Możność prawna czy obowiązek prawny tworzenia prawa przez

Jak to już było powiedziane, w nauce prawa prezentowane są zróżnico-wane stanowiska w przedmiocie tylko zobowiązującego, czy też tylko upraw-niającego lub zobowiązującego charakteru prawnego kompetencyjnych norm prawotwórczych. Nauka prawa administracyjnego w swoim dorobku prezen-tuje i uzasadnia – posiadającą bardzo ważny aspekt prawny, ale także i prak-tyczny, utylitarny – zasadę obowiązku działania administracji publicznej. Dla administratywisty podzielającego tę zasadę nie ma w praktyce znaczenia, czy dana norma kompetencyjna posiada treść uprawniającą czy też zobowiązu-jącą organ administracji publicznej do korzystania z określonej kompetencji, w tym prawotwórczej³²⁶. W stanie faktycznym, w którym zachodzi konieczność

326 Zdaniem J. Filipka: „W istocie rzeczy odnosi ona [administracja państwowa/publicz-na – uwaga P.D.] swoją działalność zawsze do faktów. Wobec dążenia do jednozpaństwowa/publicz-nacznego określenia jej punktów wyjścia oraz kierunków działania normami wytyczającymi jej dzia-łania – ocenia ona – czy i w jakim zakresie działać wobec określonych sytuacji faktycznych i ewentualnie jakie w odniesieniu do nich podjąć rozstrzygnięcia. (...) Z tego, że swoim roz-strzygnięciem organ administracyjny powinien działać w imię spełnienia zadań, jakie na niego zostały nałożone, nie wynika, by mógł on w konkretnej sytuacji podejmować jedno, ściśle określone rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że w konkretnej sytuacji faktycz-nej tylko jedno rozstrzygnięcie będzie rozstrzygnięciem najlepszym. Niemniej pomiędzy rozstrzygnięciem najlepszym a rozstrzygnięciami, które powinny już powodować odpowie-dzialność organu będącego ich autorem, mieści się węższa lub szersza sfera rozstrzygnięć możliwych do przyjęcia w tym sensie, że nie powodują odpowiedzialności organu, który je podejmował. (...) Im mniej szczegółowo określane są konkretne zadania administracji pań-stwowej, tym większa jest po prostu jej odpowiedzialność prawna za dobór form (środków), tj. za pewien sposób (metodę) działania oraz za efekty końcowe, jakie w obliczu ogólniej-szych celów i zadań należy osiągnąć. Brak prawnego określenia szczegółowych zadań ad-ministracji państwowej zwiększa także jej odpowiedzialność za podejmowanie inicjatywy, stosowanie naukowych metod zarządzania, kierunek polityki, fachowe wiadomości itp. (...) Organ administracyjny powinien każdą swoją czynnością wykonywać normy, które w spo-sób prawnie wiążący określają jego zadania. Jest on w obliczu tych norm z góry zobowiąza-ny do pewnego działania i staje wobec nich w charakterze podmiotu, który ma je wykonać tak samo jak każdy inny podmiot ma wykonać obowiązki wynikające dlań z obowiązującego prawa. Dlatego nie może z ich pominięciem sam oceniać, czy, o ile i ewentualnie kiedy pod-jąć pewne działania ani w którą stronę kierunkować treść swoich rozstrzygnięć”; J. Filipek, Rola prawa..., s. 50, 51, 52, 54.

realizacji wykonania określonej normy celowościowej i zadaniowej (normy materialnoprawnej), z którą powiązana jest wynikająca z normy kompeten-cyjnej możność korzystania z określonej formy działania przez organ admini-stracyjny – ta normatywna „możność” przekształca się w obowiązek organu.

Nauka prawa administracyjnego słusznie zarazem przestrzega, że sto-sowania tej zasady nie należy rozciągać na normy programowe o charakte-rze ekonomicznym i społecznym, gdyż w tym przypadku oceny podmiotów zewnętrznych wobec danego organu administracji publicznej dotyczące obo-wiązku działania byłyby ocenami dotyczącymi sfery fachowości i polityki ad-ministracyjnej, zarezerwowanymi dla tego właśnie organu władzy wykonaw-czej/administracji publicznej³²⁷.

Dodatkowe zastrzeżenie warunkujące prawidłowe postrzeganie zasady obowiązku działania administracji publicznej związane jest z administracyj-noprawną koncepcją naprzemienności form działania administracji publicz-nej. Uprawniające w swej semantycznej warstwie normy kompetencyjne bar-dzo często mają umożliwić administracji publicznej dobór form działania czy też określonej metody administrowania.

Przykładowo, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p.: „(...) ustalenie prze-znaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miej-scowym planie zagospodarowania przestrzennego”. Artykuł 4 ust. 2 u.p.z.p.

stanowi, iż: „W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania prze-strzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tere-nu (...)”. Ustawodawca w treści omawianej, w charakterze przykładu, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza obowiąz-ku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść art. 14 ust. 4 u.p.z.p. stwierdza, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta mia-sta. Ustawa zarazem posługuje się pojęciem obszarów, dla których obowiąz-kowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych (art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.).

Obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospoda-rowania przestrzennego w tych przypadkach powstaje po upływie trzech mie-sięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 u.p.z.p.).

Z przywołanych norm wynika zatem, że rada gminy – co do zasady, która ma wyjątki – może, a nie musi uchwalać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale prezentowana kompetencja uprawniająca nie przemie-nia się w obowiązek tylko dlatego, że w przypadku jej niewykonaprzemie-nia usta-wodawca przewidział inną jeszcze formę zrealizowania zadania publicznego, któremu służą normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci wydawanych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta decyzji

327 M. Stahl, Zaniechania prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego, s. 21.

ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz odpowiednio inwestycji celu publicznego.

Zasada obowiązku działania administracji publicznej stanowi instrumen-talne rozwinięcie zasady praworządności działania organów władzy publicz-nej, a w tym organów administracji publicznej.

Wyrażam pogląd, że ta zasada ma szczególne znaczenie dla wykładni po-stanowień przepisu § 4 art. 417¹ k.c., zgodnie z którym: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wyda-nia przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydawyda-nia tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody”.

Według mnie ustalenie przez sąd powszechny obowiązku wydania aktu normatywnego powinno się odbywać także przy odpowiednim uwzględnieniu zasady obowiązku działania administracji publicznej.

Podniesiony problem bardzo dobrze odzwierciedlają dwa przedstawione poniżej poglądy przedstawicieli nauki prawa.

M. Stahl, wyrażając pogląd podnoszący brak kompetencji sądów admini-stracyjnych do uznawania skargi na niewydanie aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego) przez organ samorządu terytorialnego i odpowiednio terenowy organ administracji rządowej, stwierdza zarazem: „jednocześnie inny sąd – cywilny – będzie badał niezgodność z prawem niewydania takie-go aktu”³²⁸. Autorka kontynuuje, że „co do zasady przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne wywodzenie obowiązku wydania aktu z uprawnienia do jego podjęcia”³²⁹. Zarazem jednak prowadzi rozważania dotyczące istoty upoważ-nień ustawowych do wydania aktów prawa miejscowego przez organy samo-rządu terytorialnego. Zastanawia się, czy te, które „opierają się na upoważ-nieniach zawartych w ogólnych normach zadaniowych mogą być traktowane jako źródło obowiązku prawotwórczego”³³⁰. Prezentowane rozważania idą zatem w kierunku postrzegania prawnych konsekwencji dla wykładni obo-wiązku prawotwórczego – wynikających z konieczności realizacji przez organ posiadający kompetencje prawotwórcze, w określonych warunkach, wskaza-nych ustawą celów i zadań publiczwskaza-nych. M. Safjan, podejmując problematy-kę odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu bezprawia normatywnego, do którego doktryna zalicza także niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, stwierdza, że: „Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że odpowiedzialność odszkodowawcza związana z zaniechaniem legislacyjnym może dotyczyć wyłącznie takich sytuacji, kiedy na podstawie przepisu prawnego kreującego obowiązek wydania aktu nor-matywnego będzie zarazem możliwe precyzyjne ustalenie przedmiotu takiego zaniechania, a więc określenie, jaki mechanizm, rozwiązanie prawne czy in-stytucja prawna nie zostały wprowadzone przez organ władzy publicznej. Bez tego nie byłoby zresztą możliwe ustalenie relacji kauzalnych pomiędzy szkodą a zdarzeniem, z którym łączy się odpowiedzialność odszkodowawcza”³³¹. Ten

328 Ibidem, s. 20.

329 Ibidem.

330 Ibidem.

331 M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu bezprawia..., s. 24.

sam autor kontynuuje: „Z drugiej strony nie można tracić z pola widzenia fak-tu, że organ państwa ma obowiązek wykonywania swoich kompetencji. Nie można więc wykluczyć, iż w pewnych szczególnych sytuacjach uprawnienie do podjęcia działań prawotwórczych będzie mogło być kwalifi kowane w kate-goriach obowiązku”³³².

Przedstawione w tym fragmencie pracy poglądy doktryny, jak i moje zmie-rzają do zasygnalizowania bardzo dużej specyfi ki podstaw prawnych upoważ-niających i zarazem zobowiązujących administrację publiczną do tworzenia prawa. Obecnie dla ustalenia okoliczności wystąpienia pełnego zaniechania prawotwórczego, czyli niewydania aktu normatywnego mimo istnienia zaktu-alizowanego obowiązku prawotwórczego i związanej z tym ustaleniem wypo-wiedzi w przedmiocie odpowypo-wiedzialności odszkodowawczej państwa, właściwy jest, na podstawie § 4 art. 417¹ k.c., sąd cywilny.

Wydaje się, że sama materia wypowiadania się o obowiązku prawotwór-czym terenowych organów administracji publicznej (rządowych i samorządo-wych) powinna należeć – z uwagi na publicznoprawny charakter norm praw-nych upoważniających administrację publiczną do tworzenia prawa, a także administracyjny wykonawczy w stosunku do ustaw charakter tej prawotwór-czej działalności – do sądu administracyjnego. W państwie, w którym system prawa opiera się na dualizmie prawa publicznego i prawa prywatnego, sę-dziowie tych sądów posiadają szczególne teoretyczne i praktyczne przygoto-wanie do poruszania się w złożoności materii prawa publicznego, w tym ad-ministracyjnego.

Teoretyczne rozważania dotyczące obowiązków prawotwórczych organów administracji publicznej warto uzupełnić praktycznymi uwagami mówiącymi o tym, jak te obowiązki są wykonywane w praktyce i to w sytuacji, gdy upo-ważnienie ustawowe nie budzi wątpliwości co do powinności jego wykonania.

Jeden wybrany przykład powinien, moim zdaniem, zobrazować rangę prob-lemu. Bezczynność prawotwórczą organów administracji publicznej można scharakteryzować na tle historii rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 17 grudnia 1992 roku w sprawie rodzajów dokumentacji medycz-nej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępnia-nia³³³, które utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 roku. Utra-ta mocy obowiązującej nastąpiła w związku z treścią art. 1, 23 i 26 usUtra-tawy z 20 kwietnia 1997 roku o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz o zmianie niektórych ustaw³³⁴. Artykuł 1 pkt 18e ustawy nowelizującej zmienił dotychczasowe brzmienie art. 18 ust. 6 ustawy z 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej³³⁵, a w myśl art. 23 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że: „Do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy dotychczasowe z uwzględnieniem zmian wynikających z ustawy nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy”. Vacatio legis określone w art.

332 Ibidem, przypis 22 na s. 25.

333 Dz.U. z 1993 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.

334 Dz.U. Nr 104, poz. 661 ze zm.

335 T.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.; dalej: u.z.o.z.

26 ustawy nowelizującej było stosunkowo krótkie, ale adekwatne do przy-gotowania się do wprowadzanych zmian: „Ustawa wchodzi w życie po upły-wie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia z wyjątkiem przepisów art. 63–63c usta-wy nowelizowanej oraz art. 1 oraz art. 18–21 ustausta-wy, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.”. Zapowiadane przez ustawodawcę ministerialne rozporządzenie nie zostało wydane w terminie przewidzianym przez ustawę.

Niewykonanie obowiązku działania organu prawotwórczego, zobowiązanego delegacją ustawową do wydania rozporządzenia, uderzyło w istniejący porzą-dek prawny, powodując utrudnienie realizacji przyznanych obywatelom-pa-cjentom praw z zakresu prawa medycznego. Problem sprowadził się nie tyle do tego, co należy udostępniać, ale do sposobu udostępnienia dokumentacji medycznej pacjenta. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 roku (OSA 1/03): „udostępnia-nie dokumentacji medycznej pacjentowi „udostępnia-nie może w żadnej mierze prowadzić do naruszenia praw innych pacjentów. Z tego właśnie wynika upoważnienie ustawowe do określenia sposobu jej udostępniania. Chodzi w szczególności o dokumentację medyczną zbiorczą, odnoszącą się do ogółu osób korzystają-cych ze świadczeń zdrowotnych zakładu”³³⁶.

Z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego znamienne było także to, co stało się po upływie zakreślonego terminu ustawowego. Minister Zdrowia wydał dopiero 10 sierpnia 2001 roku zapowiadane ustawą rozporzą-dzenie w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdro-wotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępnia-nia³³⁷, które następnie utraciło moc obowiązującą w związku z wyrokiem TK z 28 listopada 2005 roku (K 22/05)³³⁸, przy czym wskutek tego wyroku ogółem pięć „spóźnionych” rozporządzeń tego samego ministra zostało uznanych za uchylone (utraciły moc obowiązującą z dniem 31 maja 2006 roku) i następnie zastąpionych przez nowe rozporządzenia. W odniesieniu do dokumentacji me-dycznej zostało wydane – obowiązujące do dzisiaj – rozporządzenie Ministra

336 CBOSA-e.

337 Dz.U. Nr 88, poz. 966, ze zm. Na internetowej stronie Ministerstwa Zdrowia za-mieszczony został wkrótce komunikat w sprawie dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym zalecono stosowanie norm już nieobowiązujących:

„W związku z utratą z dniem 1 czerwca 2006 r. mocy obowiązującej rozporządzenia Mi-nistra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania, Ministerstwo Zdrowia uprzejmie informuje, iż trwają obecnie prace nad no-welizacją ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w zakresie dokumentacji medycznej. Usta-wa została uchUsta-walona przez Sejm w dniu 24 maja 2006 r. i skieroUsta-wana do dalszych prac w Senacie. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, w ustawie określone zostały między innymi zasady odpłatności za udostępnianie dokumentacji medycznej, w szczegól-ności maksymalna wysokość tej opłaty. Równolegle przygotowywany jest w Ministerstwie Zdrowia projekt rozporządzenia w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania. Do czasu wydania nowych przepisów zaleca się stosowanie dotychczasowych regulacji”. Zob.: http://www.mz.gov.pl/20.5.2010.

338 Dz.U. Nr 239, poz. 2020.