Gmina jako system

Perspektywa systemowa zapoczątkowana została wraz z powstaniem ogólnej teorii systemów L. van Bertalanff y’ego, rozwiniętej i skonceptualizowanej przez

K. Boul-dinga w postaci uporządkowanej hierarchii systemów²³⁷. Zgodnie z tą teorią system to układ o wzajemnie powiązanych częściach, a każdą z tych części pojmuje się jako oddziałującą na inne i zależną od całości²³⁸. Analizując podsystemy, należy rozpatrywać ich istotę w perspektywie ich funkcjonowania w całym systemie, a suboptymalizacja lokalna może doprowadzić również do pogorszenia sprawno-ści działania systemu jako całosprawno-ści, jeżeli nie przyjmie się perspektywy całosprawno-ściowej w dokonywanych w systemie zmianach²³⁹.

W teorii systemowej każda organizacja jest systemem otwartym, który składa się z wejść, przekształceń i wyjść. Do wejść systemu zalicza się zwykle zasilenia materialne oraz niematerialne (np. wiedza, informacja, doświadczenie), które po przekształceniu wewnątrz systemu tworzą produkt końcowy (wartość dodaną).

Mechanizmy, które działają we wnętrzu systemu są w przypadku organizacji zło-żone i często występują trudności z ich identyfi kacją oraz optymalizacją. W tym świetle podejście procesowe jest próbą uporządkowania, uproszczenia i zwiększenia skuteczności działań wewnątrzsystemowych. W praktyce powszechnie wykorzy-stywany jest mechanizm sprzężeń zwrotnych, które stanowią relacje pomiędzy elementami systemu oraz systemem i otoczeniem. Podobny mechanizm funk-cjonuje wewnątrz wydzielonych procesów pomiędzy poszczególnymi gniazdami, które dokonują optymalizacji swoich działań na podstawie sprzężeń zwrotnych otrzymywanych od kolejnych gniazd-klientów²⁴⁰.

Gmina jest systemem mieszanym, który zawiera elementy o różnym charakte-rze: materialnym, niematerialnym oraz relacyjnym. To właśnie dominacja relacji społecznych powoduje, że gminy (oraz inne organizacje) są systemami specyfi cz-nymi, w analizie których wykorzystywane są narzędzia pochodzące z wielu różnych obszarów. Gmina musi być postrzegana jako wyodrębniony z otoczenia system społeczno-techniczny o charakterze otwartym, który wchodzi w różnego rodzaju relacje z otoczeniem. Tego typu system kieruje się przyjętymi założeniami i celami, których realizacja monitorowana jest za pomocą określonego systemu mierników, pozwalających na ocenę skuteczności działania całego systemu – ważny jest zatem stosunek wejść do wyjść. Należy tutaj podkreślić, że jednym z głównych zadań zarządzania procesowego jest optymalizacja tego stosunku dzięki zwiększeniu efektywności działania systemu: zwiększenie efektów w stosunku do nakładów lub minimalizacja nakładów w stosunku do założonych wyników. Dominuje jednak pierwsze podejście.

237 K.E. Boulding, General systems theory. Th e skeleton of science, “Management Science” 1952, No. 2, s. 197.

238 M.J. Hatch, op. cit., s. 49−51.

239 R. Krupski, Systemowa koncepcja organizacji i zarządzania, w: Zarządzanie przedsiębiorstwem..., red. K. Perechuda, op. cit., s. 12−13.

240 Mechanizm ten został poddany szczegółowej analizie w kolejnych rozdziałach pracy.

Punktem wyjścia w klasycznym ujęciu gminy jako systemu są jej cele, które wynikają z przepisów prawa oraz z obszaru zarządzania strategicznego gminą, czyli misji, wizji oraz strategii gminy. Ich realizacja wymaga dostarczenia stosownych wejść systemu w postaci: regulacji prawnych, potrzeb interesariuszy, zasobów fi nansowych i rzeczowych, ludzkich, a także niematerialnych − wiedzy, doświad-czenia, motywacji oraz informacji. Wejścia te podlegają następnie transformacji pod wpływem mechanizmu świadczenia usług publicznych wspartego procesami zarządczymi (w tym zarządzaniem strategicznym, zarządzaniem zasobami ludz-kimi, strukturami organizacyjnymi, zarządzaniem informacjami itd.). Wynikiem procesów transformacji są wyjścia systemu w postaci stosownych usług oraz decyzji administracyjnych, które powinny odpowiadać przyjętym na początku celom. Do koordynacji założonych celów oraz wyjść systemu używany jest wspomniany wcze-śniej system sprzężeń zwrotnych, wsparty systemem mierników. Opisany model przedstawiony został na rysunku 10.

Rys. 10. Model systemu otwartego gminy

Ź r ó d ł o: opracowanie na podstawie modelu J.F. Nowaka, Modernizacja lokalnej administracji publicznej a rozwój lokalny, Poznań 2006, s. 68.

Jak pokazuje rysunek 10, gmina jako system otwarty pozostaje w ciągłej inte-rakcji z otoczeniem, co oznacza wywieranie ciągłego wpływu przez otoczenie na wszystkie elementy modelu. Przyjęte przez gminę cele wynikają głównie z oddziały-wania otoczenia prawnego oraz społeczno-gospodarczego gminy, a zmieniające się potrzeby powodują także modyfi kacje tego elementu modelu. Wejścia systemu są również determinowane możliwościami oraz charakterem pozyskiwanych zasobów,

Przyjęte cele Wejścia Transformacja Wyjścia Zrealizowane

cele Interakcja z otoczeniem

zewnętrznym i wewnętrznym

Sprzężenie zwrotne (system mierników)

np. w postaci zasobów ludzkich, technologicznych lub informacyjnych. System transformacji także poddawany jest kontroli i ocenie społeczności lokalnych²⁴¹ oraz ich organów nadzorczych. Gminy zatem preferują społecznie akceptowany oraz wskazywany przez organy nadzorcze kształt systemu produkcyjnego, ulegając wpływom otoczenia w tym zakresie. Także otoczenie wewnętrzne, czyli pracownicy gminy mają wpływ na jakość i sprawność działania systemu transformacji. Wyjścia systemu determinowane są potrzebami interesariuszy oraz przepisami prawa. Do-datkowo, ważna jest bieżąca ocena jakości świadczonych przez gminę usług, która determinuje ich postać dzięki wykorzystaniu mechanizmów sprzężenia zwrotnego.

Ostatnim elementem modelu są zrealizowane cele, które oceniane są przez klientów gminy oraz organy nadzorcze i stosownie modyfi kowane.

Należy podkreślić, że poszczególne elementy systemu otwartego gminy wywie-rają wpływ zarówno na otoczenie zewnętrzne, jak i wewnętrzne gminy (rys. 10).

Przyjęte i realizowane cele determinują wyjścia systemu, które określają jakość oraz zakres dostępnych usług publicznych oferowanych przez gminę. Ma to bezpośredni wpływ na poziom życia obywateli oraz warunki podejmowania i prowadzenia dzia-łalności gospodarczej. Dodatkowo, wejścia systemu mogą wykorzystywać zasoby zewnętrzne i w ten sposób pobudzać rozwój gospodarczy. Innowacyjny system transformacji preferujący nowe technologie, zarządzanie wiedzą oraz nowoczesne struktury organizacyjne, koncepcje, metody i techniki zarządzania, kształtuje wy-sokiej jakości otoczenie wewnętrzne gminy. Przekłada się to także na usprawnienie mechanizmów interakcji gminy z otoczeniem zewnętrznym, co ma bezpośredni wpływ na rozwój gminy.

Opisany model systemu otwartego gminy oraz analizowane mechanizmy wza-jemnej interakcji jej otoczenia zewnętrznego i wewnętrznego z poszczególnymi elementami tego modelu wskazują na dużą rolę gminy w kształtowaniu otoczenia na każdym etapie jej działalności (przez każdy element systemu). W tym sensie gmina kontroluje swoje otoczenie, co jest mechanizmem, który może sprzyjać jej rozwojowi. Z drugiej strony, otoczenie gminy ma bezpośredni wpływ na wszystkie obszary jej funkcjonowania. Gmina może zatem świadomie kształtować te elementy otoczenia, które w postaci interakcji zwrotnej wywierają wpływ na poszczególne elementy modelu przedstawionego na rysunku 10.

Gminy jako jednostki samorządu terytorialnego są podsystemami systemu administracji publicznej, który ma charakter polityczny, a relacje w całym syste-mie są w dużej syste-mierze sformalizowane, określone przepisami prawa²⁴². Powoduje

241 M. Flieger, Marketing procesów w organizacji procesowej, „Przegląd Organizacji” 2010, nr 9, s. 38−42.

242 D.H. Rosenbloom, R.S. Kravchuk, Public Administration. Understanding Management, “Politics, and Law in the Public Sector”, New York 2002, s. 29; A. Gore, From Red Tape to Results: Creating a Government Th at Works Better and Costs Less, “Th e Report of the National Performance Review”, Washington 1993, s. 1.

to, że cały system jest mniej elastyczny w porównaniu z organizacjami sektora biznesowego, gdzie dominują relacje umowne, pozwalające na zachowanie dużej swobody w kreowaniu relacji pomiędzy elementami systemu. Gminy obejmują także mieszkańców danego terenu wraz z układem kontrolno-kierowniczym, któ-rym jest rada gminy wraz z organem wykonawczym − wójtem (burmistrzem lub prezydentem). Zadania organu wykonawczego realizowane są przez urząd gminy, którego struktura organizacyjna oraz zasady działania ustalane są regulaminem uchwalanym przez radę gminy na wniosek organu wykonawczego.

Wymienione organy w systemach samorządowych wybierane są w wyborach bezpośrednich, co powoduje, że w dużej mierze o sprawności działania całego systemu decyduje ogół mieszkańców przez wskazanie osób, które stanowią i za-rządzają tym systemem. Takie rozwiązanie, wychodzące naprzeciw postulatom demokratycznym, niesie ze sobą ryzyko nie zawsze optymalnego wyboru osób sprawujących władzę w gminie. Pojawiają się głosy dotyczące profesjonalizacji zarządzania gminami, np. przez powoływanie dyrektorów zarządzających, posia-dających odpowiednie wykształcenie, kwalifi kacje i doświadczenie, którzy współ-pracowaliby z wybranymi liderami lokalnymi. Obecnie rolę takich dyrektorów zarządzających w dużej mierze odgrywają sekretarze gmin, którzy często przejmują funkcje zarządcze od formalnie wybranych organów wykonawczych²⁴³.

Na działanie gmin duży wpływ ma również fakt, że w odróżnieniu od orga-nizacji gospodarczych są to organizacje nienastawione na przynoszenie zysku fi nansowego²⁴⁴. Należy podkreślić, że fakt ten nie zwalnia gmin z konieczności maksymalizacji efektywności i skuteczności podejmowanych działań, ponieważ środki publiczne, z których fi nansowane są owe działania mogą być przeznaczo-ne na różprzeznaczo-ne cele, a efektywność ich wydatkowania sprzyja możliwości realizacji większej liczby zadań. Przekłada się to w bezpośredni sposób na jakość i poziom życia mieszkańców gminy, a także na możliwości stymulowania rozwoju. Stąd, to kryterium efektywności, rzadziej zyskowności, jest dominującym w przypadku podejmowania decyzji o wyborze i sposobie realizacji działań wynikających z prze-pisów prawa²⁴⁵ oraz z potrzeb społeczno-gospodarczych.

Badając uwarunkowania działalności gmin, należy również wspomnieć o infra-strukturze administracyjnej, która odpowiedzialna jest za realizację wymienionych wcześniej zadań. Zadania te realizowane są przez pracowników urzędu gminy oraz szereg jednostek organizacyjnych, do których zaliczyć należy gospodarstwa

po-243 Prawidłowość ta wynika z wyników badań prowadzonych przez autora w wielu polskich gminach. Często sekretarze gmin to osoby pełniące swoje funkcje od wielu lat, pozostające na stano-wisku pomimo upływających kadencji oraz zmieniających się organów wykonawczych. W praktyce, osoby te przejmują funkcje zarządcze w gminach, pozostawiając organom wykonawczym funkcje reprezentacyjne.

244 K. Rogoziński, Istota usług publicznych, w: Zarządzanie usługami publicznymi, red. B. Kożuch, Kraków 2008, s. 18−19.

245 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591).

mocnicze, zakłady budżetowe, jednostki budżetowe i spółki komunalne. Dużą rolę w tym obszarze odgrywa możliwość kontraktowania realizacji zadań zewnętrznym podmiotom, np. w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Przedstawiona struktura podmiotowa gminy wskazuje na prawidłowość dotyczącą częstej realizacji poszczególnych zadań procesowych przez klika odrębnych podmiotów, co skutkuje koniecznością koordynowania procesów przebiegających nie tylko wewnątrz jed-nej organizacji, jak często ma to miejsce w organizacjach prywatnych. Wymagane są działania międzyorganizacyjne zmierzające do wspólnego opisu, mapowania, optymalizacji i zarządzania procesami w gminie²⁴⁶.

Ważnym aspektem działania gminy jako systemu otwartego są jej związki z oto-czeniem. Płaszczyzna ta odgrywa bardzo duże znaczenie ze względu na wspomniane w rozdziale drugim opracowania mechanizmy globalizacyjne oraz obserwowane współcześnie rozmycie granic organizacji jako skutek uczestniczenia w działaniach organizacji sieciowych²⁴⁷ oraz wirtualnych²⁴⁸. Gmina dokonuje bieżącej wymiany informacji, produktów i usług z innymi organizacjami oraz wchodzi z nimi we współpracę w ramach np. stosowania outsourcingu lub zawierania porozumień międzygminnych. Można zatem stwierdzić, że gmina pozostaje w stałym kontakcie z otoczeniem, które często warunkuje skuteczność jej działań. Dotyczy to nie tylko otoczenia zewnętrznego, ale również wewnętrznego, czyli pracowników urzędu gminy oraz pracowników innych podmiotów wchodzących w skład gminy.

Należy również zwrócić uwagę na bardzo istotny z punktu widzenia tematu niniejszej pracy aspekt działania gminy, jakim jest jej struktura wewnętrzna. Tra-dycyjny układ owej struktury jest hierarchiczny i wysoce sformalizowany oraz osadzony w podziale na współpracujące ze sobą wydziały funkcjonalne²⁴⁹. Powoduje to zwykle brak elastyczności działania oraz nieefektywną realizację wykonywanych zadań. Stąd pojawiają się alternatywne sposoby organizacji struktury urzędu gminy i innych jednostek gminnych, które mogą zastąpić lub zmodyfi kować podejście tradycyjne. Jedną z takich propozycji jest wdrożenie zarządzania procesowego²⁵⁰.