Publikacja dofi nansowana przez Uniwersytet Jagielloński ze środków Wydziału Prawa i Administracji, Wyższą Szkołę Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, Przedsiębiorstwo PRO-US oraz Firmę Remontowo-Budowlaną Inter-Bud
RECENZENT
prof. dr hab. Jan Szreniawski
© Copyright by Piotr Dobosz & Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Wydanie I, Kraków 2011
All rights reserved
Niniejszy utwór ani żaden jego fragment nie może być reprodukowany, przetwarzany i rozpowszechniany w jakikolwiek sposób za pomocą urządzeń elektronicznych, me- chanicznych, kopiujących, nagrywających i innych oraz nie może być przechowywany w żadnym systemie informatycznym bez uprzedniej pisemnej zgody Wydawcy.
ISBN 978-83-233-2695-3
www.wuj.pl
Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Redakcja: ul. Michałowskiego 9/2, 31-126 Kraków tel. 12-631-18-81, tel./fax 12-631-18-83
Dystrybucja: tel. 12-631-01-97, tel./fax 12-631-01-98 tel. kom. 0506-006-674, e-mail: sprzedaz@wuj.pl
Konto: PEKAO SA, nr 80 1240 4722 1111 0000 4856 3325
Przystępując do badania pojęcia, co do którego stoi się na stanowisku, iż jest ono jedynie wytworem pozytywnego ustawodawstwa i że da się ono zbadać jedynie empirycznie, nie można, rzecz prosta, naprzód przesądzać wyników owego badania. Na podstawie empirycznych danych można się sprzeczać, czy jakieś pojęcie ogólne da się wydedukować z prawa pozytywnego czy nie, względnie czy wprowadzenie takiego pojęcia będzie z tego punktu widzenia usprawiedliwionym czy produktywnym. Nie można jednak przed zbadaniem danych, o które chodzi, z góry odrzucać dane a pojęcia jako nieuzasadnione – w takim razie bowiem albo wracamy do płaszczyzny, którą wykluczyliśmy, tzn. do dedukowania z ogólnych pojęć prawnych, albo przesądzamy kwestię, którą właśnie należałoby zbadać.
M. Zimmermann, recenzja pracy: T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Przegląd Prawa i Administracji imienia Ernesta Tilla, R. LIV, Rozprawy i zapiski literackie, Lwów 1929, s. 376.
SPIS TREŚCI
WYKAZ SKRÓTÓW ... 13
1. Akty prawne ... 13
A. Polska ... 13
B. Inne państwa ... 18
2. Inne ... 19
SŁOWO WSTĘPNE ... 23
Rozdział I MILCZENIE I BEZCZYNNOŚĆ JAKO POJĘCIA NAUKI PRAWA I PRAWA ADMINISTRACYJNEGO – PRAWNE KONTEKSTY MILCZENIA I BEZCZYNNOŚCI ... 29
1. Wprowadzenie ... 29
1.1. Podmiotowe uwarunkowania milczenia i bezczynności ... 29
1.2. Milczenie i bezczynność administracji publicznej w sferze jej działal- ności wewnętrznej i zewnętrznej ... 33
1.3. Możliwości rozumienia pojęcia milczenia i bezczynności administracji publicznej ... 34
1.4. Cele i metoda ujęcia bezczynności i milczenia administracji publicznej ... 49
1.5. Bezczynność i milczenie w prawie administracyjnym ustrojowym, materialnym i proceduralnym ... 52
2. Aspekty etymologiczne i semantyczne prawnych i prawniczych pojęć: „milczenie”, „bezczynność”, „zaniechanie”, „zwłoka”, „przewlekłość”, „inercja” ... 53
2.1. Język naturalny, prawny i prawniczy. Sposoby analizy pojęć prawnych... 53
2.2. Uniwersalność podstawowych pojęć a zakres odrębności terminologicznych pojęć teorii prawa i części ogólnych gałęzi prawa publicznego i prywatnego ... 55
2.3. Pojęcie milczenia ... 61
2.4. Pojęcia bezczynności i zaniechania ... 65
2.5. Pojęcia zwłoki i przewlekłości ... 71
3. Mechanizmy prawne generujące działanie i brak działania administracji publicznej ... 76
3.1. O działaniu administracji publicznej i jego znaczeniu dla defi niowania admi- nistracji publicznej i prawa administracyjnego ... 76
3.2. Metoda działania prawa administracyjnego ... 78
3.3. Bezczynność administracji publicznej na tle zasady praworządności działania – sfery ingerencji administracji publicznej ... 83
3.4. Bezczynność i milczenie administracji publicznej na tle form i metod działania administracji publicznej ... 84
3.5. Bierność państwa i jego organów jako „racja stanu” ... 91
4. Hipotezy dotyczące milczenia i bezczynności administracji publicznej weryfi kowane w pracy ... 94
Rozdział II MILCZENIE I BEZCZYNNOŚĆ W SFERZE NORMATYWNEJ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO DOTYCZĄCEJ USTROJU
I ORGANIZACJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ ... 103
1. Wprowadzenie ... 103
2. Bezczynność i milczenie administracji publicznej w odniesieniu do norm kreujących organy administracyjne lub administrujące ... 107
2.1. Bezczynność, przewlekłość i milczenie przy kreowaniu organów z wyboru ... 110
2.1.1. Wybory bezpośrednie ... 110
2.1.2. Wybory pośrednie ... 117
2.2. Bezczynność, przewlekłość i milczenie przy kreowaniu organów z powołania ... 118
2.2.1. Wprowadzenie – konteksty bezczynności w odniesieniu do instytucji powołania ... 118
2.2.2. Policja ... 122
2.2.3. Inspekcja farmaceutyczna ... 130
2.2.4. Urzędy i izby skarbowe ... 132
2.2.5. Samorządowe kolegia odwoławcze... 136
2.2.6. Dyrektorzy szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego ... 141
2.2.7. Administracja sądowa ... 143
2.2.8. Administracja sejmowa i Najwyższa Izba Kontroli ... 147
2.3. Bezczynność, przewlekłość i milczenie przy kreowaniu organów z mianowania ... 149
2.3.1. Mianowanie a powołanie ... 149
2.3.2. Służba więzienna ... 150
3. Bezczynność, przewlekłość wobec nałożenia przez ustawodawcę w sferze normatywnej nowych zadań i kompetencji na istniejącą strukturę organów administracji publicznej ... 156
4. Milczenie administracji w prawie samorządowym. Przykłady instytucji milczenia administracji publicznej i środków przeciwdziałania bezczynności administracji w ustawodawstwie regulującym status prawny pol- skiego gminnego samorządu terytorialnego ... 162
4.1. Wprowadzenie ... 162
4.2. Formalnoprawna „milcząca” opinia rady gminy w sprawie tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gminy oraz ustalania jej granic, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalania jego granic, ustalania i zmiany nazwy gminy oraz siedziby jej władz ... 162
4.3. „Milczące przyjęcie rezygnacji” ze stanowiska przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy ... 165
4.4. Bezczynność ustrojowa przewodniczącego rady gminy poprzedniej kadencji w sprawie zwołania pierwszej sesji nowo wybranej rady, wywołująca z upływem terminu zakreślonego w ustawie przejęcie kompetencji przez komisarza wyborów (dewolucja kompetencji) ... 165
4.5. Skutki bezczynności materialno-technicznej – niezłożenia przez radnego, wójta, zastępcę wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta oświadczenia o swoim stanie majątkowym ... 166
4.6. Skutki materialnoprawne, ustrojowe i proceduralne milczenia organu w przedmiocie zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania rozstrzygnię-
cia innego organu w terminie zakreślonym ustawowo ... 169
5. Milczenie administracji publicznej jako materialna i/lub ustrojowa forma jej działania ... 170
5.1. Wprowadzenie ... 170
5.2. Rozwinięcie teoretycznego i administracyjno-prawnego sposobu ujęcia milczenia administracji na gruncie prawa ustrojowego ... 171
5.3. Podsumowanie ... 175
Rozdział III STOSUNEK SFERY NORMATYWNEJ PRAWA KONSTYTUCYJNEGO I ADMINISTRACYJNEGO DOTYCZĄCEJ TWORZENIA PRAWA DO BEZCZYNNOŚCI PRAWODAWCZEJ ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ ... 177
1. Wprowadzenie ... 177
1.1. Uwagi natury ogólnej – od bezczynności ustawodawczej do bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej... 177
1.2. Francuski rodowód instytucji prawnej milczenia ustawodawcy w formie silence du législateur jako proweniencja współczesnej problematyki inercji prawotwórczej władzy wykonawczej ... 178
1.3. Działalność ustawodawcza i prawotwórcza jako jedna z gwarancji bytu i ciągłości państwa w stanach nadzwyczajnych – sposoby zawieszenia i wstrzymania z mocy prawa aktywności państwa ... 181
2. Rozwinięcie w stanie normatywnym obowiązującym w Polsce ... 185
2.1. Pojęcie, rodzaje oraz skutki bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej ... 185
2.2. Legislacja administracyjna i tworzenie prawa przez administrację publiczną jako jej „forma działania” wobec zamkniętego systemu źródeł prawa ... 190
2.3. Kwestie pojęciowe i terminologiczne. Czy istnieje milczenie prawotwórcze? ... 192
2.4. Możność prawna czy obowiązek prawny tworzenia prawa przez administrację publiczną? ... 196
3. Wybrane zagadnienia zaskarżania, kontroli i nadzorowania bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej ... 201
3.1. Trybunał Konstytucyjny ... 203
3.2. Polskie sądy administracyjne ... 209
3.2.1. Stan pozytywnoprawny ... 209
3.2.2. Orzecznictwo sądów administracyjnych wobec pominięć prawotwórczych w kontrolowanych aktach prawa miejscowego, a także inne formy pośredniej kontroli przez sąd pominięć i zaniechań prawodawczych ... 214
3.3. Administracyjny nadzór i kontrola zaniechań prawodawczych organów administracji rządowej ... 227
3.4. Administracyjny nadzór i kontrola zaniechań i pominięć prawodawczych organów jednostek samorządu terytorialnego ... 230
3.5. Podsumowanie administracyjnego nadzoru i kontroli zaniechań i pominięć prawodawczych w strukturach scentralizowanych i zdecentralizowanych administracji publicznej ... 238
Rozdział IV BEZCZYNNOŚĆ I MILCZENIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W SFERZE NORMATYWNEJ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
DOTYCZĄCEJ WYKONYWANIA TEGO PRAWA ... 241 1. Współczesne koncepcje wykonywania norm prawa administracyjnego ... 241 1.1. Wprowadzenie ... 241 1.2. Wymierność pojęcia bezczynności i milczenia w sferze stosowania
i szerzej – wykonywania prawa administracyjnego ... 251 2. Konteksty prawnego pojęcia bezczynności ... 253 3. Klasyfi kacja kompetencji organów administracji publicznej pod kątem bada-
nia bezczynności organu w odniesieniu do danej reguły kompetencyjnej ... 263 4. Pojęcie i środki przeciwdziałania bezczynności administracji publicznej
w postępowaniu jurysdykcyjnym ... 264 4.1. Wprowadzenie ... 264 4.2. Normy kodeksu postępowania administracyjnego – jako podstawa
defi nicji bezczynności organu administracyjnego i środków jej
przeciwdziałających ... 266 4.2.1. Zasady załatwiania spraw... 266 4.2.2. Pojęcie sprawy, do której odnosi się zwrot „niezałatwienie
sprawy w terminie” ... 269 4.2.3. Terminy załatwienia sprawy ... 271 4.2.4. Niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania
administracyjnego ... 274 4.3. Normy prawne kodeksu postępowania administracyjnego – jako
podstawa wyodrębnienia środków przeciwdziałających bezczynności
organu administracyjnego ... 280 4.3.1. Współczesna ocena stopnia przydatności instytucji sygnalizacji,
zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Relatywizm
„niezałatwienia sprawy w terminie” jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego ... 290 4.3.2. Instytucja zażalenia a instytucja ponaglenia... 293 4.3.3. Bezczynność a zaniechanie w kodeksie postępowania
administracyjnego ... 294 4.3.4. Formy przewlekłości postępowania administracyjnego i sądowo-
-administracyjnego (statyczna, dynamiczna lub mieszana). Zwłoka dotycząca całego postępowania a zwłoka związana z jedną
czynnością procesową. „Przewlekłość” a „pośpiech” jako terminy odniesione do postępowania przed sądem cywilnym ... 295 5. Środki przeciwdziałania bezczynności administracji w postępowaniu
sądowo-administracyjnym ... 304 5.1. Modele sądowej kontroli bezczynności administracji publicznej
w okresie po II wojnie światowej – bezczynność jako przedmiot
zaskarżenia do sądu administracyjnego ... 304 5.2. Analiza pojęcia i rodzajów bezczynności organu, na które służy skarga
do sądu administracyjnego w świetle ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezczynność polegająca na niewydaniu decyzji, postanowienia administracyjnego, niepodjęciu „innych aktów lub czynności”, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa
podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach ... 315
5.3. Płaszczyzny sądowo-administracyjnej kontroli inercji administracji publicznej. Termin wniesienia skargi na bezczynność administracji
publicznej ... 326 5.4. Przesłanki wniesienia skargi na bezczynność – legitymacja skargowa
w tym przedmiocie ... 326 5.5. Instytucja i terminy uwzględnienia przez organ skargi na bezczynność.
Skutki prawne nieprzekazania sądowi administracyjnemu przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni ... 329 5.6. Przedmiotowość postępowania sądowo-administracyjnego w sytuacji
wydania przez organ administracji publicznej określonego aktu lub
podjęcia czynności będących przedmiotem skargi w dniu jej wniesienia ... 331 5.7. Przesłanki odrzucenia skargi na bezczynność ... 333 5.8. Skutki prawne uwzględnienia skargi na bezczynność – szerokość
orzekania przez sąd administracyjny w tych sprawach ... 335 5.9. Skutki bezczynności organu w przedmiocie wykonania prawomocnego
wyroku sądu administracyjnego (instytucja grzywny, przejęcie
kompetencji merytorycznych przez sąd, instytucja odszkodowania) ... 337 5.10. Refl eksje i wnioski w przedmiocie pojęcia i rodzajów bezczynności
organów w świetle ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi ... 344 5.11. Milczenie w materialnym pozytywnym prawie administracyjnym ... 348
5.11.1. Zagadnienia wprowadzające – weryfi kowalne tezy dotyczące
milczenia... 348 5.11.2. Zdarzenia cywilnoprawne a zdarzenia administracyjnoprawne ... 356 5.11.3. Typy układów norm kompetencyjnych, w obrębie których ustawo-
dawca posługuje się milczeniem administracji publicznej ... 361 5.11.4. Weryfi kacja koncepcji milczenia związanego ze zgłoszeniem /
informacją, zaniechaniem wydania w terminie materialnym decyzji / sprzeciwu na gruncie pozytywnego prawa
administracyjnego ... 363 5.11.5. Weryfi kacja koncepcji milczenia organu administracyjnego
związanego ze zgłoszeniem / informacją podmiotu administra- cyjnego i zaniechaniem podjęcia w terminie materialnym czynności praktycznej na gruncie pozytywnego prawa
administracyjnego ... 372 5.11.6. Weryfi kacja koncepcji milczenia organu administracyjnego
w układzie współdziałania organów administracji publicznej ... 380 5.11.7. Weryfi kacja koncepcji milczenia organu administracyjnego
jako przesłanki rozwiązującej byt prawny decyzji administra-
cyjnych ... 385 5.11.8. Weryfi kacja koncepcji milczenia organu administracyjnego
jako milczącej interpretacji prawa publicznego ... 387 5.11.9. Wnioski ... 393 Rozdział V MILCZENIE/BEZCZYNNOŚĆ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
W SYSTEMACH PRAWNYCH WYBRANYCH PAŃSTW ... 397 1. Wprowadzenie ... 397 2. Silence de l’administration i skarga na milczenie administracji
niewydającej decyzji administracyjnej w prawie pozytywnym i judykaturze fran- cuskiej w latach 1864–2010 oraz ewolucja zainteresowań doktryny
polskiej problemem inercji władzy administracyjnej ... 399
2.1. Zakres art. 7 dekretu drugiego cesarstwa z 2 listopada 1864 roku ... 399
2.2. Zmiany legislacyjne i wpływ orzecznictwa Rady Stanu na ewolucję zasady zaskarżalności milczenia władzy administracyjnej ... 406
2.3. Zaskarżalność milczenia władzy administracyjnej we Francji od 1944 roku po powrocie do systemu demokratycznego ... 412
3. Włochy ... 424
4. Austria ... 427
5. Niemcy ... 438
6. Czechy, Słowacja i dawna Czechosłowacja (tzw. Pierwsza Czechosłowacja i Druga Czechosłowacja) ... 442
7. Hiszpania ... 454
8. Estonia ... 463
9. Holandia ... 466
10. Ukraina ... 467
11. Grecja ... 471
12. Uregulowania w przedwojennej i powojennej Jugosławii oraz okresu socjalistycznego w Bułgarii, na Węgrzech i w Rumunii ... 471
13. Specyfi ka inercji administracyjnej w systemie amerykańskim ... 477
14. Wnioski ... 482
Wykaz literatury ... 485
WYKAZ SKRÓTÓW 1. AKTY PRAWNE
A. Polska
Konstytucja RP lub Konstytucja – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet- nia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
ustawa z 17 lutego 1922 roku o państwowej służbie cywilnej (Dz.U. Nr 21, poz.
164)
k.p.a. – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
k.r.o. – ustawa z 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.)
k.c. – ustawa z 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)
ustawa z 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.)
ustawa z 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospo- litej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.)
k.p. – ustawa z 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (t.j. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.)
ustawa z 20 kwietnia 1977 roku o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 661 ze zm.)
ustawa z 31 stycznia 1980 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.)
Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z 17 marca 1980 roku w sprawie ogłosze- nia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980, nr 9, poz. 26 ze zm.)
Karta Nauczyciela – ustawa z 26 stycznia 1982 r. (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz.
674 ze zm.)
ustawa z 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze (Tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.)
ustawa o radcach prawnych – ustawa z 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (t.j.
Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.)
ustawa z 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U.
z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.)
u.RPO – ustawa z 15 lipca 1987 roku o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz.U.
z 2001 r., Nr 14, poz. 147 ze zm.)
u.s.g. – ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
u.P. – ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.)
ustawa z 24 maja 1990 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania admini- stracyjnego (Dz.U. Nr 34, poz. 201)
ustawa z 23 listopada 1990 roku o łączności (Dz.U. Nr 86, poz. 504 ze zm.) u.PSP – ustawa z 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U.
z 2009 Nr 12, poz. 68 ze zm.)
ustawa z 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2009 r.
Nr 178 poz. 1380 ze zm.)
u.z.o.z. – ustawa z 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U.
z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.)
u.s.oś. – ustawa z 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)
ustawa z 11 października 1991 roku o referendum gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r.
Nr 84, poz. 386, uchylona)
ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.)
u.s.k.o. – ustawa z 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwo- ławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.)
u.NIK – ustawa z 23 grudnia 1994 roku o Najwyższej Izbie Kontroli (t.j. Dz.U.
z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.)
u.NSA – ustawa z 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 515 ze zm.)
u.SW – ustawa z 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (t.j. Dz.U. z 2002 r.
Nr 207, poz. 1761 ze zm.)
u.u.i.s. – ustawa z 21 czerwca 1996 roku o urzędach i izbach skarbowych (t.j.
Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.)
u.RM – ustawa z 8 sierpnia 1996 roku o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2003 r.
Nr 24, poz. 199 ze zm.)
k.k. – ustawa z 6 czerwca 1997 roku (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.)
ustawa z 6 czerwca 1997 roku – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz.
557 ze zm.)
ustawa z 27 sierpnia 1997 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnia- niu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.)
ordynacja podatkowa – ustawa z 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)
ustawa z 4 września 1997 roku o działach administracji rządowej (t.j. Dz.U.
z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.)
u.s.p. – ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U.
z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.)
u.s.w. – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)
u.ow.ia.rz. – ustawa z 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w wojewódz- twie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 ze zm.)
o.w.r.g. – ustawa z 16 lipca 1998 roku ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powia- tów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190)
u.ref.lok. – ustawa z 15 września 2000 roku o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.)
ustawa z 15 grudnia 2000 roku o samorządach zawodowych architektów, inżynie- rów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.)
ustawa z 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.)
pr.farm. – ustawa z 6 września 2001 roku Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.)
ustawa z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)
u.k.ż. – ustawa z 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz.U. Nr 62, poz. 558 ze zm.)
u.b.w.w. – ustawa z 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmi- strza, prezydenta miasta (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191)
pr.u.s.a. – ustawa z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)
u.p.s.a. albo p.p.s.a. – ustawa z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
ustawa z 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sąda- mi administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)
u.p.z.p. – ustawa z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu prze- strzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
ustawa z 12 czerwca 2003 roku – Prawo pocztowe (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz.
1159 ze zm.)
u.o.z.o.z. – ustawa z 23 lipca 2003 roku o ochronie i opiecie nad zabytkami (Dz.U.
Nr 162, poz. 1568 ze zm.)
u.pom.sp. – ustawa z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r.
Nr 175, poz. 1362 ze zm.)
ustawa z 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do roz- poznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzoro- wanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.) – ustaw o skardze na naruszenie prawa
ustawa z 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U.
z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.)
ustawa z 16 lipca 2004 roku – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.)
ustawa z 27 lipca 2005 roku – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.)
ustawa z 14 lipca 2006 roku o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U. nr 144, poz. 1043 ze zm.)
ustawa z 25 sierpnia 2006 roku o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz.U. Nr 169, poz. 1200 ze zm.)
ustawa z 16 listopada 2006 roku o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1590)
ustawa z dnia 7 września 2007 roku o przygotowaniu fi nałowego turnieju Mi- strzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2010 (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 26, poz.
133 ze zm.)
ustawa z 5 września 2008 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw w związku z wejściem w życie Protokołu do Umowy między Wspólnotą Europejską i jej Państwami Członkowskimi z jednej strony a Konfederacją Szwajcarską z drugiej strony, w sprawie swobodnego przepływu osób (Dz.U. Nr 180, poz. 1111)
u.prac.sam. – ustawa z 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458)
u.SW – ustawa z 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz.
523)
rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym – rozporządzenie (z mocą usta- wy) Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu ad- ministracyjnym (Dz.U. R.P. Nr 36, poz. 341 ze zm., uchylone)
dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z 20 października 1939 roku o udzieleniu bezpłatnego urlopu urzędnikom i funkcjonariuszom państwowym, sędziom i pro- kuratorom oraz urzędnikom i pracownikom samorządu terytorialnego i gospodar-
czego, przedsiębiorstw państwowych i samorządowych i wszelkich instytucji pub- licznych, którzy w związku z wojną opuścili obszar państwa (Dz.U. R.P., Paryż, 31 października 1939 r. Nr 100, poz. 1001)
dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z 30 listopada 1939 roku o nieważności aktów prawnych władz okupacyjnych (Dz.U. R.P., Angers, 2 grudnia 1939 roku Nr 102, poz. 1006)
dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z 21 lutego 1940 roku o wstrzymaniu i zawie- szeniu biegu terminów (Dz.U. R.P., Angers, 29 lutego 1940 r. Nr 4, poz. 9)
dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17 ze zm.)
EKDA – Europejski Kodeks Dobrej Administracji
EKDPA – Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (The European code of Good Administrative Behaviour)
MPPOP – Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 16 grudnia 1966 roku (Dz.U. z 1977 r., nr 38, poz.
167)
Konwencja dotycząca ochrony prawa organizowania się i procedury pkreślania warunków zatrudnienia w służbie publicznej Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 151 z 27 czerwca 1978 roku (Dz.U. z 1994 r. Nr 22, poz. 78)
KPCzPW Konwencja o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U.
z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.
KPP UE – Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE PL C 303 z 14 grudnia 2007 r., T. 50, s. 1–16)
rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 roku w spra- wie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.)
rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 17 grudnia 1992 roku w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej, sposobu jej prowadzenia oraz szcze- gółowych warunków jej udostępniania (Dz.U. z 1993 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) rozporządzenie Ministra Finansów z 14 lipca 1998 roku w sprawie trybu powoła- nia Komisji i przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora izby skarbowej i naczelnika urzędu skarbowego (Dz.U. Nr 133, poz. 844)
rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 września 2000 roku w sprawie warunków wykorzystania zabytków, nieruchomych na cele użyt- kowe oraz zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach (Dz.U. Nr 86, poz. 964, uchylone)
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 19 grudnia 2000 roku w sprawie wa- runków przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, na- gród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 119, poz. 1266)
rozporządzenie Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 roku w sprawie trybu postę- powania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wy- maganych w tych sprawach (Dz.U. Nr 86, poz. 943 ze zm.)
rozp.zas.tech.praw. – rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908)
rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.)
rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 sierpnia 2005 roku w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczy- cieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadnicze- go oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22, poz. 181 ze zm.)
rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 czerwca 2005 roku w sprawie udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restaurator- skie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (Dz.U. Nr 112, poz. 940 ze zm.)
rozporządzenie Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2006 roku w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. Nr 247, poz. 1819 ze zm.)
zarządzenie Ministra Łączności w sprawie planu emisji znaczków pocztowych na 1993 r. (M.P. Nr 37, poz. 276)
zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 5 września 1997 roku w sprawie określe- nia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz.Urz.Min.Sprawiedl. Nr 4, poz. 37) Decyzja Nr 5 Ministra Infrastruktury z 29 marca 2010 roku w sprawie określenia rocznego planu emisji znaczków pocztowych na 2011 r. (Dz.Urz. Min. Inf. Nr 4, poz. 12)
Pismo okólne Nr.1392/IINS/39 Ministra Sprawiedliwości z nadaną klauzulą
„Nagłe. Tajne”, oznaczone dodatkowo: „Ministerstwo Sprawiedliwości, Warsza- wa, dnia 30 maja 1939 Nr.II.NS.4467/39/28” w sprawie niewyznaczania bądź też odraczania rozpraw sądowych w określonych sprawach, wytoczonych przeciwko żołnierzom, powołanym do czynnej służby wojskowej w rezerwie i pospolitym ru- szeniu oraz ich rodzinom.
B. Inne państwa
AVG – Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 – ustawa o ogólnym postępowaniu ad- ministracyjnym (Austria)
B-VG – Bundes-Verfassungesetz – Ustawa Konstytucyjna Republiki Austrii
КадмсудУ – Кодекс адміністративного судочинства України – Kodeks sądownictwa administracyjnego Ukrainy z dnia 6 lipca 2005 r.
Ob.s.por. – Občiansky súdny poriadok, Č. 99/1963, ost. zm.: 335/2007 Z. z. (Sło- wacja)
VwVfG – Verwaltungsverfahrengesetz – ustawa o postępowaniu administracyj- nym (Republika Federalna Niemiec)
VwGG – Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985 – ustawa o Trybunale Administra- cyjnym (Austria)
VwGO – Verwaltungsgerichtsordnung – ustawa o sądownictwie administracyj- nym (Republika Federalna Niemiec). Organizacje, organy, instytucje
2. INNE
AUCI – Acta Universitatis Carolinae Iuridica AUWr – Acta Universitas Wratislaviensis BBIRE – Biuletyn Biura Informacji Rady Europy ВВР – Відомості Верховної Ради (Ukraina) BGBl I – Bundesgesetzblatt
BGBl – Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich
CBOSA-e – Centralna Baza Orzecznictwa Sądownictwa Administracyjno-elektro- niczna – ofi cjalna Strona NSA i wsa
Cz.Pr.i E. – Czasopismo Prawnicze i Ekonomiczne Dz.U. – Dziennik Ustaw
Dz.Urz. UE – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
Dz.Urz. UE PL – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (edycja w j. polskim) EJA – Editions Juridiques Associées
GP – Gazeta Prawna
GSP – Gdańskie Studia Prawnicze IPiP – Instytut Państwa i Prawa ISP – Instytut Spraw Publicznych
JORF – Journal Offi ciel de la République Française KP – Kontrola Państwowa
KPP – Kwartalnik Prawa Prywatnego
KPPub – Kwartalnik Prawa Publicznego KSP – Krakowskie Studia Prawnicze M.P. – Monitor Polski
NIK – Najwyższa Izba Kontroli NP – Nowe Prawo
NSA – Naczelny Sąd Administracyjny NTA – Najwyższy Trybunał Administracyjny
ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
ONSAiwsa – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych
ONTA – Orzecznictwo Najwyższego Trybunału Administracyjnego
OSNAPiUS – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
OSNCP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna oraz Izba Administra- cyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (od 1963 do 1994 roku)
OSNP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
OSP – Orzecznictwo Sądów Polskich
OSPiKA – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OTK – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
OTK ZU – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy PiP – Państwo i Prawo
PKWN – Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego
POESK – Przegląd Orzecznictwa Europejskiego w Sprawach Karnych PPE – Przegląd Prawa Europejskiego
PPiA – Przegląd Prawa i Administracji
PPiA im. E. Tilla – Przegląd Prawa i Administracji im. Ernesta Tilla PPP – Problemy Prawa Publicznego
Prz.Leg. – Przegląd Legislacyjny Prz.Sej. – Przegląd Sejmowy Prz.Wsp. – Przegląd Współczesny PS – Przegląd Sądowy
RA – La Revue Administrative
RDPSP – Revue du droit public et de la science politique
RFDA – Revue française de droit administratif RL – Rocznik Lwowski
RM – Rada Ministrów RN – Rada Narodowa RP – Rzeczpospolita Polska
RPEiS – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny RPO – Rzecznik Praw Obywatelskich
RSJB – Recueils de la Société Jean Bodin pour l’histoire comparative des sociétés RT – Riigi Teataja (Dziennik Urzędowy, Estonia)
SC – Służba Cywilna SI – Studia Iuridica
SIL – Studia Iuridica Lublinensa SN – Sąd Najwyższy
SP – Studia Prawnicze
SPE – Studia Prawno-Ekonomiczne SpPr – Správní Právo
ST – Samorząd Terytorialny TK – Trybunał Konstytucyjny UE – Unia Europejska
УВУ – Український Вільни Університет (Ukraiński Wolny Uniwersytet). Publika- tory, czasopisma, wydawnictwa, strony internetowe
WSA – Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zb. Orz. – Zbiór Orzeczeń Sądów Wspólnotowych
ZNPCAP – Zeszyty Naukowe Podyplomowego Centrum Administracji Państwo- wej
ZNSA – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego ZNUJ – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego
ZNWSAP w Kielcach – Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Administracji Publicz- nej w Kielcach
Z.W. – Zbiór Wyroków Najwyższego Trybunału Administracyjnego
SŁOWO WSTĘPNE
Podejmując jako materię badawczą określoną materię problemową, każ- dy autor określa przedmiot pracy, formułuje uzasadnienie podjęcia tematu, określa cele pracy i wskazuje na metodę lub metody, którymi posługuje się w prowadzonych rozważaniach. Ten obszar ustaleń wymaga ogólnego wpro- wadzenia.
Podzielając pogląd doktryny prawa administracyjnego, podnoszący, że ce- chą administracji publicznej jest jej wszechobecność i aktywność, a prawa administracyjnego przenikalność przez prawie każdą dziedzinę egzystencji jednostki, co w określonym wymiarze aksjologicznym stanowi względnie po- zytywną stronę tej gałęzi prawa (a przynajmniej świadczy o jego poważnej randze), dostrzec należy, że stroną negatywną tej gałęzi prawa jest niedosyt regulacji prawnych, uniemożliwiających pejoratywnie pojmowaną bezczyn- ność administracji publicznej.
Przedmiotem pracy jest, podjęta z punktu widzenia teorii prawa admini- stracyjnego i w pewnym zakresie nauki administracji, analityczna charakte- rystyka pojęć prawa, doktryny i orzecznictwa, które w dawnej i współczesnej nauce prawa administracyjnego nazywane są milczeniem i bezczynnością ad- ministracji publicznej.
Obecnie, obok tych terminów, coraz częściej w języku prawnym i praw- niczym wykorzystywane są także inne pojęcia, na przykład „zaniechanie”,
„zwłoka”, „przewlekłość”. Z kolei pozostałe, o zbliżonym znaczeniu, takie jak
„inercja administracji publicznej”, są wykorzystywane rzadko i podrzędnie wobec terminologii utrwalonej w polskiej nauce prawa administracyjnego.
Stosowanie tych pojęć jest uzależnione od kontekstu, między innymi fi lozo- fi cznego, historycznego, prawodawczego (pozytywno-prawnego) i doktrynal- nego. Zagadnienie braku aktywności administracji publicznej, mające prak- tyczne znaczenie z wielu punktów widzenia, w tym ze względu na ochronę praw jednostek, niewypełnianie przez administrację publiczną nałożonych na nią normatywnych zadań publicznych lub niewywoływanie przez tę ad- ministrację zamierzonych przez prawo skutków prawnych – stanowi asumpt do rozważań pojęciowych i instytucjonalnych o miejscu oraz znaczeniu bez- czynności i milczenia współczesnej administracji publicznej w obrębie całego systemu prawa administracyjnego.
Tytułowa problematyka nie jest dla doktryny polskiego prawa administra- cyjnego nowym obszarem badawczym, gdyż poszczególne przejawy milcze- nia i bezczynności administracji publicznej były w literaturze już wcześniej i w różnym zakresie przedmiotem osobnych rozpraw analitycznych, opraco- wanych jeszcze w okresie międzywojennym.
Ze względu na to, że w zasadzie od pierwszego i jak dotychczas ostatnie- go polskiego monografi cznego opracowania z zakresu nauki prawa admini- stracyjnego, które omawiałoby problematykę braku aktywności administracji publicznej i jej skutków prawnych, upłynęło już ponad 70 lat, w pełni uzasad- nione jest opracowanie tego zagadnienia w kontekście współczesnego porząd- ku prawnego.
Mimo że także w okresie powojennym w polskiej nauce prawa admini- stracyjnego zagadnienia milczenia i bezczynności administracji publicznej stanowiły przedmiot dociekań doktrynalnych wielu wybitnych jej przedstawi- cieli, to jednak brakuje we współczesnym dorobku bibliografi cznym tej gałęzi prawa opracowania monografi cznego, które w sposób możliwie wielostronny przedstawiałoby obydwa te pojęcia, wiążąc je z określonymi instytucjami prawnymi.
Nie zostały one w wystarczającym stopniu „zderzone” z nową terminolo- gią, którą dla braku aktywności administracji publicznej, w różnych etapach przejawiania się prawa administracyjnego, wprowadza współczesna nauka prawa administracyjnego.
Odwoływanie się w badaniach nad określonymi zjawiskami prawnymi tyl- ko do znanych już pojęć i instytucji nie zawsze jest efektywne. W nauce pra- wa administracyjnego wskazuje się na konieczność zbudowania „nowych ujęć i koncepcji”. Takie stanowisko zajmuje na przykład A. Wasilewski, przywołu- jąc także poglądy innych reprezentantów nauk prawnych1. Podobne poglądy prezentuje I. Lipowicz, która podnosi, że z jednej strony przed współczesnym prawem administracyjnym stoi konieczność „otwarcia” się na nową termino- logię, a z drugiej obowiązek ochrony „powierzonego depozytu wartości” i jego propagowania w „depozytach sąsiednich”2. Podobne stanowisko zajmował również w przeszłości M. Zimmermann, który w 1929 roku, w recenzji pra- cy T. Bigi pt. Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, pozytywnie oceniając powstawanie własnych koncepcji doktrynalnych, pisał między innymi: „Polska literatura prawnicza wzbogaca się z dniem każdym, jesteśmy świadkami tworzenia się naszych własnych teorii i budowania pra- wodawstwa rodzimego”3.
Skoro zmienił się kontekst sytuacyjny tytułowego zagadnienia, ponieważ zmieniła się rzeczywistość społeczna i jej aksjologia, uległy zmianie odpowia- dające jej stosunki społeczne, ewoluował system prawa administracyjnego, wypracowane zostały w jego ramach nowe instytucje prawne, a wcześniejsze (dawne) uzyskały nowe doprecyzowanie – to stan ten w pełni uzasadnia po- trzebę badań nad tytułową problematyką.
Nie chodzi przy tym tylko o ustalenie, jak współczesny dorobek prawa i nauki prawa administracyjnego przystaje do ustaleń klasycznych (historycz-
1 A. Wasilewski, Obszar górniczy (zagadnienia prawne), Warszawa 1969, s. 96.
2 I. Lipowicz, Dylematy zmiany siatki pojęciowej w nauce prawa administracyjnego, w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, Zakopane, 24–27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 41.
3 M. Zimmermann, recenzja pracy: T. Bigo, Związki publiczno-prawne..., s. 375.
nych), ale w jakim zakresie te ostatnie zachowały swoją aktualność i przy- datność dla współczesnego systemu pozytywnego prawa administracyjnego.
Istotne są także rozważania i ustalenia badawcze o charakterze defi nicyjnym, uogólniającym i systematyzującym, zarówno w płaszczyźnie de lege lata, jak i de lege ferenda.
Traktowanie milczenia i bezczynności administracji publicznej jako odręb- nych, oddzielnych i rozłącznych jednostek terminologicznych stanowi zało- żenie wyjściowe dla rozważań podjętych w pracy i z tego powodu pojęcia te zostały zawarte w jej tytule. Jednocześnie pewna rozbieżność poglądów dok- tryny w tym przedmiocie badań dodatkowo wzmacnia uzasadnienie podjęcia rozważań koncepcyjnych nad tytułowymi terminami, charakteryzowanie ich od strony instytucjonalnej i systemowej, tym bardziej że zagadnienie to było znaczące nie tylko w przeszłości, ale jest doniosłe również obecnie.
W tym kontekście upływu czasu trafny pogląd T. Rabskiej o przywraca- niu doktrynie prawa wielu tradycyjnych pojęć4, który znajduje pełne odzwier- ciedlenie w dorobku nauki prawa administracyjnego ostatnich kilkunastu lat – może zostać odniesiony także do pojęć milczenia i bezczynności admini- stracji publicznej, które po II wojnie światowej, jak wskazuje przywoływa- na w pracy bibliografi a tematu, były w rozważaniach naukowych rozumiane i wykorzystywane w zróżnicowanym stopniu.
Obecnie uzasadnione jest metodologicznie i merytorycznie, aby wychodząc w rozważaniach od dorobku przedwojennego, przez analizę i odniesienie do poglądów powojennej nauki prawa administracyjnego postawić niezwykle aktualne pytanie o przydatność tych pojęć współcześnie, zakres ich zastoso- wania i możliwość wskazania ich nowych parametrów normatywnych i dok- trynalnych.
Wskazanie w pracy na genezę i ewolucję postrzegania problematyki mil- czenia i bezczynności administracji publicznej w nauce prawa administra- cyjnego zmierza do ukazania tych zagadnień w konwencji potrzeb aktualnie budowanego prawa i współczesnej doktryny.
Mając świadomość, że pojęcie współczesności jest terminem względnym i „służy nam przy określaniu granic czasowych”5, także w naukach prawnych, w sposób umowny, wyznacznikiem dla obecnego budowania konstrukcji dok- trynalnych dotyczących milczenia i bezczynności administracji publicznej jest czas po zmianach wywołanych w Polsce obradami okrągłego stołu6.
Współczesna płaszczyzna badawcza nad pojęciami i zarazem instytucjami milczenia i bezczynności wykracza bowiem obecnie daleko poza obszar etapu konkretyzacji prawa i zagadnień proceduralnych, skoro dostrzegamy także zjawisko na przykład bezczynności prawotwórczej. Problemem badawczym
4 T. Rabska, Przywracanie ciągłości pojęć prawnych, w: Państwo prawa. Administracja.
Sądownictwo. Prace dedykowane prof. dr. hab. Januszowi Łętowskiemu w 60. rocznicę uro- dzin, A. Wróbel, S. Kiewlicz (współred.), Warszawa 1999, s. 210–217.
5 R. Tokarczyk, Cechy współczesnej kultury prawnej Zachodu, Palestra 1999, z. 10, s. 113.
6 Zob. szerzej: W. Borodziej, A. Garlicki (współred.), Okrągły stół. Dokumenty i materia- ły, t. I–V, Warszawa 2004.
jest odpowiedź na pytanie dotyczące zakresu przydatności instytucji bezczyn- ności i milczenia administracji publicznej. Tym samym rozważania dotyczące bezczynności i milczenia wymagają charakterystyki z uwzględnieniem kon- kretnych, współczesnych aspektów doktrynalnych i prawnych.
Taka koncepcja badawcza wpisuje się w wyrażane przez przedsta- wicieli nauki prawa administracyjnego poglądy o „reorientacji prawa administracyjnego”7. Zdaniem J. Jendrośki: „(...) inną rolę odgrywało prawo administracyjne w systemie centralizmu demokratycznego w gospodarce na- kazowej opartej na planowaniu odgórnym, a inna rola przypada temu prawu w demokratycznym państwie prawa opartym na zasadzie decentralizacji i go- spodarce wolnorynkowej”8.
W doktrynie wskazuje się obecnie na zasadność badań podstawowych nad formami działania znajdującymi się poza klasycznym, mocno utrwalo- nym w nauce prawa administracyjnego katalogiem prawnych form działania ukształtowanym jeszcze w latach siedemdziesiątych XX stulecia. Taki kieru- nek badań wskazuje I. Lipowicz9, co nie pozostaje bez wpływu na sposób po- strzegania szeroko rozumianego braku aktywności administracji publicznej.
Zjawisko to nasiliło się w ostatnich latach z uwagi na wstąpienie Polski do Unii Europejskiej. Dobitnie podkreśla tę okoliczność J. Zimmermann, którego zdaniem: „Po akcesji prawo wspólnotowe stało się podstawowym elementem porządku prawnego, wiążącym organy administracyjne”10. J. Zimmermann postawioną tezę uzasadnia wieloma argumentami, które łącznie wskazują na konieczność prowadzenia „proeuropejskiego” kierunku badań w prawie admi- nistracyjnym11. W ten sposób wyraźnie i zasadnie zasygnalizowany zostaje nowy kontekst refl eksyjny w nauce prawa administracyjnego. Ten kierunek rozumowania nie jest odosobniony w polskiej nauce prawa administracyjnego, na co wskazują rozważania prowadzone nie tylko w polskich podręcznikach prawa administracyjnego. Kierunek ten nie wyłącza, a raczej nadaje nowy impuls do badań prawno-administracyjnych nad bezczynnością i milczeniem administracji publicznej.
Przyjęta metoda pracy weryfi kuje pojęcia prawnicze z prawnymi zawarty- mi w obowiązującym prawodawstwie. W nauce prawa administracyjnego spo- sób formułowania wniosków dla części ogólnej tej gałęzi prawa ma z zasady charakter dedukcyjny. Szczegółowe oceny, osądy i wnioski są wyprowadzane z założeń ogólnych. Następnie wyniki ustaleń dedukcyjnych porównuje się z materiałem normatywnym w celu sformułowania tez odnoszących się do poprawności obowiązującego prawa pod kątem kryteriów tworzonych według pewnych ustaleń w obrębie nauki prawa administracyjnego.
7 J. Jendrośka, Narzędzia badania prawa administracyjnego, PPiA, t. L, AUWr No.
2342, Wrocław 2002, s. 148 i n.
8 Ibidem.
9 I. Lipowicz, Dylematy badawcze nauki prawa administracyjnego, w: H. Olszewski, B. Popowska (red.), Gospodarka – Administracja – Samorząd [Pani Profesor Teresie Rab- skiej w czterdziestolecie pracy twórczej], Poznań 1997, s. 267.
10 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 360.
11 Ibidem, s. 360 i n.
W pracy uwzględniono wielopłaszczyznową metodę badawczą. Jest ona realizowana przez zastosowanie metody dogmatyczno-egzegetycznej, a także przez wykorzystanie wyników badań prawno-empirycznych, w tym również orzecznictwa sądownictwa administracyjnego.
Poddając analizie treści norm prawnych, posłużono się metodą mieszaną, na którą składają się trzy metody12: metoda fi lologiczna, badająca korelacje tekstów prawnych posługujących się danym wyrażeniem dla ustalenia zna- czenia danego wyrazu, metoda indukcyjna, w znaczeniu opisywanym przez W. Woltera, jako polegająca „na przebadaniu przedmiotów, jakie można wy- jaśnianym wyrażeniem obdarzyć, i wykryciu w ten sposób, ze względu na ja- kie cechy nazywa się właśnie tak pewne przedmioty”13 (metoda ta ma zna- czenie przy ustalaniu treści wielu pojęć, np. milczenia władzy), oraz metoda teorii defi nicyjnych, odwołująca się do badań leksykalnych i etymologicznych.
Określone zapatrywanie na problematykę milczenia i bezczynności, uzy- skane wnioski w wyniku przeprowadzonych rozważań muszą prowadzić nie tylko do porządkowania materiału normatywnego, oceniania i systematyzo- wania koncepcji doktrynalnych, ale i do zabiegów defi nicyjnych. Czynności defi nicyjne stanowią procedurę metodologiczną towarzyszącą działaniom po- rządkującym, będąc przejawem teorii defi nicji, należącej do logiki formalnej.
Defi niowanie w naukach prawnych, w tym także w teorii prawa administra- cyjnego, jest niezbędne, a ich formułowanie jest oczywiste i popularne14, to- warzysząc działaniom porządkującym i systematyzującym. F. Longchamps opisuje tę zależność następująco: „Gdzie porządkowanie, tam i defi nicje”15.
Ponieważ przywoływane teksty były pisane w okresach historycznych, w których obowiązywały inne zasady pisowni, dla przejrzystości cytowanych fragmentów tekstów zostają one (z małymi wyjątkami) dostosowane do wy- mogów współczesnej ortografi i. Od strony technicznej, przywołując wykorzy- staną literaturę, przy niektórych pozycjach bibliografi cznych zostaje podana numeracja kolejnego wydania pracy, co ma miejsce przede wszystkim, gdy przywoływana praca była wznawiana, a odesłania dotyczą kilku wydań. Jest to zabieg tym bardziej uzasadniony, że niekiedy zdarza się, iż książka w tym samym roku kalendarzowym była wznawiana dwukrotnie16. Ponadto skróty niektórych terminów zawarte w poszczególnych opracowaniach zostają w uza- sadnionych przypadkach rozwinięte do pełnej formy, na przykład „admcya”
zostaje rozwinięta i uwspółcześniona do wersji „administracja”. Niektóre z cytatów należących do nurtu wywodu przyjętego w niniejszej pracy zosta- ły zamieszczone także z dodatkowego powodu, ponieważ dotyczą wydania niezachowanego w zbiorach publicznych (przynajmniej autorowi nic w tym względzie nie jest wiadome), dokumentu z 1939 roku z klauzulą ścisłej tajno-
12 W. Wolter, Elementy logiki (wykład dla prawników), Wrocław 1962, s. 43.
13 Ibidem, s. 43.
14 J. Chodorowski, Defi nicje w systemach ekonomicznych, Wrocław 1974, s. 9.
15 F. Longchamps, Poglądy nauki francuskiej i belgijskiej na prawa jednostki wobec władzy, AUWr 1962, No. 5, Prawo X, s. 11.
16 Zob. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, wyd. piąte poprawione;
J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, wyd. szóste poprawione.
ści, maszynopisu opracowania naukowego, „szczotki drukarskiej” publikacji, które nie zostały następnie wydane, a zatem dostęp do nich w badaniach na- ukowych jest utrudniony, co dotyczy pracy T. Pilata z 1880 roku, maszynopi- su powstałej przed 1952 rokiem pracy Sz. Wachholza, „szczotki drukarskiej”
po korekcie autorskiej niewydrukowanego ostatecznie fragmentu Instytucji prawa administracyjnego. Zarysu części ogólnej J.S. Langroda. Wykorzy- stane w pracy akty normatywne obejmują stan prawny na dzień 1 czerwca 2010 roku. Wykorzystując literaturę zagraniczną i własne tłumaczenia ob- cych tekstów źródłowych, przywołuję także wybrane pozycje bibliografi czne, w których zawarte zostały również przekłady lub omówienia dokonane przez innych autorów.
W trakcie druku książki została uchwalona ustawa z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz usta- wy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 roku17. Wprowadzone w zawartych w niej normach prawnych rozwiązania dotyczące przewlekłości postępowania ad- ministracyjnego i możliwości jej zaskarżania przed sądem administracyjnym zostały poddane rozważaniom w oparciu o wcześniejszy projekt tej ustawy.
Tutaj pragnę ponadto złożyć serdeczne podziękowania osobom, które przy- czyniły się do powstania pracy. W pierwszej kolejności dziękuję Panu Profeso- rowi Janowi Zimmermannowi, kierownikowi Katedry Prawa Administracyj- nego Uniwersytetu Jagiellońskiego, za uwagi wniesione do przygotowywanej przeze mnie publikacji. Dziękuję również Profesorowi Józefowi Filipkowi, poprzedniemu wieloletniemu kierownikowi tej Katedry, za ukształtowanie mojego oblicza naukowego. Szczególnie ciepłe wyrazy podziękowania kieruję zarazem wobec recenzenta wydawniczego, Profesora Jana Szreniawskiego, którego cenne uwagi nadały tej rozprawie ostatni szlif redakcyjny.
17 Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18.
R o z d z i a ł I
MILCZENIE I BEZCZYNNOŚĆ JAKO POJĘCIA NAUKI PRAWA I PRAWA ADMINISTRACYJNEGO – PRAWNE
KONTEKSTY MILCZENIA I BEZCZYNNOŚCI 1. WPROWADZENIE
1.1. Podmiotowe uwarunkowania milczenia i bezczynności
Prawo administracyjne reguluje sfery stosunków prawnych między pod- miotami, których sytuacja prawna czy też inaczej mówiąc status prawny jest nierównorzędny. Z jednej strony tymi podmiotami są państwo oraz inne kre- owane przez to państwo związki publicznoprawne wyposażone we władztwo administracyjne. Z drugiej strony są to tzw. podmioty administrowane, będą- ce benefi cjentami instytucji państwa, ale zarazem podległe – w imię realizacji dobra ogółu uwzględniającego ich prawne interesy jednostkowe – przeróżnym prawnym formom władztwa organów państwa. Nierównorzędność podmio- tów prawa administracyjnego przejawia się głównie w tym, że skutki o cha- rakterze materialnoprawnym, a także pewne kwalifi kowane prawem stany faktyczne są tworzone i zabezpieczane przez określone formy działania orga- nów władzy publicznej, a precyzując, organów administracyjnych lub admini- strujących, działających w imieniu i na rzecz instytucji państwa. Najczęściej skutki te są kształtowane przez organy administracji publicznej w drodze wy- konywania władczych kompetencji, za pomocą których organy te posiadają zdolność skonkretyzowanego aktualizowania praw i powinności/obowiązków podmiotów administrowanych, przede wszystkim na podstawie norm z zakre- su prawa administracyjnego.
W związku z tym człowiek, obywatel, osoba prawna, oczekujący na za- łatwienie swojej indywidualnej i konkretnej sprawy z zakresu administracji publicznej w drodze władczej konkretyzacji praw i obowiązków (tzw. decyzji stosowania prawa) lub oczekujący podjęcia konkretnej czynności dotyczącej ich praw lub zakresów obowiązków wynikających z postanowień prawa admi- nistracyjnego, względnie spodziewający się zaistnienia określonego konkret- nego kwalifi kowanego prawem stanu faktycznego są niejako skazani – i to w obliczu prawa administracyjnego – na działalność, czyli aktywność admi- nistracji publicznej, chyba że zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem
skutki te mogłyby nastąpić wskutek niepodejmowania przez administrację publiczną jakiejkolwiek działalności (bezczynność uzasadniona, legalna).
Bezczynność administracji publicznej/władzy publicznej czy też organów ad- ministrujących w tym zakresie nie może być bowiem, co do zasady, zastąpiona przez działania podmiotu administrowanego.
Niewątpliwie pojęcia milczenia i bezczynności muszą posiadać odpowied- nie odniesienie podmiotowe, gdyż milczenie i bezczynność są stanami, które można przypisać podmiotom posiadającym określone właściwości, pozwalają- ce im na bycie milczącym i bezczynnym. Jednocześnie pojęcia te muszą cze- muś służyć, muszą posiadać jakieś uzasadnienie w prawie i w nauce prawa administracyjnego, ponieważ w obrębie teorii prawa, dogmatyki i innych dy- scyplin prawa istnieje termin co najmniej podobny do pojęcia bezczynności, którym jest pojęcie zaniechania.
Z tego punktu widzenia – biorąc za płaszczyznę odniesienia postanowie- nia norm prawa konstytucyjnego, administracyjnego oraz dorobek literatury przedmiotu i orzecznictwa sądowego – pojęcia milczenia i bezczynności po- winny, w moim przekonaniu, służyć opisowi zachowania władzy publicznej w jej konstytucyjnym rozczłonkowaniu na władzę ustawodawczą, wykonaw- czą i sądowniczą18.
W związku z tym bezczynna i milcząca może być administracja publiczna w ujęciu ogólnym, jak i jednostkowym, widziana jednak przez pryzmat ana- lizy zachowań określonego podmiotu, organu czy też instytucji administra- cji publicznej. W tym przypadku administrację publiczną należy rozumieć w sposób humanizujący, jako kwalifi kowaną prawem organizację złożoną z ludzi.
18 Teza ta jest spójna z poglądami Cz. Martysza: „Zjawisko bezczynności może obejmo- wać wszystkie sfery życia społecznego, a co za tym idzie – wszystkie organy państwa, za- równo ustawodawcze, jak i wykonawcze oraz sądownicze. Zjawisko bezczynności stanowi więc zagrożenie dla sprawnego funkcjonowania całego państwa”; „Na szczególną uwagę zasługują jednak słowa preambuły, które odnoszą się do rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych. Nie ulega wątpliwości, że to właśnie z tych słów w sposób najbar- dziej wyrazisty wypływa troska ustawodawcy i właściwie zorganizowane i dobrze działa- jące instytucje publiczne” – Cz. Martysz, Bezczynność władzy w świetle Konstytucji, KP 2008, nr 8 (numer specjalny), s. 7–8, s. 9. Ja jednak celem uzyskania praktycznego i ra- cjonalnego wymiaru tych pojęć zawężam podmiotowo stosowanie terminów „bezczynność”
i „milczenie” na gruncie prawa administracyjnego do opisu zachowania organów władzy publicznej przede wszystkim w znaczeniu organów administracyjnych i administrują- cych. Dla tak zarysowanego rozumienia bezczynności sądownictwa administracyjnego znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.); dalej: ustawy o skardze na naruszenie prawa.
Bezczynne i milczące mogą być sądy administracyjne, których ustrój oraz zasady funkcjonowania określa w przeważającej mierze prawo administracyj- ne19. Bezczynni mogą być także ustawodawca20 i prawodawca.
19 Zob. na ten temat wypowiedź B. Adamiak: „Niepodejmowanie czynności rozpoznania i rozpatrzenia sprawy sądowoadministracyjnej jest bezczynnością sądu. Nie można bowiem wykluczyć całkowicie bezczynności sądu administracyjnego. Nie ma zatem uzasadnionych racji, aby wyodrębniać instytucje bezczynności w wykonywaniu administracji publicznej, a wykluczyć jej wyodrębnienie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oczywiście po- wstaje kwestia, jakie skutki prawne można łączyć z bezczynnością sądu”. Następnie au- torka wyróżnia bezczynność sądu administracyjnego w wąskim znaczeniu, przez które ro- zumie „niezałatwienie sprawy przez sąd administracyjny” i w znaczeniu szerokim, jako
„bezczynność sądu nie tylko w zakresie rozpoznania sprawy, ale też bezczynność przez nierozpoznanie wniosków w toku postępowania sądowoadministracyjnego oraz w zakresie podjęcia czynności nakazanych prawem”. Zob. B. Adamiak, Bezczynność w sądownictwie administracyjnym, KP 2008, nr 2 (numer specjalny), s. 27–28, 29. Zdaniem Cz. Martysza
„wprost do problematyki bezczynności”, w domyśle sądu, odnosi się art. 45 ust. 1 Konstytu- cji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), stanowiący, że: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bez- stronny i niezawisły sąd”. Zob. Cz. Martysz, Bezczynność władzy..., s. 9.
20 Bezczynność odnosi się tutaj zarówno do obowiązku uchwalenia ustawy, która słu- ży wykonaniu treści prawa konstytucyjnego (co dotyczyło względnej opieszałości ustawo- dawcy w uchwaleniu ustawy określającej procedury w zakresie realizacji prawa zawartego w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że: „Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska”), jak i wykonywania wyroków TK, stwierdzających niekonstytucyj- ność przepisów ustawowych (np. w 2008 roku obowiązywało ponad 100 takich przepisów ustawowych, mimo że Trybunał uznał ich istnienie za sprzeczne z ustawą zasadniczą).
Zob. K. Rychter, M. Kryszkiewicz, Rząd nie eliminuje przepisów sprzecznych z konstytucją, GP z 29 lutego 2008, wersja elektroniczna: http: //prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/ 7855, rzad_nie_eliminuje_przepisow_sprzecznych_z_konstytucja.html.
A. Zoll w niewykonywaniu wyroków TK widzi niewypełnianie przez ustawodawcę obowiązków konstytucyjnych: „Skoro nie są wykonywane orzeczenia Trybunału Konsty- tucyjnego, to oznacza, że parlament nie wykonuje swoich konstytucyjnych obowiązków”, zaznaczając zarazem, że nie jest to problem wyłącznie polski, bowiem nie radzą sobie z nim także inne państwa: „Niewykonywanie orzeczeń Trybunału nie jest tylko problemem pol- skim. Na przykład Węgrzy wprowadzili możliwość uznawania przez Trybunał za niezgodny z konstytucją brak jakiegoś przepisu. W ten sposób chcieli zmusić parlament do działania, ale tego celu nie osiągnęli”. A. Zoll uważa, że w takim przypadku celem przeciwdziałania bezczynności legislacyjnej Prezydent RP powinien na przykład wnieść projekt odpowiedniej ustawy, która doprowadziłaby do zgodności porządku prawnego z konstytucją. Proponuje także wprowadzenie w Konstytucji RP upoważnienia dla Prezydenta RP do wydawania roz- porządzeń z mocą ustawy, wówczas gdy w określonym okresie (np. jednego roku) parlament zwleka z wykonaniem orzeczenia TK. Zob. M. Piasecka-Sobkiewicz, Wyroki Trybunału po- zostają na papierze, GP z 12 października 2007, wersja elektroniczna http://prawo.gaze- taprawna.pl/artykuly/8031,wyroki_trybunalu_pozostaja_na_papierze.html. W nawiązaniu do wymienionego przez A. Zolla przykładu węgierskiego można przywołać także rozwiąza- nia niemieckie i włoskie. Niemiecki FTK oprócz orzeczeń o niekonstytucyjności luki norma- tywnej wydaje zarządzenia tymczasowe, które mogą regulować przejściowo obowiązujące normy prawne. Zob. L. Garlicki, Federalny Trybunał Konstytucyjny RFN, w: I. Trzciński (red. nauk.), Sądy konstytucyjne w Europie, t. 1, Warszawa 1996, s. 147 i n. Włoski TK wydaje wyroki stwierdzające istnienie luk (przeoczeń, pominięć) normatywnych, które są zarazem tzw. wyrokami twórczymi lub wyroki, których sformułowania zastępują fragment tekstu ustawy. Zob. Z. Witkowski, Sąd Konstytucyjny Republiki Włoskiej, w: I. Trzciński (red. nauk.), Sądy konstytucyjne w Europie, t. 1, s. 229 i n.
