solidarności międzypokoleniowej
A.3. Rachunkowość generacyjna
Rachunkowość generacyjna to metoda długookresowej analizy i planowania polityki fiskalnej opracowana przez L. Kotlikoffa, A. Auerbacha i J. Gokhale’a na przełomie lat 1980. i 1990. Jej podstawowym celem jest dokonanie oceny możliwości kontynuowania danej polityki podatkowej oraz estymacja obciążeń generacji żyjącym w danej chwili i w okresach przyszłych. W szczególności ocenić można, czy – i jakim kosztem – przy założeniu utrzymywania się dzisiejszych rozwiązań podatkowych i przy założonej w przyszłości strukturze ludności (zwłaszcza według wieku i aktywności zawodowej) realne będzie dotrzymanie wszystkich zobowiązań budżetu .
Podstawą rachunkowości generacyjnej jest warunek, iż przyszłe przychody z opodatkowania (N) generacji obecnie żyjących i przyszłych muszą wystarczyć do pokrycia przyszłych wydatków rządowych, oznaczanych symbolem G (z których znaczna część jest pochodną istniejących w danym momencie zobowiązań wynikających z obowiązujących rozwiązań prawnych) oraz obsługę początkowego długu rządu. Dla ułatwienia w jednym i w drugim przypadku oblicza się obecną wartość (present value) przychodów podatkowych i wydatków rządow ych, przyjmując odpowiednią stopę dyskontową (r).
g t t D t k k t st t s s k t t k k t r N G r W N
1 ) ( , ) ( , (1 ) (1 )Pierwsza suma z lewej strony odnosi się do sumy rachunków, jakie zapłacić muszą żyjące generacje, urodzone w roku k (z t oznaczającym rok bazowy, zaś
D maksymalny wiek w pełnych latach osiągany w danej populacji – tym samym
najstarsi żyjący w danym roku urodzili się w roku t – D). Druga suma z lewej strony równania informuje nas o bieżącej wartości obciążeń generacji jeszcze nie narodzonych (ponownie k oznacza rok narodzenia). Ponieważ wartość ta musi być porównywalna z wartościami odnoszącymi się do generacji żyjących, stąd też jest obliczana jej bieżąca wartość przy wykorzystaniu stopy dyskontowej r (stopa zwrotu inwestycji rządowych).
Z prawej strony równania (1) znajdują się również dwa wyrażenia: suma odnosi się do bieżącej wartości wydatków rządowych (obliczonych przy założeniu utrzymywania się dotychczasowego poziomu konsumpcji rządowej w przeliczeniu na jednostkę w danym wieku), z kolei symbol g
t
W informuje o wartości zasobów
netto w dyspozycji rządu – aktywa (wartość ziemi, przedsiębiorstw, budynków) minus pasywa (dług publiczny).
Z kolei rachunek generacyjny Nt,k, rozumiany jako ogólny koszt podatków generacji osób urodzonych w roku t, definiowany jest jako:
k D s s k s k s k t T P r N ) ( , , , (1 )gdzie max( kt, ). W równaniu (2) Ts,k oznacza prognozowane średnie obciążenie podatkowe osoby urodzonej w roku k, płacone w roku s. Z kolei wyrażenie Ps,k odnosi się do liczby osób urodzonych w roku k dożywających do roku s. Dla generacji urodzonych przed rokiem t sumowanie rozpoczyna się w roku
t i jest dyskontowane do niego. Dla generacji urodzonych po roku t sumowanie
rozpoczyna się w roku k i jest do niego dyskontowane.
W krajach, w których spodziewany jest znaczny napływ imigrantów w przyszłości (a prognozy demograficzne wskazują, iż dotyczy to większości krajów rozwiniętych, zmuszonych do przeciwdziałania w ten sposób przyśpieszonemu procesowi starzenia się ludności), dodatkowo wprowadza się do sumy obciążeń fiskalnych przyszłych generacji element odpowiadający wkładowi imigrantów w roku k – m k t N, :
1 , 1 , 1 , t k m k t t k d k t t k k t N N NZ tak opisanego równania (1) wynika, iż – znając wartość przyszłych wydatków oraz zakładając znajomość wpływów podatkowych od generacji żyjących – oszacować można wartość podatków przyszłych generacji. Co więcej, tak sformułowany problem pociąga za sobą – w sytuacji niewystarczających przychodów od generacji żyjących – konieczny do utrzymania równowagi wzrost obciążeń pokoleń przyszłych.
Rachunkowość generacyjna obejmuje jedynie płacone podatki pomniejszone o otrzymane transfery (zarówno finansowe – emerytury i renty płacone ze środków publicznych – w tym i w ramach systemu pay-as-you-go, zasiłki, dodatki macierzyńskie itp., jak i transfery w formie usług). W przypadku transferów w postaci usług jedynie wartość opieki zdrowotnej i edukacji brana jest pod uwagę ze względu na trudności związane z wyceną wartości pozostałych usług (np.
zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego) otrzymywanych przez jednostki. Tym samym rachunkowość generacyjna nie opisuje wszystkich korzyści i obciążeń, choć mimo tego jej podstawową zaletą jest możliwość porównania obciążeń poszczególnych generacji oraz prezentacja rezultatów konkretnej zmiany polityki fiskalnej (w zakresie podatków i wspomnianych wyżej transferów).
W celu wykonania odpowiednich obliczeń wymagane jest wcześniejsze dokonanie szacunku rozwoju następujących ważnych elementów: ludności, systemu podatkowego, systemu polityki społecznej i redystrybucyjnej, wreszcie wydatków i zasobów rządowych oraz właściwej stopy dyskontowej. Wymienione komponenty są ze sobą wzajemnie powiązane, gdyż np. struktura wieku ludności narzuca samoistnie wiele decydujących dla wartości wydatków rządowych pozycji (edukacja, system opieki zdrowotnej, zabezpieczenie społeczne). W skład ocenianych zasobów rządowych wchodzą jedynie te finansowe bez uwzględniania innych (infrastruktura, ziemia, itp.).
Każda żyjąca generacja (czyli grupa osób urodzonych w pewnym roku kalendarzowym), płacąca za wydatki sektora publicznego może być z łatwością zidentyfikowana za pomocą określenia wieku posiadanego w danym momencie, ponadto znana jest dzięki wcześniejszym szacunkom wartość podatków i transferów, jakie osoba o danej płci i danym wieku uiści/otrzyma przy założeniu utrzymywania się obowiązujących regulacji prawnych. Stąd też możliwe jest oszacowanie kwoty netto, jaką jednostka w danym wieku wpłaci do budżetów publicznych. Kwota wspomniana jest różnicą pomiędzy wartością płaconych podatków a wartością otrzymanych od państwa i samorządów lokalnych transferów. Jak każda metoda oparta na podejściu modelowym, tak i rachunkowość generacyjna tyle jest warta, ile założenia leżące u jej podstaw. Założenia, na których oparta jest metoda obliczeń, są następujące: podatki od dochodów z pracy w całości opłacają pracujący, od dochodów z kapitału – jego właściciele, od sprzedaży (VAT i akcyza) – konsumenci. W warunkach łatwego przepływu kapitału inwestycyjnego pomiędzy krajami opodatkowanie kapitału jest bezsensowne, zniechęca tylko jego posiadaczy do inwestowania i dostarcza bodźców do jego przeniesienia gdzie indziej. Tym samym wszelkie podatki kapitałowe przenoszone są powoli na inne, niemobilne czynniki produkcyjne, przede wszystkim pracę. Dlatego też w rachunkowości generacyjnej przyjmuje się, iż ciężar wszelkich podatków ponoszony jest przez poszczególne jednostki – a konkretnie pracowników. Z kolei odbiorcami transferów są jednostki otrzymujące płatności od budżetu.
Oszacowane różnice pomiędzy wartością transferów i podatków poszcze-gólnych generacji są następnie dyskontowane w celu obliczenia ich bieżącej wartości. Do dyskonta używana jest odpowiednia stopa procentowa, w zdecydowanej większości przypadków równa 5% rocznie. W jakimś stopniu przeciw -działa automatycznemu zmniejszaniu się wskutek dyskonta wartości salda płatności i transferów wbudowany w model wzrost wartości tak wpływów, jak i wydatków
związanych z kolejnymi generacjami, wzrost wynikający z poprawy produktywności (a co za tym idzie dochodów i wartości podatków) oraz indeksacji niektórych przynajmniej świadczeń publicznych.
Prowadzone na przełomie XX i XXI wieku badania wskazują, iż w przypadku większości państw rozwiniętych utrzymanie dotychczasowych zasad publicznej redystrybucji zasobów pomiędzy różnymi pokoleniami prowadziłoby do konieczności podwyższenia wartości danin publicznych naszych potomków o kilka-dziesiąt-, sto kilkadziesiąt procent [Raffelhueschen, 2001]. Skala tego wzrostu oznacza, iż w rzeczywistości dzisiejszy dobrobyt jest w dużym stopniu na kredyt następnych pokoleń, zaś już w najbliższych latach oczekiwać należy narastających bodźców ekonomicznych i demograficznych zmuszających do jeszcze ostrzejszego modyfikowania dotychczasowych zasad kontraktu międzygeneracyjnego78
.
Na początku XX w. nastąpiło rozszerzenie metody stosowanej w rachunkowości generacyjnej, tak aby brała pod uwagę również prywatne transfery wewnątrzrodzinne, w skali mikro. E. Lüth [2001] dokonał uzupełnienia „ortodoksyjnej” metody rachunkowości generacyjnej poprawkami pozwalającymi na uwzględnienie prywatnych przepływów międzypokoleniowych.
Zaproponowana dla oszacowania wartości transferów w rodzinach metoda bazowała również na przekonaniu o konieczności utrzymania w długim okresie równowagi: 0 1 , 1 , 1 , 0 , 0 , 0 ,
s s t t s s t t s s t t D s s t t D s s t t D s s t t p t L N C L N C W O ile p tW oznacza prywatne bogactwo netto w roku bazowym t, symbole Lt,ts,
s t t
N, , Ct,ts odnoszą się odpowiednio do przyszłych dochodów z pracy, podatków netto i konsumpcji koleń żyjących w okresie od dziś do maksymalnego dożywanego wieku D. Z kolei druga część równania – mówiąca o dalekiej przyszłości (kres sumowania ∞) – odnosi się do przyszłych, nienarodzonych pokoleń. W każdym przypadku mowa jest o bieżącej wartości dochodów i wydatków. Cztery pierwsze składniki powyższej formuły mówią o wartości transferów żyjących obecnie pokoleń na rzecz tych następnych, zaś trzy dalsze o wartości transferów prywatnych przyszłych pokoleń na rzecz tych obecnie żyjących.
78 Piszę o jeszcze ostrzejszym modyfikowaniu, albowiem wprowadzanie systemu emerytalnego kapitałowego bądź mieszanego w miejsce repartycyjnego, ubezpieczeń pielęgnacyjnych, wiązanie indeksacji świadczeń rentowo-emerytalnych z indeksem cen, nie zaś szybciej rosnących płac to pierwsze, lecz niewystarczające instrumenty modyfikacji interesującego nas w niniejszym opracowaniu kontraktu.
Przepływy te – co zrozumiałe – ograniczone są wielkości, które mogą być oszacowane na podstawie badań budżetów domowych, co niewątpliwie zawęża znaczenie transferów. Uwzględnienie prywatnych transferów znacząco zmienia obraz obciążeń wyłaniający się z zastosowania rachunkowości generacyjnej79
. Saldo dla noworodka zmienia się z dodatniego na ujemne (tzn. noworodek staje się z netto płatnika, netto biorcą), z kolei salda dla seniorów zmieniają się z ujemnych na dodatnie, wskazując, iż osoby te ogółem wspierają inne generacje. Rosną natomiast obciążenia osób „w sile wieku”, które jednocześnie przez wiele lat będą jeszcze płatnikami podatków, a zarazem przekazują posiadane zasoby swemu potomstwu.
Wspomniane powyżej równanie odnoszące się do transferów prywatnych dołączyć można do równania odnoszącego się do transferów publicznych. Jeśli założymy, iż wydatki związane z opłaceniem przez prywatne osoby podatków w całości muszą pokryć przyszłe wydatki rządowe z uwzględnieniem wartości netto majątku publicznego, otrzymujemy wówczas:
g t s t t s s s s t t s s t t D s s t t D s s t t p t L C L C G r W W
(1 ) 1 , 1 , 0 , 0 ,Powyższa formuła mówi o szerszym kontekście międzypokoleniowej redystrybucji zasobów, wskazując na warunki zachowania międzypokoleniowej równowagi.
Podkreślić warto, iż rachunkowość generacyjna jest obecnie jedyną metodą pozwalającą na uwzględnianie w ocenie zasad istniejącego kontraktu międzypokoleniowego skutków dla przyszłych pokoleń. Przedstawione dalej trzy kolejne metody ograniczają się tylko do analizy o charakterze historycznej, uwzględniającej pokolenia przede wszystkim bieżące i w mniejszym stopniu przeszłe.
W przypadku Polski ostatnie lata przyniosły pierwsze próby zastosowania tej metody sprawdzania długookresowej możliwości utrzymania bieżącej polityki fiskalnej i polityki społecznej [Jabłonowski i wsp., 2010]. Autorzy tego opracowania podkreślają jednak rozbudowany zbiór założeń, uproszczeń, samodzielnie wykonywanych szacunków cząstkowych, jakie z uwagi na liczne braki źródłowe należało poczynić. Przekłada się to na relatywnie niski poziom wiarygodności uzyskanych wyników. Zgodnie z przywołanym raportem utrzymanie w długim
79 Przypomnę, iż prywatne transfery międzypokoleniowe – w przeciwieństwie do przepływów publicznych, których głównymi beneficjantami się osoby starsze, pobierające świadczenia emerytalno-rentowe i często korzystające z publicznych systemów opieki zdrowotnej – kierowane są przede wszystkim od generacji rodziców i dziadków do generacji dzieci i wnuków, a zatem od osób starszych do ludzi młodych.
okresie zasad nowego systemu ubezpieczeń społecznych spowodowało znaczne podwyższenie bezpieczeństwa jego długookresowego funkcjonowania, obniżając kwotę netto, jaką przyszłe pokolenia będą „dopłacać” do jego funkcjonowania z 240 tys. zł per capita do 90 tys. zł. Podkreślić jednak należy w tym przypadku siłę czynnika demograficznego, tj. starzenia się ludności – nawet wprowadzenie nowego systemu emerytalnego w 1999, charakteryzującego się zdecydowanie mniejszą skalą redystrybucji międzypokoleniowej nie jest w stanie całkowicie zniwelować zmian struktury wieku ludności i obniżania się wartości współczynnika potencjalnego wsparcia osób starszych osobami aktywnymi zawodowo. Inną ważną konstatacją tego raportu jest fakt, iż utrzymanie całego systemu zabezpieczenia socjalnego i systemu podatkowego prowadziłoby w efekcie w długim okresie do niedoboru w wysokości 228% PKB. Ów deficyt powiększałby dług publiczny, który w rezultacie osiągnąłby wielkość uniemożliwiającą jego obsługę.