Rozdział I MILCZENIE I BEZCZYNNOŚĆ JAKO POJĘCIA NAUKI
4. Milczenie administracji w prawie samorządowym. Przykłady instytucji
4.2. Formalnoprawna „milcząca” opinia rady gminy w sprawie tworzenia,
jej granic, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalania jego granic, ustalania i zmiany nazwy gminy oraz
siedziby jej władz
Kształtowanie i modyfi kowanie układu terenowego gminy wiejskiej i miej-skiej, a także miasta niestanowiącego odrębnej gminy w formie rozporzą-dzenia Rady Ministrów jest urzeczywistnieniem teorii państwowej gminy.
W myśl art. 4 ust. 1 u.s.g., Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia: 1) two-rzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; 2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice; 3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz.
Podział terytorialny kraju musi odpowiadać merytorycznym przesłankom określonym w art. 15 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku. Zgodnie z treścią wskazanej normy konstytucyjnej, zasadniczy podział terytorialny państwa ma uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i za-pewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicz-nych. Normy stosownej ustawy określającej zasadniczy podział terytorialny państwa, jak i omawianego rozporządzenia mają, obok charakteru material-nego, przede wszystkim walor ustrojowoprawny. Rozporządzenie może zostać wydane przez Radę Ministrów albo z urzędu, albo na wniosek
zainteresowa-nej rady gminy (art. 4 ust. 2 u.s.g.). Rada Ministrów, ustalając i zmieniając granice gmin, zobligowana jest do ukształtowania terytorium gminy w sposób możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględ-niający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewuwzględ-niający zdolność wykonywania zadań publicznych (art. 4 ust. 3 u.s.g.). Podobnie przy nada-waniu gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalaniu jego granic i ich zmian Rada Ministrów dokonuje ich w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy (art.
4 u.s.g.). W myśl art. 4a ust. 1 u.s.g. (z zastrzeżeniem art. 4a ust. 2. u.s.g.) – patrząc od strony formalnej – wydanie przez Radę Ministrów przywoływa-nego rozporządzenia wymaga uprzedniego zasięgnięcia przez ministra właś-ciwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmian granic gmin naruszających granice powiatów lub jewództw – dodatkowo opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików wo-jewództw. Konsultacje z mieszkańcami w sprawach zmiany granic gmin lub granic miasta polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednost-ki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostjednost-ki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy mogą zostać ograniczone do: 1) mieszkań-ców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą – przez odpowiednie rady gmin; 2) mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw – przez odpowiednie rady powiatów lub sejmiki województw (art. 4a ust. 3 u.s.g.). Patrząc od strony ustrojowoprawnej i treści merytorycz-nej omawiamerytorycz-nej regulacji, konsultacje i opinie wyrażane przez mieszkańców terytorium jednostek samorządu terytorialnego i przez organy ustawowe tych jednostek nie mają charakteru wiążącego dla naczelnego organu administra-cji państwowej (rządowej).
Ustawodawca w art. 4a ust. 3 u.s.g. posługuje się konstrukcją milczenia ad-ministracji ze skutkiem prawnym o charakterze formalnoprawnym. W przy-padku niewyrażenia opinii przez właściwe organy jednostek samorządu tery-torialnego (o której mowa w art. 4a ust. 1 u.s.g.), w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o opinię, wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony. Konstrukcja wskazanego milczenia nie została sprowadzona do wymiaru merytorycznego, ponieważ przedmiotowe opinie są niewiążące.
Treść art. 4a ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę prawną do tzw. współdziała-nia organów (Rada Ministrów, właściwy minister) i podmiotów administra-cji publicznej (gmina) przy wydawaniu rozporządzenia w sprawie znoszenia i ustalania granic gminy oraz nadania jej statusu miasta, jak i zmiany nazwy gminy i siedziby jej władz. Współdziałanie to polega na tym, że organem od-powiedzialnym za wydanie i wydającym rozporządzenie jest Rada Ministrów, przy czym wydanie tego rozporządzenia przez Radę Ministrów powinno być poprzedzone opinią zainteresowanej rady gminy zasięgniętą przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, o której ustawodawca nie wy-powiedział się, że ma być pozytywna. Co więcej, po stronie współdziałającej pośrednio z Radą Ministrów i bezpośrednio z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej gminy następuje swoiste spiętrzenie współdziałania,
ponieważ opinia zainteresowanej rady/rad gminy ma być poprzedzona prze-prowadzeniem przez nie konsultacji z mieszkańcami. Ustawodawca ustrojo-wy, przewidując, że w rzeczywistości mogą mieć miejsce sytuacje, w których z różnych względów organy gminy nie będą współdziałać z Radą Ministrów i wyżej wymienionym ministrem, w sposób aktywny przyjął rozwiązanie, w którym brak działania w określonym czasie w opisanym współdziałaniu przez radę gminy kwalifi kuje jako milczący przejaw woli rady gminy na wy-stąpienie ustrojowego formalnego skutku prawnego w postaci realizacji przez Radę Ministrów wymogu zasięgnięcia opinii. Omawiany przykład nie jest do końca jednoznaczny. Moim zdaniem, dominuje w nim koncepcja milczenia jako formy działania wywołującej skutek formalny zasięgnięcia opinii. Moż-na jedMoż-nak do pewnego stopnia twierdzić, że przyjęte rozwiązanie jest normą sankcjonującą bezczynność rady gminy. Jak to już zaznaczyłem, opowiadam się za posłużeniem się w tym przypadku przez ustawodawcę formą milczenia, gdyż należy przyjąć, że w sposób przemyślany i celowy gmina decyduje się w ramach treści art. 4a u.s.g. na formalne uznanie skutku zasięgnięcia opinii.
Paralelną konstrukcją prawną posługuje się ustawodawca przy rozporzą-dzeniu Rady Ministrów wydawanym na wniosek legitymowanej rady gminy.
W myśl art. 4b ust. 1 u.s.g. wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.s.g., na wniosek rady gminy wymaga: 1) wniosku rady gminy poprze-dzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku; 2) opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańca-mi, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw – opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw;
3) opinii wojewody właściwego dla gminy lub gmin objętych wnioskiem.
Do powyższych wniosków (rady gminy lub rad gmin) i opinii (rady gminy lub rad gmin objętych wnioskiem, odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw, opinii wojewody właściwego dla gminy lub gmin objętych wnio-skiem) znajdują – w myśl art. 4b ust. 2 u.s.g. – odpowiednie zastosowanie przepisy art. 4a ust. 2 i 3 u.s.g. Posłużenie się normą odsyłającą odpowiednie-go zastosowania oznacza, że w przypadku niewyrażenia opinii przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego lub przez wojewodę właściwego dla gminy lub gmin objętych wnioskiem (o której mowa w art. 4a ust. 1 u.s.g.), w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o opinię, wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony. Tym samym konstrukcja i tego milczenia nie została sprowadzona do wymiaru merytorycznego, ponieważ, jak już była o tym mowa, wyżej wymienione opinie są niewiążące.
Rada gminy występuje z wnioskiem, o którym mowa w 4b ust. 1 u.s.g., do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody, w terminie do dnia 31 marca (art. 4b ust. 3 u.s.g.). Rada Ministrów, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 4b ust. 4 u.s.g., wydała 9 sierp-nia 2001 roku rozporządzenie w sprawie trybu postępowasierp-nia przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania
i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach265.
4.3. „Milczące przyjęcie rezygnacji” ze stanowiska przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy
Kolejny przykład ustrojowego milczenia rozumianego jako forma działa-nia rady gminy jest zawarty w postanowiedziała-niach art. 19 ust. 16 u.s.g. Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i od jednego do trzech wice-przewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady i w głosowaniu tajnym (art. 19 ust. 1 u.s.g.).
Wyłącznym zadaniem przewodniczącego rady gminy jest organizowanie pra-cy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodnicząpra-cy może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Zadania i kompeten-cje przewodniczącego rady gminy w przypadku jego nieobecności i w razie niewyznaczenia wiceprzewodniczącego rozciągają się z mocy samego prawa i w myśl ustawowo sformułowanej zasady senioratu na wiceprzewodniczące-go najstarszewiceprzewodniczące-go wiekiem.
Przewodniczący lub wiceprzewodniczący mogą zostać odwołani przez radę gminy ze swoich stanowisk. Odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodni-czących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gmi-ny bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawo-wego składu rady i w głosowaniu tajnym (art. 19 ust. 4 u.s.g.). W przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada gminy jest zo-bowiązana do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie póź-niej niż w ciągu jednego miesiąca od dnia złożenia rezygnacji (art. 19 ust. 5 u.s.g.). Instytucja „milczącej aprobaty” rady gminy wyrażona została w art.
19 ust. 6 u.s.g., w myśl którego niepodjęcie uchwały, o której mowa w ust.
5, w ciągu jednego miesiąca od dnia złożenia rezygnacji przez przewodniczą-cego lub wiceprzewodnicząprzewodniczą-cego, jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała.