Realizacja zadań administracji publicznej

Zagadnienie zadań realizowanych przez agencje rządowe należy rozpatrywać z punktu widzenia funkcji wykonywanych przez administrację publiczną. W literaturze utrwalony jest pogląd, iż administracja publiczna realizuje funkcję porządkowo-reglamentacyjną (dystrybucyjną) oraz świadczącą (usługi publiczne) niekiedy określaną

249 P. Bieś–Srokosz, Publicznoprawne i prywatnoprawne formy działania agencji rządowych w Polsce, GeA, Zeszyty Naukowe Instytutu Administracji AJD w Częstochowie, 1(5)/2012, s. 184.

250 Zdaniem P. Bieś-Srokosz w agencjach rządowych prawne formy działania o charakterze prywatnym mają charakter dominujący (P. Bieś-Srokosz, Publicznoprawne..., s. 180).

również jako organizatorską²⁵¹. Dodatkowo wskazuje się również funkcję wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku państwa²⁵² oraz zarządzania rozwojem²⁵³. W mojej opinii tak przyjmowany ogólny katalog funkcji wykonywanych przez administrację publiczną wymaga zweryfikowania w odniesieniu do agencji rządowych.

Według J. Niczyporuka, najbardziej charakterystycznymi funkcjami agencji rządowych są następujące funkcje²⁵⁴: doradcza, finansowa, likwidacyjna, interwencyjna, realizacyjna, promocyjna, oraz zarządzająca²⁵⁵. Podobnie M. Chmaj oraz G. Herc, którzy wskazują, iż agencje wykonują funkcję: doradczą, promocyjną, finansową i zarządzającą²⁵⁶. Zdaniem E. Kosińskiego podstawową rolą agencji rządowych jest „umożliwienie współczesnemu państwu kierowania określonego strumienia interwencjonizmu w dany obszar życia gospodarczego i społecznego”.

Interwencjonizm państwowy w gospodarkę, stanowią działania realizowane przez państwo w celu sterowania gospodarką (jej kontrolowania), a więc de facto przedsiębiorcami działającymi na rynku oraz zachodzącymi między nimi stosunkami²⁵⁷. Mając na uwadze aktualny zakres zadań realizowanych przez agencje oraz uwzględniając dotychczas wypracowane rodzaje funkcji odnoszonych do tych podmiotów oraz administracji publicznej, można zaproponować funkcje podstawowe oraz uzupełniające. Pierwszą grupę stanowić będzie:

1) funkcja dystrybucyjna – rozdzielnictwo zasobów materialnych (środków pieniężnych i niepieniężnych) pozostających w dyspozycji agencji. Przykładem może być udzielanie wsparcia w formie dotacji, pożyczek lub oddanie w najem lub dzierżawę lokali i nieruchomości;

2) funkcja regulująca – wykorzystywanie środków władczych, tj. decyzji administracyjnych zabezpieczonych możliwością stosowania przymusu

251 Taki podział proponuje np. Ed. Ura, El. Ura, Prawo…, 2009, s. 26, J. Boć, Sfery ingerencji administracji, [w:] J. Boć, Prawo administracyjne, Wydanie 11, 2005, s. 368-373.

252 Np. E. Ochendowski, Prawo administracyjne..., 2013, s. 34, J. Radwanowicz, Administracja publiczna i prawo administracyjne, [w:] M. Chmaj (red.), Prawo administracyjne...., s. 16.

253 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja..., s. 104.

254 W przypadku agencji UE realizują one funkcje: informacyjne (np. Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Miejscu Pracy - rozpowszechniająca informacje i wiedzę w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy), funkcje doradcze (np. Europejska Agencja Leków), agencje wykonują usługi publiczne, wyposażone w uprawnienia decyzyjne (np. Urząd Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego). L. Zacharko, M. Janik, Agencje..., [w:] A. Gronkiewicz, A. Ziółkowska (red.), Agencje i podmioty podobne..., s. 12.

255 J. Niczyporuk, Rządowe agencje…, [w:] Administracja i prawo administracyjne…, s. 344.

256 M. Chmaj, G. Herc, Centralne organy..., [w:] M. Chmaj (red.), Prawo administracyjne..., s. 130.

257 E. Kosiński, Realizacja zdań..., s. 16.

administracyjnego. Zdaniem J. Szreniawskiego, decyzja jest „najczęściej spotykanym i typowym instrumentem sterowania złożonymi procesami społeczno-gospodarczymi oraz oddziaływania na poczynania jednostek”²⁵⁸. Administracja regulacyjna to władcza działalność administracji, „która - na podstawie norm kompetencyjnych – zapewnia indywidualne, skierowane przyszłościowo uczestnictwo w rynku i/lub zachowania na rynku określonych przedsiębiorstw (ew. w określonych obszarach) (przede wszystkim) w celu rozwoju konkurencji oraz wolnego dostępu do urządzeń kluczowych, względnie wolnego i powszechnego dostarczania usług powszechnych²⁵⁹”;

3) funkcja zarządzania mieniem – wykonywanie uprawnień zarządzających i właścicielskich. Zgodnie z przytaczanym już wcześniej E. Ochendowskim, za wyznacznik tej funkcji uznać należy wykonywanie przez państwo uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku publicznego”²⁶⁰, tj. prawa własności oraz innych praw rzeczowych na rzecz Skarbu Państwa;

Drugą grupę funkcji wykonywanych przez agencje (uzupełniających) stanowić będzie:

4) funkcja zarządzania rozwojem – zaproponowana przez H. Izdebskiego i M. Kuleszę sfera zarządzania rozwojowej stanowi jeden z kluczowych czynników polityki publicznej oraz jej istotny wyznacznik²⁶¹. Ujęcie postulowane przez autorów odnosi się do sfery działalności administracji publicznej obejmującej m.in. planowanie rozwoju, którego wyrazem jest udział w przygotowywaniu strategii rozwoju regionu lub kraju²⁶². Jest ona w szczególności realizowana przez Radę Ministrów. Ma również zastosowanie w agencjach odpowiedzialnych za wdrażanie funduszy UE poprzez np. tworzenie programów wspierających rozwój innowacyjności lub badań naukowych;

5) funkcja kontrolna – nie ma charakteru samoistnego, jest następstwem realizacji innych funkcji przez agencje (wtórny charakter). Funkcja kontrolna realizowana jest w szczególności w odniesieniu do podmiotów, na rzecz których udzielane

258 J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2002, s. 103.

259 T. Skoczny, Stan i tendencje rozwojowe prawa administracji regulacyjnej w Polsce, [w:]

Ius publicum Europeum, Dwunaste Polsko-Niemieckie Kolokwium Prawników-Administratywistów, Referaty i głosy w dyskusji, Warszawa, 20-22 września 2001 r., s. 162-163.

260 E. Ochendowski, Prawo administracyjne..., 2013 s. 34.

261 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja..., s. 121.

262 Ibidem, s. 123.

są określone świadczenia, np. kontrola realizacji projektów na miejscu w zakresie wykorzystania dotacji zgodnie z umową;

6) funkcja informacyjna – gromadzenie, przetwarzanie, udostępnianie informacji.

Skuteczność działania administracji należy wiązać m.in. z możliwością stosowania oddziaływania informacyjnego, uświadamiającego, propagandowego²⁶³.

M. Stahl stwierdza, iż sformułowanie „zadania administracji publicznej”

lub „zadania publiczne wykonywane przez administrację publiczną” należy rozumieć jako zadania państwa będącego „pierwotnym podmiotem władzy publicznej”. Zadania ustala państwo w sferze prawnej. Państwo określa podmioty, które będą realizowały zadania i ich formę prawną oraz powierza realizację części swoich zadań innym podmiotom władzy publicznej wraz z władztwem²⁶⁴.

Należy zauważyć, iż zadania administracji publicznej ulegają przemianom nie tylko ze względu na spektrum (szerokość) działania administracji, ale również z uwagi na przemiany ustrojowe, jakie zachodzą w jej ramach²⁶⁵. Jak bowiem zauważa K. Chochowski, administracja publiczna nie jest „stałą organizacją, która jest skończona w sensie strukturalnym”. Przeobrażenia struktury organizacyjnej administracji publicznej dokonują się bowiem pod wpływem m.in. zadań jej powierzonych. Jeżeli przyjąć, iż rodzaj oraz liczba zadań realizowanych przez administrację publiczną jest zmienna, to również jej struktura organizacyjna będzie zmienna²⁶⁶.