Podsumowanie - Milczenie administracji publicznej jako materialna i/lub ustrojowa

Rozdział I MILCZENIE I BEZCZYNNOŚĆ JAKO POJĘCIA NAUKI

5. Milczenie administracji publicznej jako materialna i/lub ustrojowa

5.3. Podsumowanie

Wyodrębnione przeze mnie pojęcie milczenia administracji publicznej ujmuję jako samodzielną, wynikającą z postanowień materialnego i ustro-jowego prawa administracyjnego formę działania administracji publicznej, występującą alternatywnie, jak inne formy działania, obok instytucji decyzji administracyjnej i związanego z nią postępowania administracyjnego. Pol-ski pozytywny ustawodawca administracyjny nie wykorzystuje bowiem na gruncie współczesnego prawa administracyjnego francuskich koncepcji ﬁ kcji decyzji pozytywnej lub negatywnej. Polski ustawodawca posługuje się insty-tucją milczenia administracji publicznej w tych sytuacjach, gdy chce zapew-nić wywołanie skutków ustrojowoprawnych lub administracyjno-materialno--prawnych przez administrację publiczną wobec podmiotu administrowanego w formie innej niż decyzja administracyjna²⁸⁵. Instytucją milczenia admini-stracji publicznej ustawodawca posługuje się na gruncie ustrojowego prawa administracyjnego w celu wywołania skutków prawnych o charakterze ustro-jowoprawnym. W tym przypadku trzeba pamiętać o tym, że normy prawa ustrojowego są adresowane do organów władzy publicznej, administracji pub-licznej względnie osób, które znajdują się w stosunkach ustrojowoprawnych z instytucją państwa i samorządu terytorialnego, w tym między innymi z ty-tułu uzyskania mandatu radnego. Fakt ten determinuje podmioty omawia-nych stosunków ustrojowo-administracyjno-prawomawia-nych.

Podsumowując ten fragment rozważań, stwierdzam, że milczenie admi-nistracji publicznej rozumiane jako forma działania admiadmi-nistracji publicznej jest wykorzystywane do kształtowania skutków w obrębie prawa materialne-go między organami administracji publicznej a podmiotami administrowany-mi bądź odpowiednio do kształtowania skutków o charakterze ustrojowopraw-nym między organami, podmiotami, instytucjami administracji publicznej.

Na gruncie prawa ustrojowego dodatkową trudnością jest odróżnienie mil-czenia od niewykonywania – w zakreślonym ustawą czasie lub potrzebami stanu faktycznego – kompetencji lub obowiązków ustrojowoprawnych przez organy administracji publicznej. Wskazane niewykonywanie kompetencji po-siada wymiar pejoratywny i stanowi postać bezczynności ustrojowoprawnej.

Należy bowiem zauważyć, że tak jak można mówić o pejoratywnej bezczyn-ności w ramach postępowania jurysdykcyjnego, która posiada względnie bo-gate piśmiennictwo i orzecznictwo sądów administracyjnych, tak odpowiednio można mówić o pejoratywnie rozumianej beczynności organów administracji publicznej na gruncie prawa ustrojowego, przy czym ustawodawca ustrojowy konstruuje odpowiednie normy prawne powszechnie obowiązujące, sankcjo-nujące beczynność ustrojowoprawną organów administracji publicznej.

285 Temu zagadnieniu będzie poświęcona odpowiednio kolejna część pracy.

R o z d z i a ł I I I

STOSUNEK SFERY NORMATYWNEJ PRAWA KONSTYTUCYJNEGO I ADMINISTRACYJNEGO

DOTYCZĄCEJ TWORZENIA PRAWA DO BEZCZYNNOŚCI PRAWODAWCZEJ ORGANÓW

ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 1. WPROWADZENIE

1.1. Uwagi natury ogólnej – od bezczynności ustawodawczej do bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej

Pojęcie bezczynności prawotwórczej władzy publicznej wewnątrz struktu-ry państwa, które jest zagadnieniem omawianym we współczesnej doktstruktu-rynie, zwłaszcza w warstwie dotyczącej skutków prawnych zaniechania legislacyj-nego, bierze swój początek we francuskiej instytucji silence du législateur.

Z punktu widzenia podmiotowego nie tylko jej rodowód związany jest z ustawodawcą, ale również współczesna teoria odpowiedzialności za bez-prawie legislacyjne w formie zaniechania ustawodawczego. Ponieważ władza wykonawcza, a w jej ramach także i administracja publiczna są upoważnione w ustawie zasadniczej i ustawach zwykłych do uczestnictwa w stanowieniu wykonawczych źródeł prawa powszechnie obowiązującego, problem bezczyn-ności prawodawczej nie jest tylko domeną ustawodawstwa. Inercja prawo-twórcza jest bowiem udziałem także samej administracji publicznej. Zagad-nienia te i wiążące się z nimi problemy prawne i teoretyczne są przedmiotem ożywionych rozważań współczesnej nauki prawa, w tym również nauki prawa administracyjnego.

1.2. Francuski rodowód instytucji prawnej milczenia ustawodawcy w formie silence du législateur jako proweniencja

współczesnej problematyki inercji prawotwórczej władzy wykonawczej

Współczesne nauki prawne, podejmując zagadnienie braku aktywności prawotwórczej w stanowieniu źródeł prawa, stawiają ten problem w płasz-czyźnie bezprawności. Nauka francuska bierność podmiotów władzy wiązała z administracją publiczną pod nazwą tzw. milczenia władzy, łącząc ją niemal wyłącznie z jurysdykcją administracyjną i kontrolą sądowo-administracyjną.

Wyjątek stanowiło francuskie silence du législateur²⁸⁶. Nie po raz pierwszy ustawodawstwo, judykatura i doktryna francuskiego prawa publicznego wprowadziły rozwiązania nowe i nowoczesne zarazem, o odpowiednim stop-niu użyteczności, chociaż rozwój prawodawstwa nie podążył całkowicie tak wytyczoną drogą.

W doktrynie państw europejskich zaniechania legislacyjne nie są przed-miotem kontroli przeprowadzanej przez sąd konstytucyjny, a wyjątkiem jest system węgierski²⁸⁷. Milczenie ustawodawcy zostało wyprowadzone przez ju-dykaturę francuskiej Rady Stanu z regulacji ustawowej w sprawach dotyczą-cych obowiązku odszkodowawczego²⁸⁸. W okresie II cesarstwa i w początkach III Republiki nie było odpowiedzialności ustawodawcy z tytułu milczenia

286 M. Waline, Manuel élémentaire de droit administratif, s. 498 i n. Zagadnienie tzw.

milczenia ustawy we francuskim prawodawstwie, orzecznictwie Rady Stanu i w doktrynie scharakteryzował w polskiej powojennej nauce prawa J. Boć, przywołując w 1971 roku po-glądy M. Waline i J. Rivero. Zob. J. Boć, Wyrównanie strat wynikłych z legalnych działań administracji, Prace Wrocławskiego Towarzystwa Naukowego, Seria A, Nr 146, Wrocław 1971, s. 25 i 28. Do francuskiego „milczenia ustawodawcy” sięgnął także w swoich rozwa-żaniach F. Longchamps, prezentując je w kontekście poglądów nauki francuskiej prawa administracyjnego 2. połowy XIX wieku na prawa jednostek wobec władzy. Prawodawca nie przewidywał bowiem wszystkich sposobów rozstrzygnięcia konﬂ iktów powstających między „działaniem administracyjnym a prawami obywateli”, które należało usunąć mimo milczenia ustawodawcy. W tym ujęciu doktrynalnym „milczenie ustawodawcy” stanowiło materię dla rozważań z zakresu tzw. luk w prawie, a także pozostawało w pewnej korelacji z koncepcjami swobodnego uznania. Zob. F. Longchamps, Poglądy nauki francuskiej i bel-gijskiej na prawa jednostki wobec władzy, s. 59, 195; M. Honzatko, Istota luki w prawie, PPiA im. E. Tilla, R. LIV, Rozprawy i zapiski literackie, Lwów 1929, s. 149–175 i s. 286–

–310. (Dokonując zestawienia poglądów doktryny XIX i początków XX wieku, M. Honzatko wyróżnił teorię logicznej zwartości prawa (nie uznawała luk w prawie), teorię luk (dopusz-czała istnienie luk) oraz teorię Zitelmana, będącą teorią z pogranicza dwóch wcześniejszych koncepcji prawno-ﬁ lozoﬁ cznych). Przykłady luk w prawie administracyjnym omawia mię-dzy innymi E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Łódź 1969, s. 21 i n.

Zob. także dokonaną przez A. Batora charakterystykę współczesnych zagadnieniach anty-nomii – A. Bator, Instrumentalizacja prawa a problem niezgodności i luk w systemie prawa (charakterystyka założeń badawczych), PPiA, t. L, red. Z. Kegel, AUWr No 2342, Wrocław 2002, s. 39–63.

287 M. Safjan, Konstytucyjne podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej władzy pub-licznej. Tendencje i nowe wyzwania. Wykład wygłoszony w siedzibie Sądu Najwyższego Izraela 20 października 2003, http://www.trybunal.gov.pl/wiadom/Prezes/005.htm.

288 M. Waline, Manuel élémentaire de droit administratif, s. 499.

ustawodawcy. Dobitnie wyraził tę zasadę pełnomocnik rządu Laferrière, który powiedział, że „prawo jest aktem suwerenności” i nie jest możliwe żądanie od-szkodowania od prawodawcy²⁸⁹. Zmiana nastąpiła, gdy w wyroku Rady Stanu z 14 stycznia 1938 roku w tzw. sprawie ﬁ rmy La Fleurette²⁹⁰ (spółki akcyjnej zajmującej się wyrobem produktów mleczarskich) przełamano dotychczasową praktykę orzeczniczą, przyjmując, że milczenie ustawodawcy powinno być in-terpretowane jako przyznanie jednostce prawa do odszkodowania, o ile wyni-ka ono z ogólnych zasad prawa publicznego i jeżeli jest to obowiązek nałożony w interesie ogólnym²⁹¹. Sprawa została wniesiona do Rady Stanu wskutek wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1934 roku w sprawie ochrony produk-tów mleczarskich, którą zakazano produkcji i sprzedaży wszelkich produkproduk-tów o wyglądzie śmietany i do tych samych celów, ale nie uzyskiwanych wyłącznie z mleka. Z tego powodu La Fleurette została zmuszona do zaprzestania dzia-łalności polegającej na wytwarzaniu produktu o nazwie „gradine”. Rada Sta-nu wywiodła, że w tej sprawie zasadą ogólną może być zasada równości wobec ciężarów publicznych, zwłaszcza wówczas, gdy szkoda wynika ze szczególnie uciążliwego (ciężkiego) dla poszkodowanego obowiązku, który wykroczył poza wynikające ze zwyczaju obciążenie znajdujące oparcie w normach współżycia społecznego. Zatem działanie administracji publicznej nawet w przypadku milczenia ustawodawcy może wywoływać odpowiedzialność odszkodowawczą wobec adresata działań i czynności administracji publicznej.

Późniejsze orzecznictwo Rady Stanu utrwaliło praktykę wiązania milcze-nia ustawodawcy z prawami podmiotowymi administrowanych²⁹². Przykła-dem takiego aspektu milczenia ustawodawcy, wywołującego prawa podmio-towe w zakresie prawa procesowego, jest orzeczenie Rady Stanu z 17 lutego 1950 roku w sprawie Minister Rolnictwa przeciwko Pani Lamotte²⁹³. W syste-mie prawa francuskiego, w którym istotną gwarancją ochrony praw jednostki jest sądowa kontrola administracji, doktryna podnosi, że jednostka posiada prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt administracyjny, opierając swoje zarzuty na nadużyciu władzy przez organ administracyjny.

289 Tak w komentarzu do wyroku Rady Stanu z 22 listopada 2005 roku; zob. Conseil d’Etat, 22 novembre 2005 – la responsabilité de l’Etat législateur Commentaire d’arrêt http://www.oboulo.com/

290 Conseil d’État 14 janv. 1938 – Société Anonyme des Produits Laitiers „La Fleu-rette” (source: Sirey 25.03.1938). Zob. także Décisions, Avis & Publications. 14 janvier 1938 – Société anonyme des produits laitiers „La Fleurette” Responsabilité du fait des lois. Ana-lyse, http://www.conseil-etat.fr/. Powyższe orzeczenie jest przywoływane także w doktrynie polskiej. W najnowszej literaturze polskiej P. Dzienis, L. Bosek i J. Parchomiuk zwracają uwagę na różne aspekty doktrynalne tego orzeczenia. Zob. P. Dzienis, Odpowiedzialność cy-wilna władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 115; L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Warsza-wa 2007, s. 30 i n.; J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodoWarsza-wawcza za legalne działania władzy publicznej, Warszawa 2007, s. 36.

291 M. Waline, Manuel élémentaire de droit administratif, s. 499; J. Boć, Wyrównanie strat wynikłych z legalnych działań administracji, s. 25 i 28.

292 M. Waline, Manuel élémentaire de droit administratif, s. 499.

293 Conseil d’État 17 février 1950 – Ministre de l’agriculture contre Dame Lamotte – Rec. Lebon p. 110.

Prawo to posiada charakter „ogólny” i na swój sposób „niepisany”²⁹⁴, a na jego pojmowanie wywarło wpływ orzecznictwo Rady Stanu. W doktrynie polskiej, w rozważaniach na tle przywołanego orzeczenia z 1950 roku, K. Wojtyczek podnosi, że komentowane orzeczenie jest przykładem zastosowania takiej skargi ze względu na nadużycie władzy. Rada Stanu stwierdziła, że skarga taka „przysługuje nawet wtedy, gdy nie jest wyraźnie przewidziana w akcie prawa pisanego i obejmuje co do zasady wszelkie akty administracyjne”²⁹⁵. Tym samym, także w przypadku milczenia ustawodawcy w danej regulacji normatywnej jednostce przysługuje na zasadach ogólnych prawo do wniesie-nia skargi na nadużycie władzy. Praktyka francuskiej Rady Stanu dotycząca nadużycia władzy wywarła wpływ także na prawodawstwo innych państw, na przykład w Grecji, gdzie nadużycie władzy jest powodem zaskarżenia do Rady Stanu. Jest ono tam jako materialny powód zaskarżenia wprawdzie przewi-dziane przez ustawodawcę, ale podlega kontroli – „z systemowych przyczyn”

– w ramach podstaw zaskarżenia wypracowanych przez orzecznictwo Rady Stanu²⁹⁶.

Współcześnie w literaturze francuskiej wskazuje się, że przepisy o odpo-wiedzialności państwa uległy istotnym zmianom od czasów III Republiki²⁹⁷, a jak twierdzi R. Chapus „Odpowiedzialność ustawodawcy to produkt luksu-sowy, nie używamy go codziennie”²⁹⁸. Z punktu widzenia prowadzonych prze-ze mnie rozważań zauważyć należy, że w nauce francuskiej zarówno dla bra-ku aktywności prawotwórczej, jak i brabra-ku aktywności w zakresie obowiązbra-ku wydania decyzji administracyjnej stosowany jest jednolicie, a zatem inaczej niż w Polsce, termin „milczenie”. Natomiast we francuskim prawie cywilnym teoria nadużycia prawa powiązana jest z pojęciem szykany. Zgodnie z domi-nującym poglądem jest częścią nauki o czynach niedozwolonych, a nie części ogólnej prawa cywilnego i jak podnosi T. Justyński: „pozostaje w dalszym ciągu zakazem doktrynalnym (a więc niepisanym)”²⁹⁹.

Zagadnienie odpowiedzialności prawnej z tytułu bezczynności (zaniecha-nia) prawotwórczej stanowi przykład tzw. kwestii diabelnej doktryn prawnych nie tylko we Francji. Tak na przykład w Niemczech, w wyroku Federalnego Sądu Najwyższego z 29 marca 1971 roku, wydanym w sprawie zaniechania wydania rozporządzenia derogującego system czynszów wykluczona zosta-ła odpowiedzialność za inercję normatywną, ale w innym orzeczeniu (na tle szkód górniczych) uznano, że z powodu luki prawnej jednostka nie może zo-stać pozbawiona ochrony prawnej z uwagi na wyjątkowo intensywne wnika-nie w prawa podmiotowe³⁰⁰. Zaniechanie prawodawcze wyraziło się w inercji,

294 K. Wojtyczek, Prawa człowieka w: Prawo francuskie, t. II, Kraków 2005, s. 40.

295 Ibidem.

296 M. Corsou-Panagopoulou, Nadużycie władzy jako powód zaskarżenia w greckim pra-wie administracyjnym, w: Instytucje współczesnego prawa administracyjnego..., s. 113 i n.

297 Tak w komentarzu do wyroku Rady Stanu z 22 listopada 2005 roku.

298 Ibidem.

299 T. Justyński, Nadużycie prawa w polskim prawie cywilnym, Kraków 2000, s. 31.

300 L. Bosek, Odpowiedzialność państwa za legislacyjne bezprawie w prawie niemiec-kim, PiP 2003, z. 1, s. 86 i n. oraz idem, Bezprawie legislacyjne, s. 24.

w wydaniu przez rządy krajowe rozporządzeń derogujących wysokość czyn-szów, mimo określenia przez ustawę federalną wskaźnika umożliwiającego tym rządom wydanie wskazanych aktów normatywnych³⁰¹.

1.3. Działalność ustawodawcza i prawotwórcza jako jedna z gwarancji bytu i ciągłości państwa w stanach nadzwyczajnych

– sposoby zawieszenia i wstrzymania z mocy prawa aktywności państwa

Historia państwa polskiego i zachowanie jego organów staje się niejako automatycznie uzasadnieniem tezy, że aktywność prawodawcza państwa po-rządkuje jego byt i ciągłość ustrojowoprawną także w stanach nadzwyczaj-nych (np. w stanie wojny). Co więcej, właśnie w takich sytuacjach działalność prawotwórcza, a następnie stosowanie jej efektu (norm prawnych) przez orga-ny władzy publicznej jest szczególnie oczekiwane przez człowieka i obywatela.

W konsekwencji można stwierdzić, że brak tej aktywności to bezpośrednie zagrożenie dla instytucji państwa oraz jego obywateli, gdyż działalność pra-wotwórcza wskazuje cele i zadania publiczne, wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, a następnie uruchamia ich zabezpieczenie, formuło-wanie i egzekwoformuło-wanie.

W charakterze ciekawego przykładu, obrazującego styk działalności pra-wotwórczej z zagadnieniem funkcjonowania państwa „w czasie”, w stanie woj-ny, dzięki wprowadzeniu z mocy prawa między innymi instytucji wstrzymania i zawieszenia terminów biegu spraw i podejmowania czynności, urlopowania urzędników na czas nieokreślony, można wskazać działalność prawotwórczą organów władzy publicznej II Rzeczypospolitej Polskiej po agresji III Rzeszy Niemieckiej na terytorium Polski.

Naturalną konsekwencją wybuchu II wojny światowej wywołanej agresją Niemiec hitlerowskich na Polskę, a następnie wkroczeniem na terytorium Polski ZSRR były działania władz polskich podejmowane jeszcze w trakcie wojny obronnej Polski w 1939 roku, a następnie także poza granicami Pol-ski³⁰². Ponieważ nasz kraj nie zamierzał zaprzestać walki z Niemcami ani naruszać integralności terytorialnej państwa, a władze polskie, podobnie jak przeważająca większość narodu polskiego, głęboko wierzyły w końcowe zwy-cięstwo nad Niemcami i powrót do systemu prawnego sprzed wybuchu wojny, stąd też Prezydent RP i Rada Ministrów podejmowali działania prawotwór-cze mające na celu zapewnienie ciągłości funkcjonowania struktur sądowych i administracyjnych po zakończeniu działań wojennych.

301 L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, s. 24.

302 E. Duraczyński dokonuje przeglądu działalności Rady Ministrów w okresie 1939–

–1945, a także na jej tle innych organów RP. Zob. E Duraczyński, Rząd polski na uchodź-stwie 1939–1945, Warszawa 1993. Zob. także E. Duraczyński, Polska 1939–1945. Dzieje polityczne, Warszawa 1999.

Dla zachowania suwerenności państwa, legalnego wstrzymania lub za-wieszenia postępowań sądowych i postępowania organów administracyjnych suwerennej RP, formalizacji zaniechania wykonywania obowiązków przez urzędników publicznych dzięki instytucji urlopu bezpłatnego z mocy prawa – znaczenie miało wiele aktów normatywnych.

W zakresie aktów normatywnych stojących na straży suwerenności pań-stwa polskiego i władzy publicznej jego organów wymienić należy przede wszystkim dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z 30 listopada 1939 roku o nieważności aktów prawnych władz okupacyjnych³⁰³. Nie użyto w nim ani jeden raz zwrotu „okupacja niemiecka” czy „okupacja sowiecka”, ale nie może być żadnych wątpliwości, że odnosi się on do całości terytorium II RP. W art.

1, 2, 3, 4, 5 i 7 za „nieważne i niebyłe” uznano wszelkie „akty prawne i za-rządzenia” władz okupacyjnych, „tytuły prawne, nabyte przez osobę ﬁ zyczną lub prawną do jakiegokolwiek mienia lub jakichkolwiek praw na zasadzie zarządzeń i aktów prawnych władz okupacyjnych” lub „w drodze umów lub też wykorzystania przepisów przymusowych”, a także „akty prawne zdzia-łane przez obywateli polskich pod przymusem bezpośrednim lub pośrednim władz okupacyjnych”. W tym ostatnim przypadku, w myśl art. 7 przywoływa-nego dekretu każdy poszkodowany otrzymał prawo wniesienia do sądu skargi o uznanie tych aktów za nieważne. Wyjątek uczyniono tylko dla aktów zwy-kłego zarządu „cudzym mieniem”, ustanowionego przez władze okupacyjne, w ramach którego były podjęte działania „w granicach koniecznej potrzeby i normalnej eksploatacji, prowadzonej na zasadach uczciwości i dobrej wia-ry”, które – w myśl art. 6 przywoływanego dekretu – „wymagać będą uzna-nia przez władze polskie po zbadaniu sposobu wykonywauzna-nia zarządu cudzym mieniem”. Artykuł 9 charakteryzowanego dekretu przełamywał zasadę lex retro non agit, przyjmując, że przepisy tej regulacji normatywnej stosują się nie tylko do zdarzeń przyszłych, ale i do „już wydanych aktów prawnych i za-rządzeń władz okupacyjnych”, co ze względu na okoliczności napaści niemie-ckiej na Polskę było prawnie uzasadnione.

303 Dz.U. R.P., Angers, 2 grudnia 1939 roku Nr 102, poz. 1006. Zauważyć należy, że Dzienniki Ustaw zamieszczone na stronie www.sejm.gov.pl obejmują roczniki ukazujące się w okresie 1918–1939 i od 1944 roku do dzisiaj. Zamieszczone na tej, uznawanej za oﬁ cjalną stronę Sejmu RP, Dzienniki Ustaw z 1939 roku kończą się na numerze 90, a z roku 1944 obejmują Dzienniki Ustaw, których edycja związana była z działalnością KRN i PKWN.

W moim przekonaniu pomijanie Dzienników Ustaw, które wydawane były po agresji doko-nanej na Polskę w 1939 roku, nie znajduje nie tylko historycznego, ale i prawnego uzasad-nienia. Wydawane w 1939 roku przez legalne władze Rzeczypospolitej Polskiej Dzienniki Ustaw posiadające kolejną numerację roku 1939, a także ukazujące się w kolejnych latach związane są z państwem i władzami, uznawanymi za legalne przez kilka lat przez państwa koalicji antyhitlerowskiej, w tym przez pewien okres także przez władze ZSRR. Z tego po-wodu wydawane wówczas Dzienniki Ustaw powinny zostać zamieszczone na przywołanej stronie internetowej Sejmu. Dzienniki Ustaw i Monitory Polskie, związane z Władzami Polskimi na Uchodźstwie, obejmujące lata 1939–1945 zostały zebrane i wydane w formie książkowej w 1995 roku – zob. Rzeczpospolita Polska czasu wojny: Dziennik Ustaw RP i Mo-nitor Polski 1939–1945, słowo wstępne R. Kaczorowski, L. Wałęsa; przedmowa A. Strzem-bosz; red. nauk. A.K. Kunert, Warszawa 1995.

Władze polskie zakładały ciągłość wszystkich działań organów władzy i ad-ministracji publicznej. Przerwane procedury sądowe i administracyjne miały być w stosownym czasie kontynuowane. Dla wprowadzenia ładu prawnego, ochrony interesów prawnych obywateli RP Prezydent Rzeczypospolitej wydał w dniu 21 lutego 1940 roku dekret o wstrzymaniu i zawieszeniu biegu termi-nów³⁰⁴. W myśl art. 3, począwszy od dnia 1 września 1939 roku „na cały czas trwania wyjątkowych okoliczności, wywołanych wojną” został z mocy samego prawa wstrzymany „nie rozpoczęty” i zawieszony „rozpoczęty bieg terminów proceduralnych sądowych i administracyjnych, przewidzianych we wszyst-kich ustawach, dekretach, rozporządzeniach i zarządzeniach”, które obowią-zywały na całym terytorium II RP lub tylko na jej części. Odnosił się on zatem także do postępowania sądowo-administracyjnego prowadzonego przed NTA.

Zawieszone zostały w tym samym okresie również wszelkie inne terminy wy-znaczone w trakcie bieżącej ustawowej lub statutowej działalności organów sądowych, administracyjnych, nie wyłączając samorządu gospodarczego i za-wodowego. W myśl przywoływanego art. 3 dekretu wstrzymanie i zawieszenie terminów zostało rozciągnięte także na terminy wyznaczone „we wszelkich decyzjach i zarządzeniach sądów, komorników, instancji hipotecznych, urzę-dów i władz państwowych i komunalnych oraz władz i organów samorządu gospodarczego i zawodowego”. Wstrzymania i zawieszenia biegu terminów dokonane zostały bezterminowo, a w przyszłości rozporządzenia Rady Mini-strów miały określać „daty ustania wyjątkowych okoliczności, wywołanych wojną, na całym obszarze Państwa lub na poszczególnych jego częściach”

(art. 4). Dekret na ten sam okres i na tych samych zasadach wstrzymał „nie rozpoczęty” i zawiesił „rozpoczęty bieg terminów” także dla wszelkich innych czynności prawnych, w obrębie całego systemu prawa. Unormowanie art. 1 przywoływanego dekretu dotyczyło terminów dla: a) dokonania „czynności koniecznych do powstania lub zachowania roszczeń, wierzytelności i praw”;

b) „przedawnienia i prekluzji oraz wszelkich w ogóle terminów, których nieza-chowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę roszczeń, wierzytelności i praw”;

c) zasiedzenia.

Zaznaczyć także należy, że w okresie nazwanym przez suwerennego pra-wodawcę polskiego „czasem trwania wyjątkowych okoliczności, wywołanych wojną” wiele wydawanych aktów normatywnych przekształcało wymiar funk-cjonowania Polski i jej obywateli na zupełnie inny, szczególny obszar aktyw-ności, determinowany charakterem prowadzonej przez Polskę wojny. Z tego powodu wiele wydanych aktów normatywnych, treścią zawartych w nich uregulowań, dotyczy różnych aspektów braku aktywności II RP, jej obywa-teli i instytucji polskich o zróżnicowanym charakterze prawnym. Wiele re-gulacji okresu wojny zwalnia obywateli polskich od spoczywających na nich

W dokumencie Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym (Stron 175-0)