Rozdział III STOSUNEK SFERY NORMATYWNEJ PRAWA
2. Rozwinięcie w stanie normatywnym obowiązującym w Polsce
2.3. Kwestie pojęciowe i terminologiczne. Czy istnieje milczenie
Rozpatrywanie kwestii bezczynności prawotwórczej organów administra-cji publicznej wskazuje na pewną sygnalizowaną przeze mnie umowność, spe-cyfi kę, a nawet „sztuczność” pojęcia bezczynności organów władzy publicznej na gruncie prawa administracyjnego. Jak już podnosiłem, stanowi ono pojęcie swoiście korespondujące z cywilistycznym pojęciem zaniechania, przy czym obok nieuzasadnionej pejoratywnej bezczynności na gruncie prawa admini-stracyjnego występuje pojęcie uzasadnionego zaniechania, które pojawia się wtedy, gdy organ zaprzestaje ingerować w sferę praw dobrze nabytych na podstawie ostatecznej niewadliwej decyzji administracyjnej bez zgody strony, benefi cjenta tej decyzji (art. 155 k.p.a.).
Jak już podkreślałem, odpowiednikiem pejoratywnie ujmowanej bezczyn-ności tych organów, rozumianej jako brak wykonywania prawem nych obowiązków z zakresu administracji publicznej w terminach określo-nych przez prawo lub w stanie faktycznym określonym przez prawo, jest, na gruncie prawa cywilnego, pojęcie zaniechania, którym względnie uniwersal-nie prawo cywilne kategoryzuje zachowania podmiotów tego prawa (zarówno oczekiwane, jak i nieoczekiwane, naganne). Prawo cywilne nie posługuje się w swej sferze normatywnej pojęciem bezczynności321.
Zarazem normy prawa cywilnego stanowią w treści § 1 i 4 art. 4171 k.c.
rozwinięcie, wyrażonej w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, konstytucyjnej zasady prawa każdego do wynagrodzenia szkody, jaka mu została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
321 Polski ustawodawca niekonsekwentnie posługuje się pojęciem bezczynności i zanie-chania, wprowadzając do ustaw typowo publicznoprawnych pojęcie zaniechania w ujęciu pejoratywnym, które doktryna prawa administracyjnego rezerwuje dla pojęcia bezczynno-ści. Zob. art. 1 ust. 3 ustawy z 15 lipca 1987 roku o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j.
Dz.U. z 2001, Nr 14, poz. 147 ze zm.); dalej: u.RPO: „W sprawach o ochronę wolności i praw człowieka i obywatela Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, or-ganizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i prawa, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej”.
Zgodnie z treścią § 1 art. 4171 k.c.: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfi ko-waną umową międzynarodową lub ustawą”. W myśl postanowień § 4 art. 4171 k.c.: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywne-go, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z pra-wem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody”.
Z tego też względu doktryna prawa administracyjnego, znajdując się nie-wątpliwie między innymi pod wpływem treści przywołanego art. 4171 k.c.
i, co oczywiste, korespondując pojęciowo z doktryną prawa cywilnego, częściej posługuje się terminem „zaniechanie prawotwórcze organów administracji publicznej” niż pojęciem bezczynności tychże organów322.
Nauka prawa cywilnego posługuje się także pojęciem bezprawia norma-tywnego, czyli aktu prawnego niezgodnego z prawem czy też braku aktu praw-nego zgodpraw-nego z prawem. Jak podnosi doktryna już „samo pojęcie bezpraw-ności normatywnej bulwersuje nasze spojrzenie na prawo i jego funkcje”323. Okazuje się bowiem, że zarówno samo prawo sprzeczne z prawem, jak i od-powiednio jego brak w sytuacji, gdy norma prawna zobowiązuje dany organ władzy publicznej do jego utworzenia – może być podstawą odpowiedzialności prawnej państwa.
Obecnie jesteśmy na takim etapie rozwoju cywilizacyjnego, w którym pra-wo lub odpowiednio brak prawa może być potraktowane jako delikt (czyn niedozwolony), rodzący odpowiedzialność tego, od kogo prawo pochodzi lub powinno pochodzić.
Pragnę jednocześnie zaznaczyć, że w niniejszym rozdziale omawiana jest przede wszystkim bezczynność prawotwórcza/zaniechanie prawotwórcze or-ganów administracji publicznej.
Z punktu widzenia pojęcia bezczynności/zaniechania prawotwórczego w zestawieniu z pojęciem milczenia organów władzy publicznej/administra-cji publicznej, warto zastanowić się, czy ustrojodawca, ustawodawca, a także doktryna prezentują koncepcje, w myśl których przy tworzeniu norm praw-nych można by wykorzystać milczenie organów władzy publicznej/organów administracji publicznej.
Inaczej mówiąc, czy istnieje jakaś instytucja milczenia prawotwórczego.
Idea obowiązywania normy prawnej zakłada, że norma ta jest wprowadza-na w życie jako obowiązująca w systemie prawnym dzięki sformalizowanej procedurze, w wyniku posiadającej wymiar ustrojowoprawny, proceduralny i materialnoprawny aktywności prawotwórczej/normotwórczej organu władzy publicznej, który w obowiązującym i hierarchicznie zbudowanym systemie normatywnym posiada kompetencje do utworzenia normy o określonej treści.
322 Zob. tytuł artykułu M. Stahl, Zaniechania prawodawcze jednostek samorządu teryto-rialnego, s. 5–23; oraz tytuł artykułu M. Grzybowskiego, Zaniechanie prawodawcze w prak-tyce polskiego Trybunału Konstytucyjnego.
323 M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu bezprawia normatywnego, RPEiS 2005, nr 1, s. 13.
Jednakże analiza obowiązującego stanu prawnego pozwala, moim zda-niem, na sformułowanie tezy, twierdzącej, że instytucja milczenia organów władzy jest wykorzystywana podczas tworzenia prawa opartego na współ-działaniu organów władzy publicznej.
Sięgając do rozwiązań konstytucyjnych, można wskazać treść art. 121 ust.
1 Konstytucji RP, zgodnie z którą ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi. Prezentowany art. 121 ust. 2 in fi ne stanowi, że jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie stosow-nej uchwały (przyjęcie ustawy bez zmian, uchwalenie poprawek, odrzucenie jej w całości), ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. Jak widać, z brakiem określonej aktywności w postaci niepodjęcia okre-ślonej uchwały przez Senat ustrojodawca łączy skutek prawny w postaci wy-nikającej bezpośrednio z postanowień Konstytucji fi kcji uchwalenia ustawy w brzmieniu przyjętym przez Sejm.
W nawiązaniu do ustaleń terminologicznych i instytucjonalnych warto zauważyć, że w omawianym przypadku ustrojodawca nie posługuje się ter-minem milczenia a pojęciem braku działania Senatu w postaci niepodjęcia stosownej uchwały w określonym terminie – jednakże elementy norm praw-nych zawierających opisywane treści doktryna przywykła nazywać mianem milczenia.
Kolejne przykłady wykorzystywania instytucji milczenia przy współdzia-łaniu prawotwórczym zawierają ustawy z zakresu prawa administracyjnego.
Są to rozwiązania posiadające w przypadku prawa samorządowego wymiar ogólny, jak również wymiar rozwiązań szczególnych.
W obrębie ustaw o ustroju jednostek samorządu terytorialnego w rozdzia-łach dotyczących nadzoru nad ich działalnością została podjęta problematy-ka nadzoru koordynującego, określana też w nauce nieco inaczej – instytucją współdziałania organów administracji publicznej. Nawiązuje ona do sytuacji prawnych, w których norma prawna uzależnia ważność rozstrzygnięcia orga-nu gminy/powiatu/samorządu województwa od jego zatwierdzenia, uzgodnie-nia lub zaopiniowauzgodnie-nia przez inny organ324. W tym przypadku zajęcie stanowi-ska przez ten inny organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Przedmiotowy termin wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymaga-ne jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialwymaga-nego.
Moim zdaniem, w pojęciu „uzależnienie ważności rozstrzygnięcia”, o któ-rym mowa w przywoływanych normach, mieszczą się także – jako rozstrzyg-nięcia – projekty aktów prawnych, których ważność prawo uzależnia od współdziałania w procesie prawotwórczym.
Jeżeli uprawniony inny organ nie zajmie stanowiska w sprawie w okre-ślonych wyżej terminach, wówczas znajduje zastosowanie ustawowa insty-tucja fi kcji uznania rozstrzygnięcia za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, powiat, samorząd województwa z upływem terminu określonego w ustawie (odpowiednio 14 lub 30 dni).
324 Zob. art. 89 u.s.g., art. 77b u.s.p., art. 80a u.s.w.
Niniejsze zasady i instytucje stosuje się także do zatwierdzania, uzgadnia-nia lub opiniowauzgadnia-nia przez organy gminy, powiatu, samorządu województwa rozstrzygnięć innych organów.
Postanowienia ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym325 przewidują z kolei współdziałanie organów admini-stracji publicznej podczas uchwalania przez radę gminy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który po uchwaleniu stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 17 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, kolejno uzyskuje opinie o projekcie planu i uzgadnia treść tego planu ze wskazanymi w ustawie organami administra-cji publicznej. Artykuł 25 u.p.z.p. przewiduje, że wójt, burmistrz, prezydent miasta ustala termin dokonania przedmiotowych opinii lub uzgodnień przez organy określone w ustawie nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia pro-jektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 25 ust. 2 u.p.z.p., nieprzedstawienie stanowi-ska lub warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, w terminie ustalo-nym przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.
Jak wynika z treści przytoczonych norm prawnych, ustawodawca posługu-je się instytucją współdziałania przy tworzeniu norm prawnych. Zakłada rów-nież, że organ posiadający kompetencje prawotwórcze, a więc odpowiedzialny za ich wykonanie, może nie mieć skutecznego wpływu na organ współdzia-łający z nim w różnych formach przy tworzeniu aktu prawnego. W związ-ku z tym, w odniesieniu do organów współdziałających w ściśle określonych w ustawie przypadkach, ustawodawca posługuje się fi kcją uchwalenia usta-wy przez Senat w brzmieniu przyjętym przez Sejm, instytucją fi kcji uznania rozstrzygnięcia za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, powiat, samorząd województwa z upływem terminu określonego w ustawie, czy też fi kcją uzgodnienia lub zaopiniowania projektu, którą ogólnie można nazwać instytucją milczenia organów władzy publicznej (w przypadku Senatu), czy też odpowiednio organów administracji publicznej przy współdziałaniu w pro-cesie prawotwórczym.
Można zatem wyodrębnić milczenie organów władzy publicznej współdzia-łających w tworzeniu prawa jako instytucję przeciwdziałającą ich bezczynno-ści. Pozostaje jednak pytanie i refl eksja, czy forma współdziałania przy two-rzeniu prawa powszechnie obowiązującego oparta potencjalnie na instytucji milczenia sankcjonującego bezczynność zapewnia fachowy przebieg procesu prawotwórczego i materialnoprawną poprawność rezultatu w postaci obowią-zującego aktu normatywnego. Fikcja uzgodnienia lub zaopiniowania projektu aktu normatywnego, czy też podjęcia uchwały w brzmieniu ustalonym przez podmiot, którego projekt ma być zatwierdzony – może stać się prawnie uza-sadnionym pretekstem do przyjęcia przez podmioty zobowiązane do współ-działania biernego stylu współ-działania, polegającego na nicnierobieniu i
opiera-325 Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.
niu się na instytucji skutków prawnych wynikających z tego nicnierobienia w ściśle oznaczonym terminie (czy wręcz nadużywaniu tej instytucji). Moim zdaniem, przypadki bierności uprawnionych organów do opiniowania, uzgad-niania, zatwierdzania w procesie prawodawczym powinny być pod odpowied-nio określoną kontrolą. Chodzi o to, czy zewnętrzne nicnierobienie, z którym ustawodawca wiąże przede wszystkim materialny, ale także i proceduralny skutek prawny, jest poparte pewnymi działaniami weryfi kującymi w obrębie sfery działań wewnętrznych podmiotu, który jest bezpośrednim benefi cjen-tem instytucji milczenia.