Analiza bezpośrednich wydatków publicznych

Mierząc bezpośrednie wydatki publiczne z punktu widzenia docelowych grup polityki społecznej, definiowanych w kategoriach wieku, uzyskuje się pośrednio informację o zasadach i preferencjach zawartych w kontrakcie międzypokoleniowym. Cel ten jest – jak podkreślono już – osiągany pośrednio, albowiem często efekty polityki są inne niż zamierzenia, co więcej, niekiedy rzeczywiste priorytety różnią się od tych deklarowanych, zapisanych w skodyfikowanej części umowy między pokoleniami.

Rozdysponowanie wydatków publicznych programów dostarczających świadczenia materialne i te w postaci usług jest najprostszą metodą określania rzeczywistych zasad kontraktu międzypokoleniowego, skali i kierunków dokonywanej w jego ramach redystrybucji zasobów. W przypadku niektórych kategorii wydatków publicznych brak jest możliwości jednoznacznego przypisania wydatków do określonej grupy wieku – np. dodatki i zasiłki mieszkaniowe, zasiłki dla niepełnosprawnych. W innych przypadkach taka możliwość istnieje, zaś dokonywane oceny bazują na wiarygodnych podstawach. Wszak wydatki na edukację, system emerytalny czy na zasiłki dla bezrobotnych i aktywną politykę rynku pracy bez większych problemów można przyporządkować pokoleniom definiowanym na bazie wieku ekonomicznego. Co więcej, w przypadku innych, budzących wątpliwości wydatków postępująca digitalizacja danych o indywi-dualnych biorcach świadczeń pozwala coraz częściej na ustalenie grupy wieku i generacji beneficjentów. Dobrym przykładem w tym ostatnim przypadku są wydatki zdrowotne – zastosowanie w niektórych państwach kart chipowych

klientów systemu ochrony zdrowia umożliwia określenie kosztów udzielenia pomocy poszczególnym grupom wieku.

Analiza uzyskanych danych prowadzona jest zazwyczaj na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, porównuje się wartości bezwzględne lub – co jest częstszą sytuacją – udział wydatków na dana grupę wieku jako odsetek PKB. Po drugie, porównaniu poddane są jedynie wskaźniki natężenia lub średnie wydatki w przeliczeniu na osobę w danej grupie wieku. W tym przypadku zaznaczyć należy, iż analiza uzyskanych danych przedstawionych w postaci szeregów czasowych jest zniekształcona często nieuwzględnianiem wpływu czynnika strukturalnego – tj. zmian demograficznych, aczkolwiek zarzut ten dotyczy w zdecydowanie większym stopniu pierwszego ze wspomnianych podejść.

Uzyskane dane pozwalają na ograniczoną interpretację – ogranicza się ona do wskazania preferencji występujących w danym kraju do przekazywania środków na zaspokajanie potrzeb danej grupy wieku. W przypadku bazowania na zagregowanych danych błędy interpretacyjne wynikać mogą na nieuwzględnianiu odmiennej częstości przynależności do danej grupy wieku. Z kolei w przypadku odwoływania się do wartości średnich następuje nieuwzględnianie długości trwania poszczególnych faz życia. Dodatkowo w obu przypadkach wadą stosowanego podejścia jest nadmierna homogenizacja dystrybucji wydatków, bazując na założeniu, iż każda jednostka wchodząca w skład danej grupy wieku jest beneficjentem danego typu wydatków. Tego typu ograniczenia znikają dopiero w przypadku posługiwania się wielkościami odnoszącymi się do bardziej jednorodnych subpopulacji – np. wspomniane już wcześniej grupy wieku w przy-padku świadczeń zdrowotnych.

Niekiedy dla „zobiektywizowania” porównania wydatków stosowane są mierniki względne – np. relacja wydatków na osoby starsze i pozostałe [Lynch, 2006: 29-31]. Jednak w przypadku tego typu porównań ponownie nieuwzględniany jest czynnik strukturalny.

Jako przykład takiego podejścia zamieszczam rys. A.5, na którym znajdują się dane odnoszące się do wybranych wydatków społecznych w Polsce w ostatnich latach, wydatków łatwo identyfikowanych z określonymi grupami wieku80. Można bowiem bez większych wątpliwości przyjąć, iż finansowane ze środków publicznych nakłady na edukację kierowane są prawie w całości do dzieci i mło-dzieży, wydatki na emerytury – do osób starszych, wydatki na świadczenia rodzinne oraz na zasiłki dla bezrobotnych – do osób „w sile wieku”, a zatem osób przynależących do wieku produkcyjnego (choć zdaję sobie sprawę z braku

80 Przywołuję przedstawiane dane za Eurostatem i jedynie od roku 2000, albowiem próbując zestawić dane znajdujące się w krajowych publikacjach na temat wydatków społecznych znaleźć można różniące się między sobą wielkościami – choć noszące taką samą nazwę – pozycje, zob. [Golinowska, 2000; Wstępny projekt…, 2005]. Chcąc bazować na wielkościach porównywalnych, musiałem zatem wybrać jednolite źródło.

opozycyjności tego terminu do używanych wcześniej „dzieci i młodzież” czy „osoby starsze”). Jedynie w przypadku wydatków publicznych na zdrowie można mieć wątpliwości, lecz spojrzenie z jednej strony na rys. A.4, z drugiej zaś na dane przedstawione w rozdziale pierwszym, uzasadnia tezę, iż wydatki te są skierowane przede wszystkim na zakup usług medycznych dla osób starszych.

Porównanie danych wskazuje jednoznacznie na zdecydowaną przewagę wydatków ukierunkowanych na zaspokajanie potrzeb osób starszych w stosunku do pozostałych grup wieku, przede wszystkim osób w grupie środkowej. Jednocześnie, widoczne jest drugorzędne traktowanie wydatków inwestycyjnych na najmłodsze pokolenie, nawet jeśli uznać, iż zasiłki rodzinne to pomoc dla rodzin z dziećmi.

Rysunek A.5 Wybrane wydatki społeczne w Polsce w latach 2000-2008

Źródło: dane Eurostatu, wygenerowane z bazy danych dostępnych na stronie http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes

Jednak – jak wcześniej już była mowa – tak uzyskane wielkości podatne są na zniekształcenia wynikające ze struktury wieku ludności. Dlatego też warto obliczyć przeciętną wartość danego typu wydatków publicznych w przeliczeniu na głowę świadczeniobiorcy. W niniejszym przypadku dokonana została taka operacja, przy

czym w przypadku wydatków emerytalnych przeliczenia dokonano, używając liczby emerytów na koniec danego roku. Nieco więcej założeń poczynionych jest w przypadku wydatków edukacyjnych – w tym przypadku wydatki podzielone zostały przez liczbę uczniów szkół podstawowych, gimnazjalnych i ponad-gimnazjalnych (w ich przypadku praktycznie wszystkie osoby pobierają bezpłatną naukę), przy czym liczba ta jest równa liczbie osób rozpoczynających nowy rok szkolny, zapoczątkowany w analizowanym roku – zob. rys. A.7.

Rysunek A.6 Wydatki na edukację i emerytury w przeliczeniu na 1 ucznia i 1 emeryta w złotych

– Polska 2000-2008

Rysunek A.7 Relacja średnie wydatki na 1 ucznia - średnie wydatki na jednego emeryta,

Polska w latach 2000-2008 (w %)

Źródło: jak w rys. A.6

Porównywanie wielkości bezwzględnych jest jednak niewygodne, zwłaszcza w przypadku gdy – tak jak na rys. A.6 – wielkości te zmieniają się niekiedy pod wpływem uwarunkowań pobocznych, np. inflacji. Dlatego też warto spojrzeć na relację wydatków na te dwie grupy wieku (rys. A.7). w badanym dziewięcioleciu doszło do obniżenia tej relacji o 1/3 początkowej wartości. Choć tendencję taką można odczytać jako wyraz zwiększania troski państwa o przedstawicieli młodego pokolenia, a zatem o wyraźniejszą artykulację w zasadach kontraktu międzypoko-leniowego konieczności zaspokojenia potrzeb najmłodszego pokolenia, interpretacja taka nie jest w pełni poprawna. Zdawać sobie bowiem należy sprawę, iż wydatki na edukacje wzrastały w ostatnich latach w dużym stopniu dzięki wzrostowi wydatków samorządów lokalnych, z drugiej zaś – wydatki te wynikają ze wzrostu poziomu wynagrodzeń (które w latach 2006-2008 rosły bardzo szybko), podczas gdy wydatki na świadczenia emerytalne zmieniają się w stopniu wolniejszym (podstawą in-deksacji jest bowiem wzrost poziomu cen, tj. poziom inflacji). Jednocześnie liczba uczniów zmniejszyła się w latach 2000-2008 z 7,404 mln do 5,870 mln, tj. o 20,7%, podczas gdy w tym samym czasie liczba nauczycieli wzrosła z 406,5 tys. do 412,1 tys., tj. o 1,4%. W rezultacie szybko zmniejszała się liczba uczniów w przeliczeniu na jednego zatrudnionego nauczyciela i był to najważniejszy czynnik wzrostu nakładów w przeliczeniu na jednego ucznia.

Powyższy przypadek to znakomity przykład wskazujący, jak w przypadku szybkich zmian demograficznych odczytywanie zagregowanych danych – bez

jednoczesnego sprawdzania szerszego kontekstu – prowadzić może do błędnych konstatacji. W przypadku wielu działań z zakresu polityki społecznej widoczne jest „zapóźnienie strukturalne”, polegające na nienadążaniu zmian liczby i struktury świadczeniodawców za zmianami liczby i struktury świadczeniobiorców – rys. A.8.

Rysunek A.8 Przemiany demograficzne a alokacja zasobów

a(t) b(t) t1 c(t) d(t) t2 1) 2)

Przyjmując jako przykład analizę przemian struktury świadczeń medyc znych, zamieszczone powyżej rysunki przedstawiają typowe stany nierównowagi pomiędzy popytem a podażą na rynku usług okołopediatrycznych (rys. A.8.1) i geriatrycznych (rys. A.8.2), związane z jednoczesną ewolucją liczby osób w pewnym wieku a zasobami poświęcanymi na zaspokajanie potrzeb medycznych typowych dla danego wieku. Rys. A.8.1 przedstawia sytuację, w której zmniejszaniu się liczebności dzieci (b(t)) towarzyszy utrzymywanie się stałego poziomu zasobów ludzkich i rzeczowych przeznaczonych na realizac ję potrzeb tej grupy – w tym przypadku ginekologów i pediatrów, zorientowanych na dzieci aktualne i in spe (a(t)). W efekcie pojawia się rozbieżność pomiędzy potrzebami a możliwościami ich zaspokojenia (w chwili t1 jest ona równa a(t1) - b(t1)), rozbieżność wynikająca

z nadmiernego w stosunku do zapotrzebowania skoncentrowania kapitału fizycznego i ludzkiego w omawianym obszarze systemu ochrony zdrowia. Jednocześnie na rys. A.8.2 przedstawiony jest drugi możliwy stan nierównowagi, a mianowicie sytuacja, gdy potencjalny popyt utożsamiany z liczebnością interesującej nas zbiorowości rośnie, natomiast podaż zasobów jest stała. W sytuacji takiej, która w dziedzinie ochrony zdrowia ma miejsce np. w przypadku opieki nad osobami starszymi, również pojawia się nierównowaga: w tym przypadku jest to nierównowaga pomiędzy niedostatecznymi zasobami przeznaczanymi na ochronę

zdrowia tej grupy wiekowej – geriatrzy, gerontolodzy, oddziały opieki dziennej itp. – (d(t)) a wzrastającą liczebnością omawianej grupy wiekowej. Wytłumaczeniem powyższych rozbieżności, czyli „zapóźnienia strukturalnego”, jest fakt, iż podane przykłady dotyczą usług dostarczanych przez sektor publiczny, który kieruje się nie tyle zasadami rynku, ile zasadami opisywanymi w teorii wyboru publicznego, zaś usługi lecznicze czy edukacyjne są dobrymi przykładami dóbr politycznych, których skala dostarczania zależna jest od siły wpływu grupy bezpośrednio zainteresowanej uzyskaniem dostępu do tychże dóbr i inercją rządzącą systemem publicznym, gdzie jakże trudno zwalniać ludzi w sytuacji, gdy ich praca jest zbędna.