Narzędzia oddziaływania gmin

Badając możliwości usprawnienia zarządzania gminą w celu przyspieszenia jej rozwoju, należy poddać analizie instrumenty, które gmina ma do dyspozycji w pro-cesie wywierania wpływu zarówno na rozwój gospodarczy, jak i społeczny. Jak wspomniano we wcześniejszych rozdziałach pracy, oba te obszary przenikają się wzajemnie, co powoduje, że zastosowanie tradycyjnego kryterium podziału na instrumenty społecznego i gospodarczego oddziaływania gminy jest utrudnione.

Wynika to z faktu, że instrumenty wspierające rozwój gospodarczy gminy wywie-rają również wpływ na obszar społeczny, przyczyniając się do poprawy poziomu życia obywateli oraz do wzrostu możliwości rozbudowy infrastruktury społecznej fi nansowanej ze zwiększających się dochodów budżetowych gminy. Również dzia-łania wspierające rozwój społeczny mogą w efekcie skutkować wzrostem jakości rynku pracy na terenie gminy, co bezpośrednio wpływa na rozwój gospodarczy.

Przytoczone przykłady pokazują systemowy charakter podejmowanych przez gminę decyzji w obszarze stymulowania rozwoju²³⁰.

Z tych powodów warto podzielić instrumenty oddziaływania gmin ze względu na ich charakter − na instrumenty fi nansowe oraz niefi nansowe. Prowadzone przez autora w latach 1999–2003 badania nad znaczeniem poszczególnych instrumen-tów w procesie wspierania rozwoju lokalnego, pozwoliły na ich uszeregowanie wg stopnia skuteczności²³¹. Tabela 2 przedstawia fi nansowe instrumenty wspierania rozwoju lokalnego, poczynając od najskuteczniejszych²³².

Tabela 2. Finansowe instrumenty wspierania rozwoju lokalnego przez gminy według stopnia ich skuteczności

Lp. Nazwa instrumentu

1. Ulgi i zwolnienia w podatkach od nieruchomości 2. Uzbrojenie terenu pod działalność gospodarczą

3. Stawki podatków od nieruchomości niższe od maksymalnych 4. Stawki podatków od środków transportowych niższe od maksymalnych 5. Inwestycje drogowe

6. Ulgi i zwolnienia w podatkach od środków transportowych 7. Budowa kanalizacji

8. Współpraca gospodarcza gminy z podmiotami lokalnymi przy realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych 9. Budowa oczyszczalni ścieków

10. Inwestycje oświatowe

11. Ulgi i zwolnienia w podatku rolnym

12. Stawki podatku rolnego niższe od maksymalnych 13. Ulgi i zwolnienia w podatku leśnym

14. Stawki podatku leśnego niższe od maksymalnych

Ź r ó d ł o: badania własne.

W  tabeli 3 przedstawiono instrumenty niefi nansowe, które również usze-regowane zostały wg poziomu ich skuteczności w stymulowaniu rozwoju lo-kalnego²³³.

230 W. Kieżun, Sprawne zarządzanie organizacją, Warszawa 1996, s. 78−81.

231 Przedstawione instrumenty ocenione zostały przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność gospodarczą na terenie badanych gmin.

232 Szerzej wyniki badań przedstawione zostały w: M. Flieger, Ocena gminnych instrumentów…, op. cit., s. 157−158.

233 Ibidem.

Tabela 3. Niefi nansowe instrumenty wspierania rozwoju lokalnego przez gminy według stopnia ich skuteczności

Lp. Nazwa instrumentu

1. Stabilność polityki podatkowej gminy

2. Otwartość gminy na nowe projekty inwestycyjne 3. Ułatwiony dostęp do infrastruktury technicznej

4. Możliwość udziału lokalnych przedsiębiorców w wyznaczaniu kierunków rozwoju gminy 5. Stworzenie w gminie szybkich ścieżek realizacji dla projektów inwestycyjnych

6. Opracowany przez gminę program pomocy dla małych fi rm 7. Prywatyzacja przedsiębiorstw komunalnych

8. Stabilna polityka czynszowa gminy

9. Ceny usług komunalnych na poziomie zapewniającym samofi nansowanie rozwoju 10. Sprzedaż majątku gminnego w postaci gruntów

11. Program wspierania promocji lokalnych produktów 12. Opracowany wieloletni plan inwestycyjny 13. Promocja gminy

14. Oddawanie przez gminę gruntów w użytkowanie wieczyste

15. Opracowana strategia rozwoju i strategia rozwoju gospodarczego gminy 16. Nabywanie przez gminę gruntów w celu ich scalania, zbrojenia i podziału 17. Gminne bazy danych dotyczące nieruchomości

18. Zakup przez gminę usług od lokalnych fi rm

19. Sprawny system gminny gromadzenia i zarządzania informacjami pomocnymi w zarządzaniu przedsiębiorstwem

20. Wyodrębniona jednostka ds. obsługi inwestorów zewnętrznych 21. Opracowana strategia zarządzania mieniem gminy

22. Gminny fundusz gwarancyjny

23. Sprzedaż majątku gminnego w postaci budynków 24. Wyodrębniona jednostka ds. promocji przedsiębiorczości 25. Wnoszenie przez gminę mienia do spółek

26. Aktywny udział gminy w szkoleniach dla przedsiębiorców oraz bezrobotnych 27. Istnienie na terenie gminy parków technologicznych

28. Istnienie na terenie gminy agencji rozwoju lokalnego 29. Istnienie na terenie gminy ośrodków doradczo-szkoleniowych 30. Zaangażowanie gminy w przedsięwzięcia typu venture-capital 31. Istnienie na terenie gminy inkubatorów przedsiębiorczości

32. Organizowanie przez gminę konkursów na najlepszy produkt, fi rmę i przedsiębiorstwo 33. Organizowanie przez gminę wycieczek zagranicznych dla przedsiębiorców lokalnych

Ź r ó d ł o: badania własne.

Zestawienie instrumentów oddziaływania gmin przedstawione w tabelach 2 i 3 wskazuje jednoznacznie na duże możliwości gmin w stymulowaniu roz-woju lokalnego zarówno w aspekcie gospodarczym, jak i społecznym. Należy jednak zaznaczyć, że przedstawione instrumenty nie stanowią zbioru zamknię-tego, a złożoność realiów działania gmin w analizowanym obszarze powoduje powstawanie nowych instrumentów, odpowiadających bieżącym potrzebom grupy docelowej.

Z perspektywy problematyki niniejszego opracowania powyższe stwierdzenie ma kluczowe znaczenie, ponieważ wskazuje na konieczność wypracowania spraw-nego systemu zarządzania pozwalającego na efektywne stosowanie w praktyce przedstawionych instrumentów. Gminy oddziałując na rozwój lokalny, zmuszone są do stosowania spójnego zestawu narzędzi, które zgodnie z podejściem systemowym powinny być względem siebie komplementarne. Przykładowo, zastosowanie ulg i zwolnień w podatku od nieruchomości musi być wsparte zapewnieniem odpo-wiednich nieruchomości wraz z infrastrukturą techniczną, gdzie przedsiębiorstwa mogą lokalizować swoją działalność gospodarczą. Zbudowanie takiego spójnego systemu instrumentów wymaga sprawnego rozpoznania potrzeb klientów gminy, któremu sprzyja podejście procesowe²³⁴.

Omawiając możliwości odziaływania gmin na rozwój lokalny, należy również wymienić spotykany w literaturze podział na narzędzia oddziaływania, które po-zwalają gminie na bezpośrednie lub pośrednie wywieranie wpływu na rozwój²³⁵. Do narzędzi oddziaływania bezpośredniego zaliczamy: uchwały i rozporządzenia, decyzje administracyjne dotyczące użytkowania nieruchomości, nakazy i zakazy wynikające z planów zagospodarowania przestrzennego, umowy i porozumienia w ramach administracji zleconej, koncesje, dzierżawy nieruchomości i urządzeń publicznych, działania dotyczące przedsiębiorstw komunalnych (np. likwidacja lub tworzenie), system dotacji i subwencji budżetowych, dofi nansowanie tworzenia miejsc pracy, sprzedaż mienia komunalnego. Do narzędzi oddziaływania pośred-niego należą: stawki opłat lokalnych, umowy i zlecenia, porozumienia, doradztwo i obsługa informacyjna przedsiębiorstw, stawki podatków lokalnych, zwolnienia i ulgi podatkowe oraz gwarancje kredytowe²³⁶.

Jak już wspomniano, instrumenty wspierające rozwój gospodarczy wywierają również wpływ na rozwój społeczny gminy. Należy jednak zaznaczyć, że dla rozwoju społecznego gminy szczególnie ważna jest struktura jej wydatków inwestycyjnych.

Typowe kategorie tych wydatków przedstawione zostały w tabeli 4.

234 Problem perspektywy klienta w zarządzaniu procesowym został omówiony szerzej w kolejnych rozdziałach opracowania.

235 L. Patrzałek, Narzędzia oddziaływania samorządu terytorialnego na rozwój lokalny i regionalny,

„Samorząd Terytorialny” 1996, nr 5, s. 42.

236 J. Kowalik, Między partycypacją a zarządzaniem. W poszukiwaniu determinantów skuteczności samorządów miejskich, Kielce 2004, s. 123−124.

Tabela 4. Typowe kategorie wydatków inwestycyjnych na przykładzie Gminy Wronki

Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003

Wydatki inwestycyjne ogółem

(w tys. PLN) 4187 5679 5375 5242 3927

W tym dotacje na inwestycje 1605 726 962 1042 2537

Wydatki inwestycyjne na jednego mieszkańca (w PLN) Z kwoty ogółem:

rolnictwo 194 59 266 87 84

transport 256 1740 1819 2079 1269

gospodarka komunalna 3,076 2,855 1,931 1,995 1,107

gospodarka mieszkaniowa 1612 2545 1216 1097 953

oświata i wychowanie 9293 11968 10354 12359 12894

kultura i sztuka 801 836 1,748 1,645 1,166

ochrona zdrowia 355 250 250 308 273

opieka społeczna 1670 2793 3180 3632 3196

kultura fi zyczna i sport 73 429 805 159 117

administracja samorządowa 2279 2611 2556 2746 2654

Ź r ó d ł o: badania własne.

Nakłady inwestycyjne gminy na rozwój sieci i połączeń transportowych, go-spodarkę mieszkaniową, oświatę i wychowanie, kulturę i sztukę, ochronę zdrowia, opiekę społeczną oraz kulturę fi zyczną i sport stanowią kategorie bezpośrednio wpływające na jakość życia na terenie danej gminy, co wprost przekłada się na jej rozwój społeczny, a pośrednio, zgodnie ze wspomnianym wcześniej mechanizmem, również na rozwój gospodarczy.