Czynniki wpływające na funkcjonowanie gmin

Analizując uwarunkowania funkcjonowania gmin, należy przytoczyć obecny w li-teraturze przedmiotu podział na: uwarunkowania uniwersalne – niezależne od gminy; specyfi czne – częściowo zależne od gminy oraz w pełni lub w dużej mierze

246 A. Bitkowska, op. cit., s. 91−93.

247 A. Frąckiewicz-Wronka, Relacje sieciowe i ich wykorzystanie w zarządzaniu publiczną ochroną zdrowia, „Współczesne Zarządzanie” 2006, nr 4, s. 84−97.

248 K. Perechuda, Organizacja wirtualna, w: Zarządzanie przedsiębiorstwem przyszłości, red. K. Pe-rechuda, op. cit., s. 48−49.

249 W. Kieżun, op. cit., s. 35.

250 Problem ten został poddany szczegółowej analizie w dalszej części opracowania.

zależne od gminy²⁵¹. Ich charakter oraz wpływ na działania gminy zostały krótko omówione poniżej.

Do uwarunkowań uniwersalnych zaliczamy czynniki prawno-polityczne, ekono-miczne, techniczne oraz społeczne. Czynniki prawno-polityczne determinowane są z jednej strony założeniami ustrojowymi kraju, a z drugiej − interesami, naciskami oraz porozumieniami politycznymi. W Polsce dużą rolę odgrywają zapisy przyjętej Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, określające podstawowe założenia funkcjonowania gmin w Polsce²⁵². Zapisy te mają jednak charakter ogólny i kwestie obowiązków, uprawnień oraz zasad fi nansowania gmin określane są na poziomie danego kraju. Prawidłowość ta wskazuje na znaczną rolę nastawienia władz cen-tralnych do idei samorządności w wywieraniu wpływu na funkcjonowanie gmin oraz we wspieraniu rozwoju lokalnego. Wsparcie decentralizacji państwa sprzyja autonomii działania gmin, które mają większe możliwości kreowania i realizowania własnej polityki na szczeblu lokalnym.

Dużą rolę odgrywa również upolitycznienie samorządów, które przejawia się walką pomiędzy partiami politycznymi na szczeblu lokalnym. Nastawienie do sie-bie współrządzących partii może skutkować polityką współpracy oraz twórczych rozwiązań, bądź walką prowadzącą do stagnacji lub regresu rozwojowego gminy.

W tym miejscu powraca wspomniana już kwestia profesjonalizacji zarządzania w gminach i odpolitycznienia struktur samorządowych, która jest jednak trudna do zrealizowania w praktyce²⁵³.

Czynniki ekonomiczne o charakterze uniwersalnym dotyczą procesów zacho-dzących w gospodarce krajowej, które mają bezpośredni wpływ na dochody i wy-datki gmin. Do czynników tych zaliczamy: poziom PKB, poziom i strukturę inwe-stycji krajowych, bezrobocie, poziom zadłużenia ludności, politykę pieniężną oraz fi skalną. Powyższe czynniki jednoznacznie wskazują, że stan gospodarki krajowej przekłada się na dochody i możliwości inwestycyjne gmin. Gminy uczestniczą w do-chodach podatkowych budżetu centralnego oraz same czerpią dochody z podatków lokalnych. Wahania koniunktury gospodarczej (krajowej i światowej) mają więc bezpośredni wpływ na zwiększanie lub ograniczanie możliwości działania gmin²⁵⁴. Kolejną grupę czynników uniwersalnych tworzą uwarunkowania techniczne, do których zaliczyć należy postęp techniczny i technologiczny oraz rozwój technologii w nowych branżach gospodarki, np. w branży informatycznej. Nowe technologie powodują, że zmieniają się oczekiwania lokalizacyjne przedsiębiorców, którym

251 J. Pasieczny, op. cit., s. 108.

252 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607).

253 Uchwała III Krajowej Konwencji Platformy Obywatelskiej RP z 21 maja 2006 r. o dalszej re-formie systemu wyborczego w samorządzie terytorialnym [online], www.platforma.org/.../uchwa_a-_o_dalszej_reformie_systemu_wyborczego_w_samorzadzie_terytorialnym.doc [dostęp: 31.08.2011].

254 J. Szreder, Rozwój przestrzeni jako jeden z czynników sukcesu gminy, w: Sukces organizacji.

Uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne, „Prace i materiały Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego” nr 2, Gdańsk 2007, s. 2.

gminy muszą sprostać w celu przyciągnięcia nowych inwestycji na swój teren²⁵⁵. Rosną wymagania dotyczące nie tylko tradycyjnej infrastruktury technicznej, ale również zaplecza w postaci sieci odpowiednich fi rm kooperujących. Zmusza to gminy do prowadzenia przemyślanej polityki branżowej, powodującej kreowanie sieci komplementarnie uzupełniających się fi rm na danym terenie. Dodatkowo, ważne są wzrastające oczekiwania związane z zasobami ludzkimi gminy, które muszą umożliwiać fi rmom tworzenie podstaw organizacji uczącej się²⁵⁶. Rozwój technologii informatycznych powoduje, że przed gminami otwierają się nowe możliwości związane z ich wykorzystaniem w systemach zarządzania. Przykładem jest możliwość osiągania pełnej dojrzałości procesowej organizacji przez zastoso-wanie systemów informatycznych służących identyfi kacji, opisowi, modelowaniu, optymalizacji oraz bieżącemu zarządzaniu procesami w gminie²⁵⁷.

Ostatnią grupę czynników uniwersalnych tworzą uwarunkowania społeczno--kulturowe, do których przede wszystkim zaliczyć należy kwestie związane z szero-ko rozumianą świadomością społeczną, prowadzącą do powstania społeczeństwa obywatelskiego. Gotowość do angażowania się społeczeństwa w sprawy lokalne pomaga gminom identyfi kować najważniejsze potrzeby społeczno-gospodarcze i skutecznie je zaspokajać. Powoduje to optymalizację wykorzystania zasobów lokalnych oraz wzrost zadowolenia społecznego²⁵⁸. Dodatkowo, realizacja działań ze wsparciem społeczności lokalnej jest ułatwiona, co usprawnia proces zarzą-dzania gminą. Ważnym czynnikiem społecznym warunkującym działania gmin jest wzrastająca mobilność społeczeństwa. Stwarza ona nowe szanse dla gmin nie posiadających odpowiedniej bazy zasobów ludzkich, ale z drugiej strony − utrudnia budowanie na tej podstawie trwałej przewagi konkurencyjnej. Mobilność spra-wia, że gminy muszą równolegle podejmować działania w kierunku stworzenia odpowiedniej bazy zasobów ludzkich oraz zapewniać możliwości atrakcyjnego zatrudnienia dla tej bazy na terenie gminy. W przeciwnym razie wykształceni i mobilni pracownicy zmieniają miejsce zamieszkania, bądź wykorzystują oferty pracy w gminach sąsiednich. Należy dodać, że w obecnych warunkach związanych z otwarciem rynków pracy w innych krajach, działania te powinny być intensy-fi kowane, gdyż polskie gminy konkurują ze swoimi odpowiednikami za granicą, a warunki i możliwości oferowane mieszkańcom w krajach rozwiniętych są często znacznie korzystniejsze od krajowych²⁵⁹. Powoduje to, że przed gminami stoją duże wyzwania związane z działaniami w tym zakresie.

255 R. Domański, Gospodarka przestrzenna, Warszawa 2006, s. 35−37.

256 D.A. Garvin, Building a Learning Organization, “Harvard Business Review on Knowledge Managemet” 1998, Vol. 28, s. 19−29.

257 A. Bitkowska, op. cit., s. 131−132.

258 J. Bachtler, R. Downes, Regional Policy in the Transition Countries: A Comparative Assessment,

“European Planning Studies” 1999, No. 7, s. 19.

259 J. Salt, J. Clarke, P. Wanner, International Labour Migration, Strasbourg 2005; S. Castles, M. Mil-ler, Th e Age of Migration, London−New York 2008.

Wśród czynników o charakterze kulturowym wymienić należy takie elementy, jak: styl życia społeczeństwa, sposób spędzania wolnego czasu oraz ogólnonaro-dowe zwyczaje i cechy. Determinują one działania gminy w kwestiach związanych z inwestycjami ukierunkowanymi na tworzenie infrastruktury kulturalno-oświa-towej.

Do specyfi cznych uwarunkowań działalności gminy należy zaliczyć: lokalne czynniki społeczno-kulturowe, środowisko naturalne, czynniki lokalizacyjne oraz czynniki gospodarcze. Decydują one o indywidualnym charakterze danej gminy i mogą być częściowo przez nią kształtowane. Często działania związane z realizacją polityki oddziaływania i kształtowania tych czynników są długotrwałe i wymagają konsekwentnej realizacji polityki przyjętej w różnych kadencjach.

Do czynników społeczno-kulturowych zaliczamy przede wszystkim mieszkań-ców danej gminy. Należy ich rozpatrywać w tradycyjnym ujęciu demografi cznym, a więc: w podziale na grupy wiekowe i zawodowe, jak również w ujęciu wykształ-cenia, kwalifi kacji, wiedzy oraz gotowości do uczenia się. Wydaje się, że drugi aspekt może być ważnym czynnikiem lokalizacyjnym dla przedsiębiorstw w dobie gospodarki opartej na wiedzy, w której przewaga konkurencyjna przedsiębiorstw budowana jest przy wykorzystaniu czynników niematerialnych²⁶⁰. Dodatkowo, ważną rolę odgrywa czynnik kulturowy, jakim jest system wartości mieszkańców gminy, np. pracowitość, uczciwość, solidność, lojalność itp. Ważny jest też poziom przedsiębiorczości mieszkańców, który ma duży wpływ na podejmowanie własnych inicjatyw gospodarczych.

Kolejnym czynnikiem specyfi cznym jest środowisko naturalne, przez które rozumiemy przede wszystkim położenie danej gminy: ukształtowanie terenu, ilość lasów, jezior, rzek oraz poziom zanieczyszczenia. Czynnik ten jest jednym z klu-czowych aspektów warunkujących działalność gminy, ponieważ może przesądzić o jej profi lu, co z kolei wiąże się z koniecznością przyjęcia określonych strategii i planów działań rozwojowych w gminie²⁶¹. Przykładowo, gmina posiadająca duże walory turystyczne, powinna w naturalny sposób wykorzystać ten czynnik środo-wiskowy i budować swój potencjał wokół posiadanych zasobów. Oczywiście nie wyklucza to również innych działań komplementarnych związanych z rozwojem gminy, ale kierunek turystyczny powinien być dominujący. Dodatkowo warto podkreślić, że posiadane zasoby mogą utrudnić lub uniemożliwić rozwój gminy w innym kierunku, np. zasoby turystyczne będące pod ochroną mogą skutecznie uniemożliwić działania związane z budową infrastruktury przemysłowej na da-nym terenie, a duży poziom zanieczyszczenia środowiska może z kolei utrudnić aktywność turystyczną na terenie gminy. Wskazuje to na duże znaczenie takich warunków dla działań gminy.

260 W. Welfe, Gospodarka oparta na wiedzy, Warszawa 2007, s. 55−60.

261 J. Pasieczny, op. cit., s. 167−227.

Ważnym uwarunkowaniem specyfi cznym są czynniki lokalizacyjne gmin, do których należy zaliczyć przede wszystkim położenie danej gminy, np. w pobliżu dużych ośrodków miejskich lub w atrakcyjnych turystycznie lokalizacjach oraz ilość i jakość połączeń komunikacyjnych. Oba te czynniki mają duży wpływ zarówno na działania gminy związane z rozwojem gospodarczym, jak i społecznym. Położenie gminy w pobliżu dużych ośrodków miejskich powoduje, że działania rozwojowe są znacznie ułatwione. Przedsiębiorstwa chętnie lokalizują swoją działalność na obrze-żach dużych miast, a mieszkańcy tych miast chętnie przeprowadzają się na mniej zaludnione obszary podmiejskie. Mechanizm ten sprzyja zatem gminom korzystnie położonym i jednocześnie wymaga intensywnych działań od gmin, które pozostają w dużej odległości od ośrodków miejskich oraz węzłów komunikacyjnych. Jednak, jak już wspomniano, gminy te mogą posiadać inne atuty sprzyjające rozwojowi.

Ostatnim czynnikiem specyfi cznym są uwarunkowania gospodarcze, do których zaliczamy potencjał gospodarczy i tradycyjne gałęzie przemysłu występujące na danym terenie²⁶². Specjalizacja gminy może wynikać z istniejących zasobów, np.

naturalnych, infrastruktury technicznej lub odpowiednio wykwalifi kowanej kadry i może być wspierana przez gminę, w przypadku gdy dominujące gałęzie przemysłu bądź usług są perspektywiczne. W przypadku gdy są to gałęzie schyłkowe, gmina stoi przed koniecznością dokonania znacznych zmian oraz intensyfi kacji działań zmierzających do przyciągnięcia na dany teren podmiotów z branż perspekty-wicznych.

Do ostatniej grupy uwarunkowań działalności gmin należą czynniki pozostające pod ich całkowitą kontrolą. Należą do nich cele gminy związane ze strategią roz-woju gospodarczego i społecznego²⁶³, służbą zdrowia, bezpieczeństwem i edukacją, kulturą i rekreacją, pomocą społeczną, ochroną środowiska oraz infrastrukturą komunalną i transportową. Nie wdając się w szczegółową analizę wymienionych czynników, należy zaznaczyć, że gmina dysponuje względną swobodą w procesie tworzenia i realizacji strategii w powyższych obszarach, a jej zapisy wywierają bez-pośredni wpływ na podejmowane przez gminę działania na poziomie taktycznym, operacyjnym oraz wykonawczym.

Wspólnota gminna tworzona jest przez mieszkańców, którzy są z jednej strony najważniejszą władzą w gminie (siła przejawiająca się w możliwości oddawania głosów w wyborach samorządowych oraz w referendach lokalnych), a z drugiej

− są głównymi klientami gminy. Kluczowe dla gminy realizującej politykę świad-czenia usług publicznych jest rozpoznanie oraz uwzględnianie opinii mieszkańców w możliwie wielu obszarach. Takie podejście skutkuje trafniejszym wyborem formy i rodzaju świadczonych usług, co przekłada się na większe zadowolenie społeczne, a także lepszą efektywność i skuteczność działań gminy. Partycypacja społeczna

262 M. Holzer, K. Callahan, Government at work, Th ousand Oaks, London, New Delhi 1998, s. 1−31.

263 M. Ziółkowski, Strategia rozwoju jako podstawa procesu zarządzania miastem, w: Strategia rozwoju Warszawy do 2010 roku, red. A. Zalewski, M. Ziółkowski, Warszawa 1998, s. 11.

na etapie planowania i realizacji podejmowanych działań powinna być powiązana z angażowaniem społeczności lokalnej w proces realizacji tworzonych wspólnie strategii, głównie przez bieżącą ocenę podejmowanych działań i wykorzystywanie mechanizmu sprzężeń zwrotnych w ich dostosowaniu do przyjętych wcześniej zało-żeń lub ich modyfi kacji²⁶⁴. W tym ujęciu mieszkańcy gminy są kluczowym czynni-kiem warunkującym jej działalność. Należy jednak zaznaczyć, że aby gmina mogła wykorzystać w swym funkcjonowaniu zaangażowanie mieszkańców, konieczne jest wypracowanie mechanizmów pozwalających na ich aktywne włączenie w proces zarządzania. Służą temu regularne spotkania z mieszkańcami oraz odpowiedni system zarządzania, w którym punktem wyjścia dla określenia rodzaju i sposobu realizacji procesów są potrzeby i oczekiwania społeczne.

Drugą ważną grupą klientów gminy determinującą jej działania są podmioty gospodarcze, których opinie również muszą być na bieżąco uwzględniane w po-dejmowanych przez gminy działaniach. Dotyczy to zarówno podmiotów prowa-dzących działalność na terenie danej gminy, jak i tych, które poszukują lokalizacji dla nowych przedsięwzięć gospodarczych²⁶⁵. W tym aspekcie ważne jest podej-mowanie przez gminy działań wspierających przedsiębiorczość na danym terenie przez zastosowanie szeregu instrumentów. Dobór tych narzędzi oraz ich bieżąca implementacja wymaga rozpoznania potrzeb lokalizacyjnych oraz rozwojowych danej grupy podmiotów, a także ich zaangażowania w ocenę procesów wdroże-niowych. Duże znaczenie ma bieżący kontakt z grupą docelową w celu zdobycia informacji zwrotnej dotyczącej skuteczności podejmowanych działań. Mechanizm ten pozwala gminie monitorować skuteczność oraz dokonywać bieżącej modyfi kacji prowadzonych działań.

Ostatnią grupą klientów gminy determinującą jej działania są organizacje po-zarządowe (ang. – Non Governmental Organization – NGOs) oraz turyści i osoby tymczasowo korzystające z usług świadczonych przez gminę. NGOs zwykle oczeku-ją otrzymania wsparcia fi nansowego lub organizacyjnego ze strony gminy²⁶⁶. Taka współpraca może korzystnie wpłynąć na wizerunek gminy i stworzyć pożądany odbiór społeczny jej działań. Należy pamiętać o wspomnianym wcześniej upolitycz-nieniu działalności gmin i związanej z tym konieczności pozyskiwania wsparcia ze strony wyborców. Z tej perspektywy powyższy aspekt działania gmin może mieć duże znaczenie. Turyści i osoby czasowo odwiedzające gminę mogą stanowić cenną bazę rozwojową dla fi rm sektora turystycznego, stąd od gmin zwykle oczekuje się działań związanych z rozbudową odpowiedniej infrastruktury, promocją zasobów gminy oraz sprawną obsługą administracyjną.

264 Partycypacja społeczna w praktyce [online], http://f undacjaedukacji.kei.pl/konsultatywa/wp--content/uploads/2010/03/Broszura_Konsultatywa1.pdf/ [dostęp: 19.10.2011].

265 W. Budner, Lokalizacja przedsiębiorstw, Poznań 2003, s. 26.

266 J. Przewłacka, W liczbach: współpraca gmin z NGOs [online], http://osektorze.ngo.pl/wiado-mosc/620674.html/ [dostęp: 20.10.2011].

Podsumowanie

Rozważania przedstawione w niniejszym rozdziale jednoznacznie wskazują, że gminy są względnie samodzielnymi podmiotami sektora publicznego w Polsce i odgrywają dużą rolę w realizacji zadań własnych i zleconych oraz w procesie sty-mulowania rozwoju społeczno-gospodarczego²⁶⁷. Wzrastająca rola gmin powoduje, że rosną również stawiane przed nimi wymagania, dotyczące przede wszystkim trafności oraz skuteczności podejmowanych działań. Gminy świadczą szereg usług publicznych, które muszą wychodzić naprzeciw zmiennym oczekiwaniom mieszkańców, podmiotów gospodarczych oraz innych organizacji, np. NGOs. Nie bez znaczenia jest również aspekt efektywności wykorzystywanych publicznych środków fi nansowych i innych zasobów pozostających do dyspozycji gmin. Po-woduje to, że gminy zmuszone są do poszukiwania takich sposobów działania, które pozwolą sprostać tym wyzwaniom. Tradycyjne funkcjonowanie i koncen-tracja na wykonywaniu prostych czynności administracyjnych bez uwzględnienia współczesnych wyzwań jest skutecznie weryfi kowane przez głosy niezadowolenia najważniejszych klientów gminy: mieszkańców oraz podmioty gospodarcze. Skut-kuje to zwykle w krótkim czasie stagnacją bądź regresem rozwoju gminy, powo-dując wymianę jej władz w kolejnych wyborach samorządowych i konieczność podejmowania działań naprawczych przez nową ekipę rządzącą. Mechanizm ten powoduje, że współcześnie gminy stoją przed koniecznością podejmowania dzia-łań zmierzających do profesjonalizacji zarządzania, z uwzględnieniem impulsów płynących z otoczenia.

Gminy mają duże możliwości oddziaływania i stymulowania rozwoju lokalne-go dzięki posiadanym dochodom własnym oraz instrumentom, które pozostają do ich dyspozycji. Instrumenty wspierania przedsiębiorczości oraz odpowiednio ukształtowana polityka dochodów i wydatków budżetowych muszą być stosowane komplementarnie w celu odpowiedzi na rozpoznane wcześniej potrzeby podmiotów, do których kierowane są działania gminy. Ponieważ istnieje wiele instrumentów wspierania rozwoju, a ich skuteczność jest zróżnicowana, konieczne jest określe-nie pewnego zestawu działań, które gmina powinna realizować w praktyce. Takie podejście wymuszają ograniczone zasoby, którymi dysponuje gmina.

Wnioski płynące z analizy systemowej pozwalają na postrzeganie gminy jako systemu otwartego, będącego podsystemem większego systemu administracji pań-stwowej. System ten pozostaje w ciągłej interakcji z otoczeniem zewnętrznym i wewnętrznym, a oddziaływania pomiędzy gminą i otoczeniem mają charakter dwustronny. Oddziaływania te powodują, że wykorzystywany jest mechanizm sprzężeń zwrotnych, umożliwiający modyfi kowanie przyjmowanych celów, two-rzących wejścia systemu, dzięki bieżącej analizie wyjść. W ten sposób gmina może

267 Z. Gilowska, System ekonomiczny samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 1998, s. 190−217.

maksymalizować skuteczność swych działań, efektywność wykorzystywanych za-sobów oraz satysfakcję klientów.

Działalność gmin warunkowana jest wieloma czynnikami, na które gmina ma zróżnicowany wpływ. Ważna jest umiejętność właściwego rozpoznania tych czyn-ników i oceny możliwości modelowania otoczenia gminy tak, aby sprzyjało ono realizacji założonych celów organizacyjnych. Czynniki pozostające poza kontrolą gminy w naturalny sposób wyznaczają ramy jej działalności. Natomiast czynniki, które pozostają pod częściową lub całkowitą kontrolą gminy, powinny być na bie-żąco monitorowane lub − jeżeli zachodzi taka potrzeba – poddane ingerencji gminy w celu zmiany niesprzyjających uwarunkowań. Wymaga to od gminy sprawnego i bieżącego monitorowania otoczenia w celu planowania ewentualnych działań korygujących.

Ważnym czynnikiem warunkującym działalność gminy są jej klienci, którzy dostarczają impulsów płynących z otoczenia zewnętrznego (mieszkańcy, organi-zacje gospodarcze, NGOs, osoby odwiedzające gminę) oraz wewnętrznego (lokalni pracownicy). Impulsy te pozwalają na modyfi kowanie wejść oraz obszaru trans-formacji systemu w celu zmiany jego wyjść i maksymalizacji końcowej wartości dodanej. W ten sposób przez mechanizm sprzężeń zwrotnych system gminny na bieżąco kontroluje i poprawia skuteczność oraz efektywność podejmowanych dzia-łań, co sprzyja wzrostowi satysfakcji klientów. Jednak, aby powyższy proces mógł nastąpić, konieczne jest wdrożenie systemu zarządzania nastawionego na odbie-ranie sygnałów z otoczenia gminy, w celu odpowiedniego modelowania struktury systemu i podejmowanych w nim działań. Wyzwaniu temu wychodzi naprzeciw zarządzanie procesowe, które pozwala na elastyczną budowę struktury procesów (ich ilości oraz przebiegu) w celu wytworzenia pożądanej wartości dodanej.

4. Podejście procesowe