Autonomia fi nansowa gmin

W świetle odpowiednich przepisów ustaw ustrojowych podstawą prowadzenia gospodarki fi nansowej przez gminy jest budżet uchwalany na okres roku kalenda-rzowego, zwany rokiem budżetowym. Defi nicja budżetu wynika z aktów prawnych, które określają jego cechy konstytutywne. Aktami tymi są Konstytucja Rzeczy-pospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., ustawy regulujące ustrój poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, ustawa o fi nansach publicznych i ustawa

o do-217 R. Johnston, G. Clark, Service Operations Management: Improving Service Delivery, Oxford 2005.

218 R. Batko, Zarządzanie jakością w urzędach gminy, Kraków, s. 94−99.

chodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999−2002²¹⁹. Przepisy tych ustaw kształtują pozycję budżetu jako podstawowego planu fi nansowego w zakresie samodzielnego prowadzenia gospodarki fi nansowej przez jednostkę samorządu terytorialnego w sposób jawny, uchwalonego w formie uchwały budżetowej na okres roku kalendarzowego. Obejmuje on zestawienie planowanych dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, a ponadto − przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budże-towych, środków specjalnych oraz funduszy celowych²²⁰. Jest to legalna defi nicja budżetu jednostki samorządu terytorialnego²²¹.

Budżet gminy jest ważnym instrumentem stanowiącym o jej pozycji, samodziel-ności i względnej swobodzie decyzyjnej. Dzięki odpowiedniej strukturze dochodów gmina może wpływać na przyspieszenie rozwoju lokalnego, np. zachęcać do pro-wadzenia działalności gospodarczej na swoim terenie (np. przez ulgi i zwolnienia podatkowe) lub rozwój ten hamować − zniechęcać fi rmy np. przez podwyższone stawki podatku od nieruchomości, co podnosi koszty prowadzonej działalności gospodarczej, zmniejszając jej opłacalność. Po stronie wydatków budżetu gminy widoczna jest struktura zadań i priorytetów gminy na dany rok budżetowy. Zada-nia te również w różnym stopniu mogą wpływać na rozwój, ponieważ muszą być skoncentrowane z jednej strony na zaspokajaniu potrzeb bieżących, a z drugiej − na fi nansowaniu projektów długookresowych. Plan długookresowy odzwierciedla rozwój działalności w czasie w stosunku do przewidywanych dostępnych środków fi nansowych. Dopasowanie budżetów rocznych do planów długoterminowych po-zwala na konsekwentne wprowadzanie w życie założeń planów długookresowych, co zapobiega marnotrawieniu środków na wydatki niezgodne z ogólnie przyjętą koncepcją rozwoju gminy. Zależność tę ilustruje rysunek 9.

Gminy mogą realizować nałożone na nie zadania dzięki zagwarantowaniu im określonych źródeł dochodów budżetowych. Należą do nich przede wszystkim dochody z podatków i opłat. Dużą część tych dochodów stanowią podatki lokalne i opłaty, do których należą: podatek od nieruchomości, podatek rolny, podatek leśny, podatek od środków transportowych, podatek od posiadania psów, podatek od czynności cywilnoprawnych, podatek od spadków i darowizn²²². W odróżnieniu od udziałów w podatku dochodowym od osób fi zycznych i od osób prawnych,

219 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz. U. nr 91, poz. 576 z późn.

zm.); ustawa z dnia 14 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące admini-strację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.); ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999−2002 (Dz. U. nr 150, poz. 983 z późn. zm.); ustawa z dnia 16 listopada 1998 r. o fi nansach publicznych (Dz. U. nr 155, poz. 1014 z późn. zm.).

220 Art. 109 ust. 2 ustawy o fi nansach publicznych.

221 J. Glumińska-Pawlic, K. Sawicka, Budżet jednostki samorządu terytorialnego, Zielona Góra 2002, s. 17.

222 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U.

z 2003, nr 203, poz. 1966).

wysokość podatków i opłat lokalnych może być dość swobodnie kształtowana przez radę gminy. Minister Finansów ogłasza jedynie ich maksymalną stawkę.

Gminy mogą obniżyć górną stawkę, a także mogą określić warunki ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień i zaniechania poboru podatków. Obniżenie maksymalnej stawki podatku dotyczy w równym stopniu wszystkich jego płatników, podczas gdy wprowadzenie ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień i zaniechania poboru podatku dotyczyć może wybranych płatników, jest więc bardziej skutecznym narzędziem prowadzenia polityki rozwoju niż pierwsze z wymienionych rozwiązań. Skutecz-ność tego narzędzia wynika z uzależnienia możliwości przyznania dotacji każde-mu z płatników (osób fi zycznych, prawnych i innych podmiotów działających na terenie gminy) od spełnienia określonych warunków. Gminy mogą w ten sposób realizować określone cele społeczne, a przedsiębiorstwa mają szansę obniżyć koszty działalności. Szczególne znaczenie w dochodach gminy ma udział podatku od nieruchomości, gdyż podatek ten jest szczególnie skutecznym instrumentem re-gulującym działania lokalnych podmiotów gospodarczych. Jak wskazują badania Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, udział dochodów z tego źródła w skali ogólnopolskiej wzrasta²²³.

Rys. 9. Cykl poprawy efektywności

Ź r ó d ł o: opracowanie na podstawie: Lewcock T., Handbook for Performance Management, Sunnyvale, California 1998, s. 100−107.

Dochodami gminy są również udziały w podatkach stanowiących dochód bu-dżetu państwa. Dotyczy to udziału w podatku dochodowym od osób fi zycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Od 1 stycznia 2004 r. udziały te wynoszą 39,34% w podatku dochodowym od osób fi zycznych i 6,71% w podatku od osób prawnych. To źródło dochodów również odgrywa dużą rolę w strukturze docho-dów gmin, szczególnie tych, których wpływy z podatków lokalnych są niewielkie np. wskutek niskiego poziomu rozwoju gospodarczego.

223 W. Dziemianowicz, Wspieranie przedsiębiorczości przez samorząd terytorialny, Warszawa 2000, s. 47.

Ewaluacja, ocena i wnioski

Planowanie długoterminowe

Planowanie krótkoterminowe

Do dochodów z opłat lokalnych zalicza się opłaty skarbowe, targowe, miej-scowe, administracyjne, eksploatacyjne, za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, adiacencką oraz inne opłaty, kary i grzywny. Zwykle ich udział w dochodach gmin jest stosunkowo niski, z wyjątkiem gmin o specyfi cznej charakterystyce, np. w gminach przygranicznych, gdzie dużą popularnością cieszy się handel targowy, opłata z tego tytułu może stanowić znaczny dochód budżetu samorządu lokalnego.

Innym źródłem fi nansowania realizacji zadań gmin są dotacje celowe i sub-wencje ogólne. W przypadku dotacji celowych nie istnieje możliwość swobodnego dysponowania środkami, ponieważ gminy otrzymują większą część dotacji na realizowanie zadań z zakresu administracji rządowej i innych przewidzianych dla gmin celów bieżących. W przypadku subwencji ogólnej, gminy formalnie posiadają swobodę w dysponowaniu środkami, jednak duży udział w tej kategorii ma część oświatowa, która służy pokryciu wydatków związanych z utrzymaniem szkół podstawowych²²⁴. Od roku 1999 miasta na prawach powiatu oraz powiaty, wraz z przejęciem zadań drogowych, otrzymują część drogową subwencji ogólnej, jednak kwoty otrzymywane z budżetu państwa są często zbyt małe w stosunku do potrzeb gmin. Stąd, środki pozyskane w ramach dotacji celowych i subwencji ogólnej pozwalają zwykle jedynie na częściowe sfi nansowanie podstawowych wy-datków własnych, dlatego wielkość wsparcia przez gminę własnego rozwoju zależy przede wszystkim od skali wzrostu dochodów własnych.

Istotnym źródłem dochodów gmin mogą być dochody z majątku, powstające w wyniku gospodarowania mieniem lokalnym lub w wyniku jego sprzedaży. Doty-czy to przede wszystkim gmin, które położone są w atrakcyjnych lokalizacjach bądź dużych miast, w których sprzedaż lub dzierżawa nieruchomości, gruntów i lokali w budynkach mogą stanowić źródło dużych dochodów. Taka sytuacja sprzyja rów-nież prowadzeniu aktywnej polityki prorozwojowej na etapie tworzenia i realizacji polityki zarządzania majątkiem gminy zarówno w aspekcie rozwoju społecznego, jak i gospodarczego²²⁵.

Współcześnie cennym uzupełnieniem dochodów budżetowych gmin są środ-ki zagraniczne, pozysśrod-kiwane w ramach programów pomocowych Unii Europej-skiej. Dotyczą one zwykle projektów inwestycyjnych fi nansowanych z funduszy strukturalnych oraz projektów społecznych fi nansowanych z Funduszu Spójności.

Dochody te muszą być wydatkowane zgodnie z założonymi celami, a proces ich zdobywania i dokumentowania sposobu realizacji przedsięwzięcia jest zwykle dość skomplikowany. Jednak należy podkreślić, że dochody gmin z tego źródła mogą być znaczne, a sprawność działania władz lokalnych w zakresie wykorzystania pomocy

224 J. Glumińska-Pawlic, Samodzielność fi nansowa jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, Katowice 2003, s. 40.

225 H. Stępień, Finanse lokalne w warunkach decentralizacji fi nansów publicznych, Włocławek 2006, s. 56.

unijnej może być istotnym elementem wpływającym na przyśpieszenie rozwoju społeczno-gospodarczego danej gminy.

Do innych dochodów gmin zaliczamy dochody jednostek budżetowych, zakła-dów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, spadki, zapisy, darowizny, odszko-dowania, kwoty z poręczeń i gwarancji i inne. Należy też pamiętać o możliwości zaciągania przez gminy zobowiązań w ramach zewnętrznych źródeł fi nansowania, takich jak kredyty, emisja obligacji oraz o możliwości korzystania z coraz bardziej popularnego rozwiązania w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego²²⁶. Powyż-sze możliwości potwierdzają dużą samodzielność gminy jako podmiotu samorządu terytorialnego.

Omawiając politykę zarządzania fi nansami, wskazującą na znaczenie gminy jako samodzielnego podmiotu, należy również wspomnieć o możliwości kreowania aktywnej polityki rozwojowej przez właściwe sterowanie wydatkami budżetowymi.

Ważny tutaj jest podział wydatków gminy ze względu na możliwości dokonywania w nich zmian. Wydatki te dzielimy na: obowiązkowe, czyli ściśle określone przepisa-mi prawa, np. zasiłki, dodatki przepisa-mieszkaniowe itp., na takie świadczenia obowiązkowe, których wysokość gmina reguluje sama, a więc ma pewną swobodę decyzyjną, np.

wydatki na obowiązkowe zadania własne gminy oraz na nieobowiązkowe, które mogą być w całości regulowane przez gminę. Dwie ostatnie grupy odgrywają naj-większą rolę w aktywnym wsparciu rozwoju lokalnego przez gminę.

Jedną z najważniejszych decyzji podejmowanych przez gminę jest podział wy-datków na inwestycyjne i bieżące. Dla kształtowania rozwoju duże znaczenie ma zwiększanie udziału wydatków inwestycyjnych w całości wydatków budżetowych, zanim gmina sięgnie po kredyt lub obligacje²²⁷. Nawet jeżeli początkowo taka po-lityka jest trudna, to konsekwentne jej stosowanie owocuje reformami wydatków bieżących i oszczędnościami w wydatkach nie przynoszących zysków. Stosując instrumenty wydatkowe, gmina powinna zwracać uwagę na sposób wydatkowania środków. Jeżeli powierza wykonanie zadań swoim jednostkom organizacyjnym, a nie zleca ich innym fi rmom, oddziaływanie na rozwój lokalnej przedsiębior-czości jest negatywne. Ważne jest również, czy gmina preferuje miejscowe fi rmy w ten sposób, że nie zaprasza do przetargów fi rm z zewnątrz oraz to, czy stosuje zasadę równych szans. Zasada ta sprzyja obniżeniu ceny, poprawie jakości usług oraz chroni przed monopolizacją rynku − jest więc korzystna dla fi rm lokalnych, zewnętrznych oraz konsumentów. Ważne jest również fi nansowanie przez gminę wykonywania zadań, a nie jednostek je wykonujących, przez co sprzyja efektyw-ności wykorzystania środków.

226 K. Płonka-Bielenin, Charakter prawny umowy o partnerstwo publiczno-prywatne, „Samorząd Terytorialny” 2010, nr 9, s. 15.

227 E. Bończak-Kucharczyk, K. Herbst, K. Chmura, Jak władze samorządowe mogą wspierać przedsiębiorczość?, Warszawa 2001, s. 39.

Jak pokazują wyniki prowadzonych przez autora badań, do najczęściej spotyka-nych kierunków inwestowania środków w gminach zalicza się: gospodarkę komu-nalną, rolnictwo, administrację samorządową, transport, turystykę, wypoczynek oraz bezpieczeństwo publiczne²²⁸. Gminy realizują również zadania z zakresu oświa-ty, ochrony zdrowia, kultury i sztuki oraz opieki społecznej. Szczególne znaczenie dla rozwoju każdego regionu ma inwestowanie w transport oraz infrastrukturę, gdyż dziedziny te pozwalają na stworzenie podstaw dla dalszego rozwoju. Gminy realizując zadania inwestycyjne, udzielają dotacji przedsiębiorstwom realizują-cym przede wszystkim zadania z zakresu: gospodarki komunalnej, transportu, łączności oraz gospodarki mieszkaniowej i niematerialnych usług komunalnych.

Głównymi dysponentami tych środków w gminach są jednostki budżetowe i za-kłady budżetowe, jednak gminy udzielają również dotacji przedsiębiorstwom.

Niektóre gminy posiadają udziały w spółkach, zazwyczaj powołanych do wypeł-nienia zadań komunalnych, z zakresu gospodarki mieszkaniowej oraz fi nansów.

Działania te mają niebagatelny wpływ na rozwój, ponieważ gmina realizując swe zadania, występuje jako partner i organizator przedsięwzięć gospodarczych wie-lu podmiotów zewnętrznych. Otwartość na współpracę w zakresie realizowania inwestycji z tymi podmiotami aktywizuje ich działalność i znacząco ją wspomaga.

Taki sposób działania gminy zbliżony jest do założeń koncepcji przedsiębiorstwa wirtualnego²²⁹. W ten sposób zadania publiczne, a ściślej rzecz ujmując, sposób ich wykonania, a także kierunek tych działań, mogą mieć pozytywny wpływ na przyśpieszenie tempa rozwoju gminy.

Analiza oddziaływania fi nansowych instrumentów na rozwój wykazuje, że gmina może prowadzić aktywną gospodarkę fi nansową, sprzyjającą rozwojowi za pomocą odpowiednio skonstruowanego budżetu, który jest podstawowym instru-mentem służącym temu celowi. Gmina ma możliwości kształtowania otoczenia tak, by sprostać wymaganiom mieszkańców oraz lokalnych przedsiębiorców i w ten sposób może pozytywnie oddziaływać na własny rozwój. Służy temu również odpo-wiednia struktura dochodów i wydatków gminy, które powinny być rozpatrywane zarówno w krótkim, jak i długim okresie. Gmina powinna dokonywać ciągłej oceny i korekty realizacji budżetu w razie takiej potrzeby. Kształt budżetu i sposób jego realizacji ma duże znaczenie dla wspierania przedsiębiorczości − niezależnie od ilości środków, którymi dysponuje gmina.

Gmina może zastosować szereg instrumentów o charakterze dochodowym, które mają duże znaczenie dla wspierania przedsiębiorczości, ponieważ bez-pośrednio wpływają na wynik fi nansowy lokalnych fi rm. Fakt ten wpływa na dużą skuteczność tych instrumentów i pozwala gminie aktywnie oddziaływać na

228 M. Flieger, Ocena gminnych instrumentów wspierania przedsiębiorczości, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” Poznań 2009, nr 1, s. 147−168.

229 K. Perechuda, Organizacja wirtualna, w: Zarządzanie przedsiębiorstwem przyszłości, koncepcje, modele, metody, red. K. Perechuda, Warszawa 2000, s. 48−49.

rozwój gospodarczy. Z drugiej strony, zastosowanie tych instrumentów skutkuje zmniejszeniem dochodów gminy, które mogłyby zostać przeznaczone na inwe-stycje służące wspieraniu przedsiębiorczości. Konieczne jest więc zachowanie równowagi pomiędzy intensywnością stosowania instrumentów dochodowych a poziomem dochodów gminy. Ponadto, szereg instrumentów wydatkowych pozwala gminie kształtować otoczenie zgodnie z oczekiwaniami przedsiębiorców.

Najważniejszym z nich są inwestycje infrastrukturalne. Dobrze zaplanowany i sprawnie przeprowadzony proces inwestycyjny w gminie może trwale wpłynąć na wzrost jej konkurencyjności.

Ważną rolę w wydatkach gminy odgrywają wydatki na sferę socjalną i inwe-stycje w infrastrukturę społeczną. Choć pozornie wydają się one związane przede wszystkim z potrzebami obywateli, mają wiele wspólnego z działalnością gospo-darczą i rozwojem gospodarczym. Brak tych nakładów może znacznie utrudnić rozwój gospodarczy. Jest to związane z faktem, że przedsiębiorcy potrzebują elementów otoczenia (dóbr, usług), których sami nie są w stanie wyprodukować z uwagi na wysokie koszty, przepisy prawa lub względy praktyczne. Do elemen-tów takich zaliczymy np.: wykwalifi kowaną siłę roboczą, zapewnienie dobrego stanu zdrowia i bezpieczeństwa, dostępu do kultury i rozrywki, co ma wpływ na utrzymanie wysoko wykwalifi kowanej kadry. Inwestycje te nie przynoszą bezpośrednich korzyści fi nansowych, są jednak niezbędne dla rozwoju gminy.

Przy dokonywaniu tego rodzaju wydatków gmina kieruje się kryterium jakości i zakresu świadczonych usług, a nie wyłącznie kryterium opłacalności fi nansowej inwestycji. Miarą tych inwestycji może być ich efektywność ekonomiczna, czyli mniejszy koszt wykonania tych samych usług lub większy zakres usług świad-czonych za te same środki.