Funkcje i cele lokalnej administracji publicznej

Reforma samorządowa z roku 1990 spowodowała, że wraz z usamodzielnieniem się samorządów i wyznaczeniem im autonomicznych zadań ich rola jako aktora lokalnego jest znaczna. W obszarze gospodarczym polega głównie na opracowaniu i realizacji kompleksowej strategii, której wynikiem jest stworzenie specyfi cznego środowiska lokalnego, przyjaznego dla podmiotów gospodarczych. Wynikiem tych działań jest wzrost liczby podmiotów gospodarczych na danym terenie oraz ich uła-twiony rozwój dzięki polityce władz lokalnych⁴⁵. Dodatkowo, co niezmiernie ważne w przypadku zarządzania publicznego, zadaniem administracji publicznej jest ciągłe budowanie sieci powiązań społeczno-gospodarczych w celu rozwiązywania bieżą-cych problemów oraz realizacji przedsięwzięć o charakterze ponadregionalnym⁴⁶. Sieci współpracy powinny obejmować środowiska gospodarcze, badawcze, eduka-cyjne oraz organizacje pozarządowe. Aktualny staje się postulat tzw. kooperencji⁴⁷. Współczesne wyzwania związane z zarządzaniem wiedzą aktualnym czynią także postulat odpowiedniego stymulowania rozwoju zasobów ludzkich na terenie gminy w celu sprostania wciąż rosnącym wymogom sektora biznesowego. Rolą władz lokalnych jest zatem wybór potencjalnego obszaru przewagi konkurencyjnej oraz systematyczne jej osiąganie m.in. dzięki ciągłemu wprowadzaniu usprawnień⁴⁸.

45 G. Swinburn, S. Goga, F. Murphy, Podręcznik Lokalnego Rozwoju Gospodarczego. Produkt sieci Miast Przemian [online], LEDPrimer_PL.pdf., 2000, s. 8 [dostęp: 29.07.2011].

46 R. Musiał, Analiza sytuacji społeczno-gospodarczej i przestrzennej miast województwa pomor-skiego. Diagnoza stanu pomorskich miast, Gdańsk 2011, s. 73.

47 Kooperencja jest to typ relacji między konkurentami (np. gminami), w których występują jednocześnie procesy kooperacji i konkurencji. Proces kooperacji może przyjąć rozmaite formy: od umów społecznych, przez projekty niekapitałowe aż do umów kapitałowych. Kooperencję rozpatruje się kompleksowo: jako procesy (a nie pojedyncze umowy czy projekty). Stąd analizy prowadzone są z dwóch perspektyw: konkurencji i kooperacji. Kooperencja charakteryzuje się znacznym dynami-zmem, co wynika ze ścierania się relacji konkurencji i kooperacji, różnorodności realizowanych przez strony celów (zbieżnych i rozbieżnych) oraz specyfi ki turbulentnego otoczenia, w jakim funkcjonują kooperenci. J. Cygler, Kooperencja przedsiębiorstw, Warszawa 2009, s. 12.

48 W. Chan, R. Mauborgne, Blue Ocean Strategy, “HBR” 2004, No. 10, s. 17.

W obszarze społecznym rolą administracji lokalnej jest zapewnienie dostarczenia usług publicznych wysokiej jakości⁴⁹. Współcześnie obserwuje się tendencje zmniej-szania bezpośredniego zaangażowania administracji lokalnej w proces dostarczania usług na korzyść działań związanych z tworzeniem odpowiedniej infrastruktury spo-łeczno-technicznej, która realizuje te usługi na zasadach outsourcingu⁵⁰. W ten sposób jednocześnie stymulowany jest rozwój gospodarczy, ponieważ powstają podmioty prywatne, które wykonują zadania, będące kiedyś domeną podmiotów publicznych⁵¹. Wraz ze wzrastającą mobilnością ludności i kapitału oraz równolegle do otwarcia granic i postępującego procesu globalizacji, ważnym zadaniem władz lokalnych jest tworzenie sieci powiązań oraz stymulowanie współpracy pomiędzy społecznościami⁵². Sprzyja to lepszemu zrozumieniu, tolerancji, uczeniu się przez wymianę doświadczeń oraz synergii, wynikającej z twórczej interakcji często bardzo różnych środowisk.

Wymienione obszary wskazujące na znaczną rolę administracji lokalnej, wy-muszają profesjonalizację zarządzania w jednostkach administracji państwowej.

Dotyczy to celów stawianych liderom lokalnym, jak również urzędnikom pu-blicznym różnych szczebli. Przez profesjonalizację rozumieć należy teoretyczną wiedzę z zakresu zarządzania biznesowego oraz publicznego popartą stosownym doświadczeniem w pracy w jednostkach administracji publicznej lub sektora pry-watnego⁵³. Wiedza ta skutkuje efektywnym zastosowaniem spójnego systemu kon-cepcji i metod zarządzania z uwzględnieniem specyfi ki zarządzania publicznego oraz ciągłym usprawnianiem działania organizacji⁵⁴. Dodatkowo, od lokalnych liderów oraz kierowników i pracowników różnych szczebli wymagane są umie-jętności społeczne, negocjacyjne i interpersonalne. Ze względu na zróżnicowanie elementów systemu, którym zarządzają lokalni liderzy, ważnym zagadnieniem jest przywództwo, aktywizujące pracowników jednostek samorządowych oraz środo-wiska społeczno-biznesowe do współpracy i osiągania wspólnych celów. Nie bez znaczenia jest również przywództwo w kontekście politycznym, które umożliwia konsolidację i zaangażowanie zwykle rozproszonych zasobów lokalnych⁵⁵.

Analiza działania władz lokalnych doprowadziła badaczy tematu do sformuło-wania szeregu teorii, mówiących o sposobie ich funkcjonosformuło-wania. Realizując swe zadania, władze lokalne przyjmują następujące strategie:

49 K. Rogoziński, Sfera publiczna fundamentem sektora usług publicznych, w: Zarządzanie usługami publicznymi, red. B. Kożuch, Kraków 2008, s. 18.

50 R. Frydrych, Korzyści i granice outsourcingu w administracji publicznej, Warszawa 2011, s. 5.

51 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, Dz.U. z 2009 r., nr 19, poz. 100.

52 B. Ciupał, Administracja publiczna a proces zarządzania…, op. cit., s. 3.

53 T. Białas, Profesjonalizacja zarządzania organizacjami obywatelskimi, „Współczesne Zarządzanie”

2008, nr 1, s. 75−86.

54 E. Wojciechowski, Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2003, s. 35−40.

55 G. Gorzelak, B. Jałowiecki, W. Dziemianowicz, W. Roszkowski, T. Zarycki, Dynamika i czyn-niki sukcesu lokalnego w Polsce, w: Koniunktura gospodarcza i mobilizacja społeczna w gminach, red.

G. Gorzelak, B. Jałowiecki, seria: „Studia Regionalne i Lokalne”, z. 25 (58), Warszawa 1998, s. 53.

• reaktywne – powstają w odpowiedzi na zmianę warunków działania,

• proaktywne – wyprzedzają pojawienie się zmian,

• wykonawcze – służą realizacji wymagań wyższego szczebla,

• roszczeniowe – koncentrują się na ukazaniu i udokumentowaniu słabości w celu uzyskania wsparcia, zwykle fi nansowego,

• populistyczne − zorientowane na umocnienie pozycji władz lokalnych wśród społeczeństwa i realizację własnych partykularnych interesów gospodarczych i politycznych,

• marketingowe – ukierunkowane na uzyskanie przewag konkurencyjnych opar-tych na walorach lokalnych,

• rozwojowe/zrównoważone − oparte na konsensusie społecznym, patriotyzmie lokalnym i przyjęciu nadrzędności interesu ogólnego nad partykularyzmami⁵⁶. W aspekcie przedmiotu zainteresowania i głównych działań podejmowanych przez władze lokalne, wyróżnić możemy politykę: rozwojową, redystrybucyjną oraz alokacyjną⁵⁷. Pierwsza z nich polega na koncentrowaniu się na rozwoju in-frastruktury technicznej w celu budowy przewagi konkurencyjnej, sprzyjającej przyciągnięciu na dany teren zewnętrznych zasobów, co skutkuje zwiększonymi przychodami budżetów lokalnych. Polityka redystrybucyjna dotyczy działań w za-kresie pomocy społecznej, służby zdrowia oraz edukacji i zwykle związana jest z ko-niecznością podnoszenia podatków w celu pokrycia wydatków na te cele. Polityka ta rzadko staje się zatem główną domeną działalności władz lokalnych, ponieważ mogą sobie na nią pozwolić jedynie najbogatsze jednostki samorządowe. Wtedy, zwykle wysoka mobilność mieszkańców powoduje, że podwyższenie podatków może spowodować migrację ludności i odpływ zasobów z danego terenu. Poza tym, podniesienie podatków osłabia pozycję konkurencyjną, stąd wymienione obszary zwykle pozostają domeną działań rządowych (ogólnokrajowych). Polityka alokacyjna dotyczy zapewnienia bezpieczeństwa i działania służb publicznych, stąd powinna być realizowana powszechnie.

W celu realizacji zadań administracji lokalnej w wymienionych obszarach, często konieczne jest współdziałanie władz lokalnych z innymi podmiotami w ramach zawieranych koalicji, zgodnie z teorią „wzrostu przez tworzenie koalicji” (ang – the growth-coalition theory)⁵⁸. Teoria ta mówi o konieczności zawierania koalicji pomię-dzy podmiotami związanymi lokalizacyjnie, takimi jak: władze lokalne, podmioty

56 J. Kot, Zarządzanie rozwojem gmin a praktyka planowania strategicznego, Łódź 2003, s. 55.

57 P. Swianiewicz, Zróżnicowanie polityk fi nansowych władz lokalnych, Warszawa 1996, s. 85.

Teorie mówiące o sposobie funkcjonowania władz lokalnych omówione zostały również w: I. Sagan, Miasto, scena konfl iktów i współpracy. Rozwój miasta w świetle koncepcji reżimu miejskiego, Gdańsk 2000, s. 37−80; B. Jałowiecki, Zarządzanie rozwojem aglomeracji miejskich, Białystok 2002, s. 60−67;

P. Swianiewicz, U. Klimska, A. Mielczarek, Nierówne koalicje – liderzy miejscy w poszukiwaniu nowego modelu zarządzania rozwojem, Warszawa 2004, s. 15−22.

58 J.R. Logan, H. Molotch, Urban fortunes: Th e political economy of place, Berkeley 1987, s. 120−143;

H. Molotch, Th e city as a growth machine, “American Journal of Sociology” 1976, No. 82, s. 309−330;

gospodarcze, ośrodki naukowe, lokalne izby handlowe, organizacje społeczne itp.

Są to swoiste grupy nieformalne o stabilnym charakterze, które zdolne są do mobi-lizacji stosownych zasobów w przypadku zaistnienia potrzeby reamobi-lizacji założonych celów – tzw. reżimy lokalne (ang. – regime theory)⁵⁹. Jest to podejście pragmatyczne związane z osiąganiem celów i stąd, w przeciwieństwie do zawierania koalicji w celu panowania, prowadzące do wymiernych efektów.

Budowa skutecznych koalicji w celu sprawnej realizacji zadań stawianych admi-nistracji lokalnej wymaga od lokalnych liderów umiejętności społecznych, polega-jących na zdolności do nawiązywania kontaktów i utrzymywania dobrych relacji z różnymi środowiskami, tworzącymi grupę interesariuszy, mających dostęp do kluczowych zasobów. Dodatkowo, skuteczna koalicja wymaga znaczącej pozycji lokalnej gospodarki lub miasta i regionu inicjującego jej powstanie, a także moc-nej integracji regionów, a także wspólnie akceptowanych wartości dotyczących działań podejmowanych dla realizacji określonych celów (wspomniane podejście pragmatyczne)⁶⁰. Dużą rolę odgrywają zatem czynniki społeczno-kulturowe oraz umiejętność prowadzenia przez władze lokalne szerokich konsultacji społecznych, zwykle sprzyjających aktywnemu poparciu realizacji wspólnie formułowanych celów⁶¹.

Doceniając rolę porozumień i koalicji lokalnych w realizacji zadań admini-stracji lokalnej, nie należy zapominać o twórczej roli, jaką pełnią mechanizmy konkurencyjne w rozwoju lokalnym. Zgodnie z wynikami badań prowadzonych przez P. Petersona w wielu regionach USA, rozwój lokalny osiągany jest głównie dzięki konkurencji pomiędzy jednostkami samorządowymi w celu zwiększenia ich pozycji gospodarczej oraz w celu lepszego zaspokojenia potrzeb konsumentów--wyborców dzięki dostarczeniu dóbr publicznych lepszej jakości⁶². Należy zatem stosować politykę wolnego rynku, w której konieczne jest przyjęcie następujących założeń:

• ludzie dążą do maksymalizacji swojej użyteczności (korzyści),

• ludzie zachowują się racjonalnie,

• ludzie mają dostatecznie dużo czasu i informacji, aby dokonać racjonalnych wyborów,

• ludzie mają względną swobodę w wyborze miejsca zakupu dóbr (w tym pu-blicznych) dzięki mobilności i możliwości migracji,

• wszyscy mają swobodę wyboru i traktowani są uczciwie.

H. Molotch, Capital and neighborhood in the United States: Some conceptual links, “Urban Aff airs Quarterly” 1979, No. 14, s. 289−312.

59 P. Swianiewicz, U. Klimska, A. Mielczarek, Nierówne koalicje – liderzy miejscy w poszukiwaniu nowego modelu zarządzania rozwojem, Warszawa 2004, s. 18−19.

60 P. John, Local Governance in western Europe, London, 2004, s. 50−59.

61 B. Kożuch, T. Markowski, Z teorii i praktyki zarządzania publicznego, Białystok 2005, s. 88.

62 P. Peterson, City Limits, Chicago 1981, s. 25−28.

Chociaż założenia przedstawionej wyżej teorii P. Petersona nie zawsze spraw-dzają się w praktyce⁶³, koncepcja ta zwraca uwagę na fakt, że działania administracji publicznej mają dwojaki charakter: kooperacji w ramach zawieranych koalicji oraz konkurencji w celu zwiększenia pozycji gospodarczej. Gminy konkurują ze sobą przede wszystkim o nowe inwestycje prywatne i publiczne oraz o mieszkańców, natomiast kooperują w ramach przedsięwzięć, wymagających połączenia wysiłków, np. w przypadku inwestycji międzygminnych lub działań na rzecz promocji całego regionu. Powyższa dwoistość wymaga od władz lokalnych umiejętności poszuki-wania swoistego kompromisu pomiędzy tymi dwoma podejściami i korzystania z nich na zasadzie synergii. Zależność tę pokazuje rysunek 6.

Rys. 6. Kooperacja i konkurencja w procesie rozwoju lokalnego Ź r ó d ł o: opracowanie własne.

Należy również zwrócić uwagę na podkreślane we współczesnej literaturze stymulacyjne oddziaływanie konkurencji, sprzyjające kreowaniu koalicji na rzecz rozwoju⁶⁴. Władze lokalne kierując się swoimi partykularnymi interesami w obszarze budowania przewagi konkurencyjnej, często zmuszone są do za-wierania koalicji ze względu na skalę przeprowadzanych działań i konieczność zaangażowania znacznych zasobów, do których dostęp ułatwiony jest dzięki koalicjom. Dotyczy to zasobów fi nansowych i społecznych, a także często ko-niecznego do przeprowadzenia spektakularnych działań poparcia politycznego oraz społecznego.

63 B. Jones, Why weakness is a strength: Some thoughts on the current state of urban analysis, “Urban Aff airs Quarterly” 1989, No. 25, s. 30−40. Ludzie nie zawsze działają racjonalnie i nie zawsze trakto-wani są uczciwie, istnieje asymetria informacyjna, nie zawsze podejmowane są działania związane z maksymalizowaniem korzyści.

64 T. Markowski, Konkurencyjność regionów, w: Ekonomiczne i środowiskowe aspekty zarządzania rozwojem miast i regionów, red. T. Markowski, D. Stawasz, Łódź 2001, s. 92.

Władze lokalne Konkurencja

(np. o nowe inwestycje przedsiębiorców

lokalnych i zewnętrznych, o turystów itp.)

Kooperacja (np. w celu realizacji

przedsięwzięć o charakterze ponadgminnym)

Rozwój lokalny

2.2. Administracja lokalna w ujęciu wybranych modeli