Rozdział I MILCZENIE I BEZCZYNNOŚĆ JAKO POJĘCIA NAUKI
3. Mechanizmy prawne generujące działanie i brak działania administracji
3.5. Bierność państwa i jego organów jako „racja stanu”
Brak aktywności państwa i jego organów, a zatem i bierna postawa jako metoda działania władzy publicznej może leżeć w interesie publicznym kwa-lifi kowanym pojęciem polskiej racji stanu175 i tajemnicą prawem chronioną (m.in. państwową). Zasygnalizowane zagadnienie powinno być traktowane z przenikliwą uwagą i przez pryzmat zasad demokratycznego państwa praw-nego. Podniesiony problem polega na tym, że w pewnych sytuacjach państwo i jego organy nie wykazują aktywności, gdyż dzięki temu mogą zrealizować pewien cel publiczny, nie wyjaśniając powszechnie społeczeństwu, czy też konkretnie indywidualnemu obywatelowi, z uwagi na tajemnicę prawem chronioną, uzasadnienia dla tej metody działania.
Dla obywatela usytuowanego poza ustrojem organizacyjnym władzy pub-licznej zasygnalizowana bierność jako metoda działania władzy pubpub-licznej będzie niezrozumiała i nawet sprzeczna w jego subiektywnym przekonaniu z prawem.
Dla zobrazowania tego problemu posłużę się przykładem posiadającym charakter historyczny i przedstawiającym skuteczność działania podmiotów wykonujących tzw. administrację sądową, która na co dzień wymyka się spod refl eksji badawczych administratywistów. Przykład ten dotyczy niejawnych (tajnych) działań administracji, w tym sądowej, powodujących opóźnienie (przewlekanie) postępowania sądowego w okresie poprzedzającym wybuch II wojny światowej, jako szczególnej formy realizacji „polskiej racji stanu”.
Prezentuję zarazem problem badawczy z zakresu nauki prawa i nauki ad-ministracji, interesujący zarówno od strony normatywnej, jak i praktyczne-go funkcjonowania władzy publicznej, będący w swojej istocie zagadnieniem obejmującym analizę wpływu administracji publicznej na władzę sądową w zakresie prowadzonego postępowania sądowego. Ten przykład, jak i zbli-żone do niego oraz wynikające z nich problemy badawcze wymagają pogłębio-nych badań teoretyczpogłębio-nych i empiryczpogłębio-nych. Materia problemowa jest bowiem równie interesująca, co i bardzo trudno uchwytna.
Wynika to przede wszystkim z koncepcji niezawisłości sędziowskiej, która stanowi barierę ochronną przed ingerencją administracji w funkcję orzeczni-czą sędziego. Oparcie się sędziego na ustawie, która stanowi podstawę praw-ną dla całego postępowania sądowego, jak i wyrzeczenia, nie może zostać ograniczone ani aktami indywidualnymi administracyjnymi, ani aktami kie-rownictwa wewnętrznego administracji, ani nawet źródłami prawa powszech-nie obowiązującego wydanymi przez administrację publiczną. Wyjątek od tej zasady może być rozpatrywany tylko na tle miejsca rozporządzenia z mocą ustawy w systemie źródeł prawa.
Trudność w ocenie zjawiska ewentualnego oddziaływania administracji publicznej, kierującej się interesem publicznym, na przewód sądowy może wynikać także z faktu bardzo trudnej uchwytności sfery niesformalizowa-nej, a nawet i pozaprawnej między administracją publiczną a
sądownic-175 W literaturze francuskiej „racja stanu” jest określana jako raison d’État.
twem. Mimo że nauka prawa administracyjnego widzi problem więzi nie-formalnych we władzy publicznej, to dostrzega także ogromną trudność w uchwyceniu namacalnych dowodów takich więzi. Zostają one ujawnione zazwyczaj w przypadku sytuacji patologicznych, gdy więzi nieformalne mają w swojej istocie charakter naruszający obowiązujący porządek prawny i po-wodują odpowiedzialność karną.
Szersze omówienie tego problemu od strony praktycznego obrazu zaryso-wanego problemu wymagałoby gruntownych badań empirycznych z różnych okresów, w tym także z badania archiwów publicznych i prywatnych mate-riałów źródłowych176.
Z niezawisłości sędziowskiej wynika zakaz determinowania treści wyroku przez kogokolwiek, począwszy od administracji publicznej, przez obywateli, wszystkie osoby prawne lub pozbawione osobowości prawnej, a skończywszy na sędziach nieorzekających w danej sprawie. Inaczej wyglądać może nato-miast – jak to pokazuje praktyka – w określonych, wyjątkowych przypadkach determinowanie przez władzę wykonawczą i administrację sądową terminów poszczególnych czynności procesowych sądu.
Interesującym przykładem takich relacji w czasach pokoju, ale zagrożo-nych konfl iktem wojennym, jest dokument świadczący o oddziaływaniu admi-nistracji na procedury sądowe w zakresie terminowości ich załatwiania. Jest to Pismo okólne Nr.1392/IINS/39 Ministra Sprawiedliwości, z nadaną klau-zulą „Nagłe. Tajne”, oznaczone dodatkowo: „Ministerstwo Sprawiedliwości, Warszawa, dnia 30 maja 1939 Nr.II.NS.4467/39/28”, podpisane własnoręcznie przez ministra Grabowskiego (w posiadaniu autora). Wymienione Pismo okól-ne Nr.1392/IINS/39 zatytułowaokól-ne „w sprawie niewyznaczania bądź też odra-czania rozpraw sądowych w określonych sprawach, wytoczonych przeciwko żołnierzom, powołanym do czynnej służby wojskowej w rezerwie i pospolitym ruszeniu oraz ich rodzinom” zostało przez ministra skierowane do wszystkich prezesów sądów apelacyjnych i okręgowych. Zawierało ono łagodną sugestię, czyli niewiążącą formę oddziaływania, którą można by zakwalifi kować jako kategorię czynności materialno-technicznej. Pismo okólne nie zawierało za-tem rozstrzygnięć o charakterze władczym. Treść pisma okólnego składa się z dwóch części. Pierwsza obejmuje ustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz odwołanie się do interesu publicznego państwa. W tym zakresie mini-ster w „nagłym” i „tajnym” piśmie okólnym stwierdza, że: „Obecna sytuacja Państwa wymaga zatrzymania w szeregach na dłuższy okres czasu większej
176 Jeżeli na przykład w okresie PRL programowo formułowano zależność między partią monopolistyczną (totalitarną) – Polską Zjednoczoną Partią Robotniczą a rządem – sloga-nem „partia kieruje – rząd rządzi” i wyprowadzano zasadę przewodniej roli partii, to prak-tyczne urzeczywistnienie tego hasła przekładało się na określony zakres podporządkowania ówczesnego rządu i terenowej jednolitej administracji państwowej tej partii. Jeżeli w 1976 roku wprowadzono do Konstytucji PRL przepis o przewodniej roli Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, to nasuwa się także w aspekcie ustrojowo-prawnym pytanie o charakter więzi między tą partią a ówczesną administracją i sądownictwem. Pozostawiając poza szer-szym wywodem tę problematykę stanowiącą przedmiot zainteresowań nauk historycznych, w tym historii prawa, analizy wymaga problem korelacji „racji stanu” państwa wyrażanej przez rząd z niezawisłością sędziowską.
ilości osób, powołanych do odbycia służby wojskowej w rezerwie i pospolitym ruszeniu”, co świadczy o fakcie współdziałania Ministra Sprawiedliwości RP co najmniej z ministrem resortu spraw wojskowych. Następnie konkluduje, iż: „Powołanie do czynnej służby wojskowej utrudnia a częstokroć wręcz unie-możliwia powołanym należytą obronę praw, w razie wytoczenia przeciwko nim sprawy sądowej, co w rezultacie może doprowadzić do niekorzystnego dla nich lub dla ich rodzin wyniku spraw. Przypadki tego rodzaju, nie mówiąc już o egzekwowaniu zasądzonych roszczeń, mogą odbić się bardzo ujemnie na stanie moralnym powołanych”. W drugiej części pisma okólnego zawarte są sugestie wprawdzie niewiążące, ale z jednoczesną dyspozycją dla prezesów sądów apelacyjnych i okręgowych, wyrażoną w formie prośby „o czuwanie nad ścisłym przestrzeganiem zasad postępowania omówionych w niniejszym piś-mie”. Minister determinuje uznaniowe działanie prezesów sądów i w ogóle sędziów orzekających w sprawach zwrotami: „zechcą Panowie Prezesi”, „Sąd troskliwie rozważy”. Stwierdza on w przywoływanym piśmie okólnym, że:
„celem zapobieżenia temu [o czym mowa w pierwszej części pisma okólnego]
zechcą Panowie Prezesi spowodować w odpowiedni sposób, aby sądy do czasu zwolnienia powołanego z czynnej służby wojskowej nie wyznaczały, bądź też odraczały, terminy rozpraw w sprawach o roszczenia wynikające z najmu, o roszczenia pieniężne oraz w sprawach dotyczących nieruchomości, jeżeli dojdzie do wiadomości sądu, że sprawy te skierowane przeciwko żołnierzom, powołanym do czynnej służby wojskowej w rezerwie i pospolitym ruszeniu lub też przeciwko będącym na ich utrzymaniu rodzinom. Sąd troskliwie rozważy, czy w wyjątkowych przypadkach można ze względu na szczególne okoliczno-ści sprawy wyznaczyć rozprawę, bądź też odroczyć ją na krótszy okres, ani-żeli wyżej wspomniany”. Minister sprawiedliwości implikuje także stosowa-nie wytycznych w odpowiedni sposób w postępowaniu egzekucyjnym. Nadaje również tym wytycznym cechę obligatoryjności, pisząc: „Określone wytyczne należy stosować odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym”.
Jak wskazuje udokumentowany przykład praktycznego stosowania mi-nisterialnych wytycznych przez niezawisłą władzę sędziowską, stały się one przedmiotem działań organów, do których zostały skierowane. Prezes Sądu Okręgowego w Przemyślu, w błyskawicznym tempie, charakterystycznym bardziej dla struktur scentralizowanych, a szczególnie zmilitaryzowanych, niż dla stosunków wynikających z istoty zasady trójpodziału władzy publicz-nej pismem z 1 czerwca 1939 roku (sygn. 7131/39) oznaczonym jako: „Tajne”
upowszechnił treść otrzymanych wytycznych wśród kierujących właściwymi strukturami podległych jemu sądów, kierując się w ramach „polskiej racji stanu” interesem publicznym. W piśmie skierowanym do Przewodniczących Wydziału I i II Sądu Okręgowego w Przemyślu oraz do Kierowników Sądów Grodzkich okręgu przemyskiego ministerialne wytyczne dr Prochaska, Prezes Sądu Okręgowego w Przemyślu, udzielił „do wiadomości i właściwego roztrop-nego zastosowania”. Treść tajroztrop-nego pisma Prezesa Sądu Okręgowego w Prze-myślu wskazuje na zachowanie niezawisłości sędziowskiej, skoro w sposób wiążący nie został wprost i jednoznacznie nakazany dla poszczególnych po-stępowań sposób prowadzenia postępowania, według schematu ujętego w
mi-nisterialnych wytycznych, a sposób jego stosowania – już przez poszczególne składy sędziowskie – wymagałby szerszych badań empirycznych.
Oceniając opisany kazus z dzisiejszego punktu widzenia zasad demokra-tycznego państwa prawnego, trzeba stwierdzić, że nawet w stanie wyższej konieczności państwa, gdy interes publiczny pod postacią bliżej nieokreślonej
„racji stanu państwa” tego wymaga – o ile terminy wyznaczania i rozpatry-wania spraw przez sądy nie zostaną przesunięte, wydłużone lub w jakikol-wiek inny sposób determinowane wolą ustawodawcy – zakres warunkowania działań i czynności władzy sędziowskiej przez rząd nie powinien być sprowa-dzony nawet do działań administracyjnych niewładczych. Nie korzystają one wprawdzie z atrybutów władztwa, ale mogą stanowić formę presji psychicznej naruszającej zasadę niezawisłości sędziowskiej. Jednocześnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego (ustaw) powinny być formułowane z takim stop-niem abstrakcji i wszechstronności zastosowania, aby przewidywały wzory powinnego zachowania w okolicznościach, w których ma być – przez bierność władzy publicznej – zachowana racja stanu i to dodatkowo z uwzględnieniem wymogów tajemnicy prawem chronionej.