Osobowość prawna

Osobowość prawną nadaną agencjom rządowym można rozpatrywać w dwojaki sposób, tj. z punktu widzenia praw i obowiązków tych podmiotów w sferze działalności cywilnoprawnej (agencja jako podmiot stosunku cywilnoprawnego) oraz jako abstrakcyjne zjawisko, które można wyinterpretować na gruncie prawa publicznego (administracyjnego). W doktrynie przedmiotu podzielany jest pogląd o utożsamianiu pojęć „podmiotowość prawna” oraz „osobowość prawna” na gruncie cywilnoprawnym, jednak ich rozgraniczaniu w prawie administracyjnym²¹⁸.

Jak już wspomniano agencje rządowe mają status „państwowych osób prawnych” (są osobami prawnymi prawa publicznego). Zdaniem J. Krukowskiego, tego typu osoby prawne powstają w tzw. trybie erekcyjnym, który zachodzi gdy osoba prawna zostaje utworzona m.in. na podstawie aktu erekcji (ustawy) wydanego przez organ reprezentujący władzę ustawodawczą²¹⁹.

216 S. Fundowicz, Pojęcie osoby prawnej prawa publicznego, [w:] PS, 2(31)/99, 1999, s. 85.

217 J. Niczyporuk, Podmiotowość..., s. 181.

218 J. Jagoda, Prawne przesłanki samodzielności samorządu terytorialnego, [w:] J. Korczak (red.), Administracja publiczna pod rządami prawa: księga pamiątkowa z okazji 70-lecia urodzin prof. zw. dra hab. Adama Błasia – Wrocław 2016, s. 142, M. Grążawski, Podmiotowość i osobowość…, [w:] I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego…, s. 228.

219 J. Krukowski, Wstęp do nauki o państwie i prawie, Lublin 2004, s. 101.

Jak zauważa J. Frąckowiak, państwo na podstawie aktu normatywnego

„przesądza o powołaniu do życia konstrukcji osoby prawnej i określa ustrój takiej osoby”. Konstrukcja osoby prawnej składa się wyłącznie z elementów wskazanych w samej ustawie. Osoba prawna powstaje w momencie wejścia w życie danego aktu normatywnego bądź też w dniu wskazanym w tym akcie²²⁰. Osobowości prawnej nie można domniemywać. Dlatego też konkretny przepis prawa wyposaża daną kategorię podmiotów (agencje rządowe - aut.) w osobowość prawną²²¹. Zdaniem A. Doliwy,

„normatywny typ regulacji osobowości prawnej” pozwala na zagwarantowanie pewności oraz jednoznaczności statusu prawnego danej osobie prawnej²²².

Zdaniem NSA słowo „państwowy” oznacza należący do państwa w zakresie normowanym przepisami prawa cywilnego, zatem w szczególności w sferze majątkowej²²³.

W sferze prawa cywilnego, zgodnie z art. 33 k.c., do osób prawnych zaliczyć należy Skarb Państwa i jednostki organizacyjne wyposażone w osobowość prawną na podstawie przepisów szczególnych²²⁴. Konsekwencją przyznania osobowości prawnej jest wyposażenie jednostki organizacyjnej w zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych (stanowiących atrybuty osobowości prawnej)²²⁵ co umożliwia im uczestnictwo w obrocie cywilnoprawnym.

Powyższe ustalenia wymagają uzupełnienia o przesłanki kwalifikowania podmiotu jako państwowej osoby prawnej, które określono w art. 3 ust. 1 pkt 1) ustawy o mieniu państwowym (wymóg kumulatywnego spełnienia przesłanek).

Zgodnie z nim państwową osobą prawną jest jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, utworzona m.in. w drodze ustawy w celu realizacji zadań publicznych, w której:

a) prawo do nadawania i zmiany statutu przysługuje organowi administracji rządowej zgodnie z przepisami regulującymi ustrój tej osoby prawnej;

220 J. Frąckowiak, Osoby prawne, [w:] M. Safjan (red.), Prawo cywilne - część ogólna. System Prawa Prywatnego, Tom 1, Warszawa 2007, s. 1165-1166.

221 Uchwała SN z 14 grudnia 1990 r., III CZP 62/90, Legalis (nr 27172).

222 A. Doliwa, Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2012, s. 177.

223 Wyrok NSA z 20 września 1996 r., III SA 688/95, CBOSA.

224 Jest to tzw. „formalna metoda regulacji osobowości prawnej”. Metoda powstawania osób prawnych określana jest jako system aktów organów państwa, tj. osoba prawna jest tworzona z inicjatywy danego organu władzy państwowej. Akt organu (ustawa) jest warunkiem sine qua non powstania osoby prawnej (A. Doliwa, Osobowość prawna…, s. 176-177).

225 E. Gniewek, [w:] E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2014, s. 82.

b) prawo do nadwyżki między przychodami a kosztami tej osoby prawnej, jeżeli podlegają dysponowaniu, przysługują w całości Skarbowi Państwa, chyba że przepisy regulujące ustrój osoby prawnej przewidują inny niż prawo do nadwyżki sposób dysponowania nią;

c) w razie rozwiązania albo innej utraty bytu prawnego przez tę osobę prawną, prawa do jej majątku, w tym prawo do dysponowania tym majątkiem, przysługują wyłącznie Skarbowi Państwa.

Asumpt do szczegółowych dyskusji nad osobowością prawną agencji rządowych daje J. Niczyporuk. Stwierdza on, iż agencjom rządowym przysługuje „dwojaka osobowość prawna”, tj. osobowość prawna wynikająca zarówno z prawa prywatnego (umożliwia uczestnictwo w obrocie gospodarczym), jak również prawa publicznego (wykorzystywana na potrzeby „administrowania sferą gospodarczą”)²²⁶. Polemistą w tym zakresie jest S. Fundowicz, które wskazuje, iż „osobowość prawna jest jedna w całym obszarze prawa”. Zdaniem autora osobowość prawna obejmuje: zdolność posiadania interesów związanych z celową działalnością, zdolność wykonywania prawa oraz trwałość²²⁷.

Można zatem zauważyć, iż o ile w sferze prawa cywilnego znaczenie osobowości prawnej jest dookreślone, o tyle na gruncie prawa administracyjnego jej charakter tworzy pole do dyskusji. Pojawia się pytanie, czy osobowość prawna na gruncie prawa administracyjnego ma jakiekolwiek znaczenie dla sytuacji organizacyjno-prawnej danego podmiotu²²⁸.

Z pewnymi zastrzeżeniami można przyjąć stanowisko, iż taką osobowością dysponują także agencje rządowe. Przemawia za tym przede wszystkim stosowanie przez te podmioty, zarówno z prywatnoprawnych form działania, jak również publicznoprawnych. Podmiot jest zatem dysponentem władztwa administracyjnego, czyli ma możliwość władczego (jednostronnego) kształtowania praw i obowiazków

226 J. Niczyporuk, Agencje…, [w:] J. Stelmasiak, J. Szreniawski (red.), Prawo administracyjne ustrojowe..., s. 167.

227 S. Fundowicz, Pojęcie osoby prawnej prawa publicznego, [w:] PS, 2(31)/99, 1999, s. 84.

228 Patrz: K. Piasecki, Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna, Kraków 2003, s. 208. Po wojnie zarysowały się w doktrynie trzy stanowiska: pierwsze wskazujące na potrzebę wyróżnienia i uznania szczególnego charakteru podmiotowości administracyjnoprawnej oraz powiązanej z nią osobowości prawnej, drugie stanowisko kwestionujące przydatność posługiwania się tym pojęciem ze względu na cywilnoprawne (uniwersalne) pojęcie osobowości prawnej oraz trzecie stanowisko wskazujące na nieprzydatność posługiwania się pojęciem osobowości publicznoprawnej (M. Stahl, Zagadnienia ogólne, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Podmioty…, s. 50).

innych podmiotów. Jako podmiot publiczny ma pozycję nadrzędną wobec innych podmiotów usytuowanych poza administracją.

Warto przytoczyć E. Ochendowskiego, który stwierdza: „Państwo jest pierwotnym podmiotem administracji, który jednocześnie dysponuje własnym, pierwotnym władztwem. Państwo realizuje należące do niego zadania administracyjne w części przez własne organy, w części zaś przez mniej lub bardziej samodzielne podmioty administracji. Gdy podmioty administracji są nie tylko pod względem organizacyjnym, ale również pod względem prawnym usamodzielnione, to wtedy są one osobami prawa publicznego”²²⁹.

O ile przyznanie osobowości prawnej skutkuje powstaniem osoby prawnej na gruncie prawa cywilnego, o tyle konsekwencje posiadania osobowości publicznoprawnej nie będą miały podobnego, kreacyjnego charakteru, tj. nie powstają prawa i obowiązki na gruncie prawa administracyjnego²³⁰. Gdyby tak było, osobowość publicznoprawna nie miałaby charakteru uniwersalnego. Każdorazowo należałoby

„ustanawiać” ten typ osobowości na grucie konkretnej ustawy oraz na użytek wyłącznie tej konkretnej ustawy²³¹.

W przeciwieństwie do osobowości cywilnoprawnej, którą wywodzi się z odpowiednich przepisów prawa, osobowość publicznoprawna nie jest atrybutem przyznanym na gruncie ustawodawstwa jakiemukolwiek konkretnemu podmiotowi (nie wypracowano definicji legalnej).