Rozwój społeczeństwa obywatelskiego jest zagadnieniem bardzo złożonym. Historyczne ujęcie tego tematu wymaga dogłębnej znajomości historii społecznej oraz zapoznania się z metodologią badań historiograficznych. Z takim zapleczem analitycznym i teoretycznym można przeanalizować całą historię państwa polskiego zwracając uwagę na działania różnych jednostek i grup społecznych (stanów, klas, partii), a także na warunki kształtowania się idei działań, które dziś określilibyśmy obywatelskimi. Na przestrzeni dziejów społeczeństwo polskie było zarówno świadkiem, jak i inicjatorem wielu wydarzeń, które mogły budować, ale także niszczyć fundamenty tworzenia się obywatelskiej aktywności. Opis dziejów Polski z punktu widzenia tworzenia się, formowania i rozwoju idei społeczeństwa obywatelskiego jest zadaniem niezwykle ciekawym, lecz wykraczającym poza ramy niniejszej rozprawy.
W rozdziale tym skupię się na zagadnieniu kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego w Polsce z uwzględnieniem istotnych zmian, które zaszły po roku 1989. Zakładam, że transformacja ustrojowa miała doniosłe znaczenie zarówno w zakresie administracyjno-organizacyjnym, jak i dla kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego oraz świadomości obywatelskiej. Warunki, jakie zaistniały, dotyczyły formalnych, zorganizowanych struktur, a także nieformalnych ruchów i spontanicznych aktywności. Przyjęto, że wspieranie aktywności obywatelskiej jest jednym z fundamentów państwa demokratycznego, dlatego na poziomie centralnym i samorządowym zaczęto z różną determinacją i skutkiem podejmować działania zmierzające do wzmocnienia partycypacji społecznej i publicznej.
Jak wskazuje Krzysztof Podemski, prezentując wypowiedzi różnych obserwatorów życia społecznego w Polsce na przestrzeni dekad, „w polskiej debacie publicznej dominuje przekonanie, że społeczeństwo obywatelskie w Polsce jest wyjątkowo słabe”64. Autor odnosi się do postawionej przez Stefana Nowaka tezy o istnieniu w Polsce „socjologicznej próżni”:
„pomiędzy poziomem grup pierwotnych a poziomem narodowej społeczności istnieje – z punktu widzenia identyfikacji ludzi i ich emocjonalnego zaangażowania – rodzaj próżni socjologicznej. […] Gdybyśmy chcieli naszkicować gigantyczny socjogram oparty na ludzkich poczuciach grupowej więzi i identyfikacji, to tak pojęta społeczna struktura naszego kraju jawiłaby się jako federacja grup pierwotnych, rodzin i grup opartych na przyjaźni, zjednoczonych w narodowej wspólnocie z bardzo słabymi innymi typami więzi pomiędzy
64 K. Podemski, Społeczeństwo obywatelskie w Polsce 25 lat po wielkiej zmianie, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2014, zeszyt 2, s. 92.
29
tymi dwoma poziomami”65. Zdaniem wielu badaczy, oczekiwanie na wypełnienie próżni socjologicznej przez rozwój społeczeństwa obywatelskiego nie spełniło się. Taki pogląd wyraził m.in. Janusz Czapiński66 i Jadwiga Staniszkis67. Anna Kubiak i Anita Miszczalska stwierdziły, że „po roku 1989 próżnia społeczna została wypełniona tylko w niewielkim stopniu bądź że wypełniły ją układy w części instytucjonalnie niedorozwinięte lub – co gorsze – patologiczne […]”68. Wyjaśnienia faktu, że po transformacji nie nastąpiła żadna radykalna zmiana w rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, można upatrywać m.in. w teorii traumy, zaproponowanej przez Piotra Sztompkę. Autor, z wykorzystaniem teorii traumy społecznej, wyjaśnia mechanizm społeczny, który według niego mógł spowodować wręcz rozczarowanie nową rzeczywistością.
Sztompka przyjmuje, że transformacja ustrojowa po 1989 roku była dla społeczeństwa polskiego traumatogenna, co przyczyniło się do dużej dezorientacji ludzi, którzy w zderzeniu z dynamicznymi, szokującymi i niezrozumiałymi przemianami nie potrafili odnaleźć się w nowej sytuacji społecznej. Wobec tej dezorientacji podejmowano różne działania adaptacyjne nastawione na przetrwanie w warunkach dezintegracji społecznej: „U podstaw kształtowania się realiów demokratycznego państwa prawa, polskie społeczeństwo zmagało się z wychodzeniem z traumy wywołanej procesem transformacji. Mogło to stanowić czynnik utrudniający wzrost kapitału społecznego oraz wzmacniania postaw obywatelskości w polskim społeczeństwie, a co za tym idzie, spowalniający rozwój społeczeństwa obywatelskiego”69. Janusz Czapiński w raporcie Diagnoza społeczna 2013 podkreśla, że pomimo upływu ponad 20 lat od procesu transformacji, nadal „żyjemy w kraju coraz bardziej efektywnych jednostek i niezmiennie nieefektywnej wspólnoty”70.
Wspomniana uprzednio próżnia socjologiczna leży u podstaw tezy Andrzeja Zybały, który wskazuje na kilka kluczowych dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w Polsce cech społecznych, wynikających ze specyficznego układu i typu relacji społecznych ukształtowanych na przestrzeni lat w określonym kontekście kulturowym71. Za cechy
65 S. Nowak, System wartości społeczeństwa polskiego, „Studia Socjologiczne” 1979, nr 4, s. 160
66 J. Czapiński, Polska — państwo bez społeczeństwa, „Nauka” 2006, nr 1, s. 8.
67 J. Staniszkis, A. Zybała, Szanse Polski. Nasze możliwości rozwoju w obecnym świecie, Komorów 2004, s. 79.
68 A. Kubiak, A. Miszalska, Czy nowa próżnia społeczna, czyli o stanie więzi społecznej w III Rzeczypospolitej,
„Kultura i Społeczeństwo” 2004, nr 2, s. 19.
69 K. Jasnosz, Kształtowanie się społeczeństwa obywatelskiego w Polsce po 1989 roku i jego obecna kondycja,
„Rocznik Administracji Publicznej” 2020, nr 6, s.180.
70 J. Czapiński, T. Panek (red.), Diagnoza Społeczna 2013, www.diagnoza.com (dostęp 11.09.2021 r.).
71 A. Zybała, Polityka publiczna w warunkach socjologicznej próżni, „Kultura i Społeczeństwo” 2015, nr 4, s. 48.
30
społeczeństwa polskiego, które warunkują rozwój aktywności obywatelskiej, jej formy, intensywność, skuteczność oraz bariery rozwoju wspomniany autor uznaje:
a) niskie poczucie odpowiedzialności osób publicznych za sprawy publiczne;
b) skłonność do uznania problemów publicznych za prywatne, dotyczące i wynikające np.
z niezaradności jednostki (np. bezrobocie jako problem osoby bezrobotnej, a nie problem rozpatrywany systemowo);
c) tendencję do subiektywnych osądów, niepopartych analizą i próbą obiektywizowania rzeczywistości;
d) preferencje dla wartości indywidualistycznych i zachowawczych (opór na zmiany);
e) niekooperacyjny charakter relacji między aktorami działań publicznych;
f) tendencję do działań indywidualistycznych, jednostronnych bez odwoływania się do konsultacji i dialogu z innymi stronami/ interesariuszami działań;
g) niską zdolność do współpracy między jednostkami, w tym negatywny stosunek do odmienności i odrębności zdań i interesów;
h) skłonność do działań nieformalnych, opartych często na nepotyzmie, „brudnym” kapitale społecznym oraz amoralnym familiaryzmie;
i) trudności w tworzeniu obiektywnych norm i zasad, a także w przystosowaniu się do nich i respektowaniu ich;
j) niski poziom przekonania co do realnej podmiotowości w sprawach publicznych.
Analizując wspomniane cechy można założyć, że ich umacnianie i odtwarzanie pokoleniowe oraz wzmacnianie przeciwstawnych cech jest silnie powiązane z uspołecz-nianiem, rozumianym jako pewna dyspozycja do zainteresowania się sprawami publicznymi i gotowość do przedkładania interesu społecznego nad własny, a także do brania odpowiedzialności za wspólnotę i umiejętne działanie na jej rzecz72. Można zatem powiedzieć, że uspołecznianie w warunkach polskich skupia się na poziomie mikrorelacji, a nie makropoziomu funkcjonowania jednostek w społeczeństwie, na przedkładaniu więzi najbliższych, najczęściej rodzinnych i krewniaczych nad interes szerszej społeczności, co w konsekwencji prowadzi do niskiego potencjału (wy)tworzenia kultury obywatelskiej i pobudzenia aktywności społecznej73.
72 M. Ossowska, Normy moralne. Próba systematyzacji, Warszawa 1970, s. 212-214.
73 Por.: P. Śpiewak, Polskie społeczeństwo w opiniach socjologów, „Ius et Lex” 2005, nr 1, https://iusetlex.pl/zalaczniki/magazyn_03.pdf (dostęp 11.09.2021r.); M. Marody, Antynomie zbiorowej podświadomości, Studia Socjologiczne 1987, nr 2; K. Sowa, Obywatel w państwie. Kilka uwag o typach ładu zbiorowego i społeczeństwie polskim, „Państwo i Społeczeństwo” 2012, t. 12, nr 1, https://www.panstwoispoleczenstwo.pl/numery/2012-1-Sowa.pdf (dostęp 12.09.2021); E. Wnuk-Lipiński,
31
Rozwój społeczeństwa obywatelskiego w Polsce odbywał się na gruncie trudnych doświadczeń oraz ukształtowanych na przestrzeni lat wzorów wartości i działań stojących nie tyle w sprzeczności do idei działania na rzecz dobra wspólnego i aktywności społecznej jako takiej, co specyficznego rozumienia tej działalności, w której niejednokrotnie interes najbliższych i/lub indywidualny jest traktowany jako ważny element działania wspólnotowego. Na tej podstawie można powiedzieć, że część z podejmowanych inicjatyw pojmowanych jako przejawy obywatelskości, w rzeczywistości może wynikać z bardziej pragmatycznych interesów. To z kolei prowadzi do działań skupionych wokół np. tzw.
„brudnych” wspólnot74.
Budowa społeczeństwa obywatelskiego to w ujęciu instytucjonalnym rozwój organizacji pozarządowych. Po roku 1989 nastąpił dynamiczny wzrost fundacji działających w Polsce.
Posolidarnościowy entuzjazm elit i zwykłych ludzi, którzy chcieli współuczestniczyć w budowie silnego, demokratycznego państwa polskiego przełożył się na wzrost zainteresowania formalnymi instytucjami obywatelskimi, które w Polsce mogły funkcjonować już od 1984 w myśl Ustawy o fundacjach. To wówczas w Polsce stworzono warunki do tego, aby wyłonili się liderzy, wpływający w późniejszym okresie na rozwój stowarzyszeń i fundacji. Środki na nie docierały do Polski ze Stanów Zjednoczonych75. Powstały wtedy w Polsce III sektor współcześnie jest oceniany krytycznie76. Autorzy wskazują na fakt, że tego rodzaju model rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, poprzez powstawanie i dotowanie organizacji pozarządowych został kolportowany z zewnątrz i nie uwzględniał polskich uwarunkowań społeczno-kulturowych. Wskazuje się, że problemy z tak rozwijaną obywatelskością w Polsce związane są z zaangażowaniem się polityków, co zniechęcało społeczeństwo do realnego uczestnictwa w działaniach obywatelskich.
Organizacje pozarządowe mogły być „wentylem bezpieczeństwa” i fasadą dla decydentów politycznych. Z drugiej strony, na późniejszym etapie rozwoju organizacji pozarządowych wskazuje się na rozdział sfery pozarządowej i rządowej i niedopuszczenie działaczy społecznych do działań mających na celu realny wpływ na kształtowanie polityki i rozwoju państwa, co w konsekwencji doprowadziło do umocnienia się poczucia braku
Demokratyczna rekonstrukcja. Z socjologii radykalnej zmiany społecznej, Warszawa 1996; P. Gliński, Enklawowość polskiego społeczeństwa obywatelskiego, [w:] L. Gołdyka, I. Machaj (red.), Enklawy życia społecznego, Szczecin 2007.
74 A. Podgórecki, Kontrola społeczna trzeciego stopnia, „Prace IPSiR UW” 1976, t. 1.
75 M.in. Fundacja Forda, Fundacja Braci Rockefellerów, Open Society Institute, ale również środki rządowe dystrybuowane przez Polsko-Amerykańską Fundację Wolności.
76 Por.: P. Załęski, Społeczeństwo obywatelskie według Solidarności i PZPR, [w:] A. Kościański, P. Misztal, (red.), Rozdroża praktyki i idei społeczeństwa obywatelskiego, Warszawa 2011, s. 17-47; K. Górniak, Społeczeństwo obywatelskie w Polsce – spojrzenie postkolonialne, „Trzeci Sektor” 2014, nr 32.
32
podmiotowości. Ciekawe na gruncie rozważań o początkowym okresie rozwoju instytucji pozarządowych w Polsce po 1989 roku jest samo nazewnictwo. Importowane wprost z angielskiego non-governmental organization (NGO), przywoływało antagonistyczne podejście do rządu i było rozumiane w kategoriach organizacji antyrządowych. Wydaje się więc, że sama nazwa nie była fortunna, jednak inna propozycja – organizacja społeczna – również miała silne zabarwienie polityczne i przywoływała na myśl upartyjnione w okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej tzw. „czyny społeczne”77.
Okres po transformacji ustrojowej wyznaczył dalsze kierunki rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i rozwoju III sektora w Polsce. Na przestrzeni kolejnych lat rozwijały się one i różnicowały pod względem zakresu działalności. Mocną przesłanką stymulującą dynamikę przemian było wstąpienie Polski do Unii Europejskiej, która wówczas kładła duży nacisk na kształtowanie postaw obywatelskich, rozwój instytucji pozarządowych i dialog obywateli z państwem. Stawiane przez UE wymagania kandydatom do członkostwa w strukturach europejskich były z jednej strony odpowiedzią na toczące się debaty na temat kryzysu demokracji (liczne wystąpienia alterglobalistów), a z drugiej – na przekonaniu, że włączenie społeczności (obywateli) w procesy decyzyjne jest społecznie i ekonomicznie dobrym rozwiązaniem w rozwoju społeczeństw. Takie założenie do dzisiaj jest obecne w polityce Unii Europejskiej oraz w przygotowanych na poziomie kraju strategiach, realizujących europejskie plany78. Aspiracje Polski zdynamizowały prace organizacyjne nad funkcjonowaniem III sektora, kończąc trwający przez kilka lat impas w stosunku do przyjęcia odpowiedniej ustawy regulującej działalność organizacji pozarządowych. Ostatecznie ustawę, poddaną licznym konsultacjom, opracowano i przyjęto w 2003 roku. Uznaje się, że była ona przełomowym dokumentem dla rozwoju organizacji pozarządowych w Polsce ze względu na przyjęcie definicji organizacji pozarządowej. Umożliwiło to w późniejszych latach (przy pisaniu ustaw oraz ich nowelizacji) odwoływanie się do tego dokumentu. Ponadto, ustawa stworzyła ramy i uprawomocniła zasady współpracy pomiędzy organizacjami pozarządowymi i administracją publiczną, gwarantując tym pierwszym udział we współrządzeniu na różnych poziomach, od informowania do współdecydowania. To z kolei przełożyło się na wzmocnienie siły NGO, które z czasem nabywały coraz większych możliwości, niezależności, podmiotowości i realnego wpływu na określone sfery życia społecznego (np. poprzez powołanie na poziomie
77 P. Frączak, R. Skrzypiec, Organizacje pozarządowe – w poszukiwaniu kryteriów definicyjnych, „Federalista (Federalistka)” 2011, nr 3(8).
78 Dobrym przykładem jest Wspólna Polityka Rolna, program o największym budżecie w skali UE, gdzie jednym z narzędzi wdrażania jest Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS).
33
rządowym Rady Działalności Pożytku Publicznego)79. Warto zaznaczyć, że ustawa wraz z rosnącym otoczeniem instytucjonalnym, zarówno po stronie III sektora, jak i administracji państwowej (np. opracowanie w 2005 roku Strategii Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na lata 2007-2013, powołanie w kolejnych latach zespołów sejmowych i senackich ds. współpracy z NGO) umożliwiła włączenie organizacji pozarządowych w negocjacje i ustalanie ostatecznego kształtu programów operacyjnych, finansowanych ze środków UE. Ostatecznie część z środków UE jest dystrybuowana właśnie poprzez NGO, jak np. w przypadku Lokalnych Grup Działania, finansowanych obecnie ze środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich80.
Omawiana zmiana wpłynęła korzystnie na kondycję trzeciego sektora w Polsce. Dane przedstawiające zróżnicowanie źródeł finansowania organizacji pozarządowych i ich udział w całości przychodów sektora w latach 2003-2011 jasno wskazują, że po wejściu w życie ustawy, wzrasta finansowanie NGO ze środków publicznych oraz zwiększa się zróżnicowanie źródeł, wśród których wyróżnić należy oprócz samorządowych i rządowych, także środki europejskie oraz wpływy z odliczeń od podatku dochodowego osób fizycznych, darowizn, składek i zbiórek publicznych. Warto jednak zaznaczyć, że „sektor w tym okresie zasadniczo się nie wzbogacił. Oznacza to, że […] grube miliardy publicznych pieniędzy w żaden sposób nie przekładają się na lepszą kondycję sektora, a jedynie wpływają do niego i wypływają – w najlepszym wypadku w postaci pożytecznych usług i dóbr publicznych, w najgorszym są „przejadane” i nie budują ani jego potencjału, ani nie przysparzają korzyści ogółowi81. Autor przywołanej analizy wskazuje, że w latach 2003-2015 to specyficzny etap rozwoju NGO. Szczególnie istotne były wtedy zmiany legislacyjne, które uruchomiły dalsze procesy rozwoju organizacji pozarządowych oparte na nowych możliwościach pozyskiwania środków finansowych, co niekoniecznie jest jednoznaczne z rozwojem społeczeństwa obywatelskiego jako takiego. Można wręcz domniemywać, że zdiagnozowane w pierwszej części niniejszego podrozdziału cechy specyficzne dla kultury obywatelskiej społeczeństwa polskiego wraz z opisanymi przez wielu autorów mechanizmami je odtwarzającymi spowodowały, że przekazywane środki niekoniecznie sprzyjały umacnianiu kapitału
79 G. Makowski, Rozwój sektora organizacji pozarządowych w Polsce po 1989 r., [w:] B. Kłos, K. Marchewka-Bartkowiak (red.), Obywatelstwo i społeczeństwo obywatelskie w Polsce, „Biuro Analiz Sejmowych” 2015, nr 4 (44),
http://orka.sejm.gov.pl/WydBAS.nsf/0/D078F95C77DDAE25C1257F400041BD2D/$file/Studia_BAS_44.pdf (dostęp 11.09.2021r.).
80 Obecnie w Polsce funkcjonuje ponad 300 tego typu organizacji, których łączny budżet tylko w latach 2014-2020 wyniósł 2.416.859.904 zł.
81 „Biuro Analiz Sejmowych”…, s. 75.
34
społecznego i moralnego, a wręcz mogły stanowić bodziec do umacniania się struktur destrukcyjnych dla budowania zaufania i współpracy.
Mechanizm finansowania organizacji obywatelskich przy odwróconej zasadzie pomocniczości82, ukierunkowały profil działalności NGO w Polsce, które obecnie nie rozwijają swoich relacji z otoczeniem, zaniedbują funkcje stanowienia swego rodzaju platformy do współdziałania obywateli i wspierania rozwoju wspólnot i społeczności, a raczej skupiają się na realizacji określonych usług publicznych, o których wykonanie walczą w konkursach o środki publiczne, stając się de facto przedłużeniem administracji publicznej.
Efektem tego, najważniejsza staje się działalność usługowa, utrzymania pracowników i zapewnienia stałych dochodów, a nie tworzenia wspólnot, czy rozwoju lokalnego, który dopiero w dłuższej perspektywie może zaowocować wykształceniem np. relacji filantropijnych.
Współcześnie można zauważyć różne trendy, które być może można traktować jako pewną reakcję na „korporacyjny” model funkcjonowania organizacji pozarządowych w Polsce. W opozycji do problemów, jakimi charakteryzuje się obecnie trzeci sektor w Polsce powstają liczne aktywności obywatelskie stroniące od środków publicznych. Do nich zaliczyć można wszelkie przejawy działania opartego na zasadzie współdzielenia (sharing economy), powstawanie lokalnych kooperatyw, przedsiębiorstw spożywczych, nowych ruchów społecznych, czy zwiększenie zainteresowania działalnością CSR (Corporate Social Responsibility) w sferze biznesowej. Jednocześnie można zauważyć również działania ze strony rządu, który zdaje się dostrzegać słabość „wykupywania” usług od NGO przez administrację, czego sygnałem mogą być założenia Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich 2018-2030 przyjętego do realizacji przez Narodowy Instytut Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Program obejmuje takie cele jak zwiększenie stopnia zaangażowania w życie publiczne obywateli i organizacji obywatelskich, wzmocnienie organizacji obywatelskich w wymiarze strategicznym, a także poprawa sytuacji finansowej organizacji obywatelskich83. Wśród priorytetów znalazły się: 1. Zrównoważony rozwój organizacyjny; 1a. Wsparcie działań misyjnych i rozwoju instytucjonalnego; 1b.
Dotacje na wkład własny; 2. Kapitały żelazne; 2a. Dotacje operacyjne na wsparcie budowania początkowych kapitałów żelaznych; 2b. Dofinansowanie początkowych kapitałów żelaznych;
82 M. Rymsza, A. Hryniewicka, P. Derwich, Jak wprowadzić w życie zasadę pomocniczości państwa:
doświadczenia lat dziewięćdziesiątych, [w:] M. Rymsza (red.), Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, Warszawa 2004, s. 17–24.
83 Uchwała nr 104/2018 Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2018 r. w sprawie przyjęcia programu wspierania społeczeństwa obywatelskiego pod nazwą „Program Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018–2030 PROO”, RM-111-99-18, s. 39-42.
35
2c. Dofinansowanie rozbudowy kapitałów żelaznych; 3. Rozwój instytucjonalny lokalnych organizacji strażniczych i mediów obywatelskich; 4. Rozwój instytucjonalny think tanków obywatelskich; 5. Wsparcie doraźne; 6. Pomoc techniczna84. To co ważne w kontekście czynionych rozważań to fakt, że w ramach PROO organizacje dostają szansę na to, aby skupić się na budowaniu własnej samodzielności finansowej.