Całus  , który uważa, iż Skarb Państwa jest to instytucja, łącząca

w ramach swych kompetencji funkcje publiczno-prawne i prywatno-prawne w odniesieniu do szeroko rozumianych spraw majątkowych i finansowych państwa. Zdaniem A. Całusa, Skarb Państwa istnieje razem

z państwem i nie musi być tworzony przez żadne przepisy czy regulacje.7

114 Na odróżnienie dwóch ujęć państwa – jako władcy i jako właściciela – w

konse-kwencji wyróżnienia w podmiotowości państwa sfery imperium i dominium zwraca uwagę A. Doliwa. A. Doliwa, Dychotomiczny charakter podmiotowości prawnej państwa (imperium i dominium), Studia Prawnicze 2002, nr 3, s. 36–37.

115 Podobny sposób ujęcia Skarbu Państwa zdaje się formułować R. Tupin,

wyróż-niający Skarb Państwa w ujęciu przedmiotowym. zdaniem R. Tupina „Skarb Państwa w ujęciu przedmiotowym (substrat majątkowy Skarbu Państwa), to będzie ów majątek skarbowy, a więc po pierwsze ten, który pozostaje pod zarządem Skarbu Państwa, a po drugie ten, który pozostaje w zarządzie innych państwowych osób prawnych, po trze-cie ten, który jest w zarządzie państwowych agencji, po czwarte, który jest w zarządzie starosty.” R. Tupin, Majątek narodowy i skarb państwa. W oczekiwaniu na strategiczne decyzje, Rzeczpospolita z 14 stycznia 2003 r., s C4.

116 A. Całus, Problematyka prawna Skarbu Państwa, op. cit., s. 36.

117 Podobnie C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii

Europej-skiej, wydanie 3 zmienione, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 284–285; tenże, W poszukiwaniu nowej koncepcji Skarbu Państwa, PiP 1992, nr 12.

76 Andrzej Bierć, Joanna Mucha-Kujawa

Państwo stanowi taki typ podmiotu prawnego, w którego sferze instytu-cjonalnej

nie można oddzielić osobowości publiczno-prawnej od osobo-wości prywatno-prawnej, w związku z czym prawa jak i obowiązki, które

na-leżą do sfery prawa cywilnego są z reguły realizowane przez organy administracji państwowej, które mogą stosować w ramach swojej działalności zarówno metody publiczne (władcze), jak i prywatne (niewładcze).

Odnośnie ujęcia Skarbu Państwa w Kodeksie cywilnym z 9 r. A. Całus zauważa, iż art.  Kodeksu cywilnego uznaje Skarb Państwa za specjalny rodzaj osoby prawnej prawa cywilnego, w oparciu o założenia: ) iż jednostki gospodar-ki uspołecznionej są podstawowym rodzajem osób prawnych prawa cywilnego9 oraz ) jedności mienia ogólnonarodowego jako podstawy uspołecznionych sto-sunków majątkowych.

Zmiany po roku 99 doprowadziły do uchylenia w Kodeksie cywilnym przepisów dotyczących jednostek gospodarki uspołecznionej, ale pozostawiono określenie Skarbu Państwa jako odrębnego rodzaju osoby prawnej prawa cywil-nego, co obecnie

wywołuje istotne trudności natury teoretycznej i prak-tycznej. Zdaniem A. Całusa trudno wskazać argumenty, które by uzasadniały

zachowanie tej regulacji, natomiast łatwiej zgromadzić argumenty, które prze-mawiają

przeciwko nazywaniu Skarbu Państwa osobą prawną prawa cy-wilnego.

A. Całus przedstawia pięć takich argumentów0:

1) w aspekcie instytucjonalnym nie jest możliwe konsekwentne i sku-teczne oraz zgodne z istotą państwa rozdzielenie podmiotowości pub-licznej i osobowości prywatnej państwa,

2) geneza koncepcji Skarbu Państwa jako osoby prawnej prawa prywat-nego utraciła swe obecne uzasadnienie, dlatego wyrażenie „Skarb Państwa” jako osoba prawna prawa prywatnego w rozumieniu art. 33 k.c. jest pozbawione treści, którą posiadało w poprzednim porządku ustrojowym,

3) ujęcie Skarbu Państwa jako osoby prawnej prawa cywilnego prowadzi przy próbach wyjaśnienia jego treści do wyników niezgodnych z pra-wem, a więc de lege lata i w sposób istotny zawężające treść Skarbu Państwa tylko do elementu prywatnoprawnego, co jest sprzeczne ze stanem rzeczywistym. Według A. Całusa takie rozumienie Skarbu Państwa jako osoby prawnej prawa cywilnego na gruncie art. 33 Kodeksu cywilnego nie oddaje całości komplikacji natury

jurydycz-118 A. Całus, Problematyka prawna Skarbu Państwa, op. cit., s. 19.

119 Ibidem, s. 16. 120 ibidem, s. 17.

nej, związanych z tą regulacją. Nie wiadomo, jakiej natury jest ten przepis, czy ma on charakter stricte cywilistyczny czy ustrojowy. 4) w większości projektów ustaw o Skarbie Państwa, mimo

nawiązywa-nia do koncepcji art. 33 Kodeksu cywilnego, zawsze rozumiano Skarb Państwa szerzej, a nie tylko jako osobę prawną prawa prywatnego, 5) argument historycznej natury oraz systemowej i porównawczej – przed

II wojną światową w polskim prawie Skarb Państwa nie był wyodręb-niany jako osoba prawna prawa cywilnego, a porządki prawne innych państw także nie nadają Skarbowi Państwa osobowości prawnej prawa prywatnego121.

Koncepcję Skarbu Państwa jako osoby prawnej prawa cywilnego

zdaniem A. Całusa należy zdecydowanie odrzucić ze względu na to, iż – po

pierwsze – Skarb Państwa jest instytucją, która zgodnie z istotą państwa

wy-konuje nie tylko funkcje gospodarcze, zarządzające wobec mienia państwowego, tak jak to przypada osobie prawnej prawa prywatnego, ale ponadto i to w dużej mierze, przede wszystkim musi spełniać funkcje finansowe, od których zależy

funkcjonowanie państwa jako osoby o statusie publiczno-prawnym; nie

ma możliwości instytucjonalnego oddzielenia państwa jako osoby prawnej prawa prywatnego od prawa publicznego, dlatego też nie można skonstruować Skarbu Państwa wyłącznie jako osoby prawnej prawa cywilnego. Po drugie – Skarb Pań-stwa rozumiany jako instytucja regulowana w art.  Kodeksu cywilnego nic aktualnie nie wyjaśnia, może prowadzić tylko do nieporozumień przy ustalaniu rzeczywistej treści pojęcia Skarbu Państwa. Po trzecie – Skarb Państwa jako oso-ba prawna prawa prywatnego nie stał się, jak na razie, przedmiotem oddzielnych regulacji czy specjalnych ustaw; ten stan legislacyjny – zdaniem A. Całusa – nie jest przypadkowy.

Osobowość prywatno-prawna państwa, a więc Skarb Państwa w rozumie-niu art.  Kodeksu cywilnego, zdaniem A. Całusa, jest aktualnie realizowana przez kilka instytucji państwowych, wśród których najważniejsze są minister-stwa resortów finansowo-gospodarczych (np. Minister Finansów), ministrowie branżowi, jako organy założycielskie przedsiębiorstw państwowych i ponadto, zauważa A. Całus, niezależnie od powyższych, każda komórka administracji,

121 Skarb państwa nie jest osobą prawną prawa prywatnego w: RFN, Francji,

Au-strii, Wielkiej Brytanii. N. Gajl, Skarb Państwa, Wydawnictwo Sejmowe, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1996, s. 104 i nast.; N. Gajl, Problematyka finansów

publicz-nych i Skarbu Państwa we współczespublicz-nych konstytucjach, [w:] Konstytucja i gwarancje jej

przestrzegania, J. Trzciński, A. Jankiewicz, Warszawa 1996, s. 34 i nast.; M. Mączyński,

Wybrane zagadnienia ustrojowe…, op. cit., s. 28–29.

122 A. Całus, Problematyka prawna Skarbu Państwa, op. cit., s. 34.

78 Andrzej Bierć, Joanna Mucha-Kujawa

państwowej wykonuje uprawnienia właścicielskie państwa wobec mienia, stano-wiącego bazę jej istnienia i funkcjonowania, a więc np. dyrektor szkoły czy ośrod-ka wczasowego, dysponujący mieniem państwowym.

Do przedstawicieli doktryny, którzy uważają, iż Skarb Państwa jest

osobą prawną prawa cywilnego, ale istotnie zmodyfikowaną, ponieważ

posiada „istotne wtręty publicznoprawne” i „jako szczególna forma osoby praw-nej nie jest konstrukcją jednowymiarową, stricte cywilnoprawną”(posiada istot-ne elementy publiczno-prawistot-ne) należy W. Sokolewicz.5 Według tego autora w swym aspekcie cywilno-prawnym Skarb Państwa jest konstrukcją wewnętrz-nie jednolitą, a ta wewnętrzna, cywilno-prawna jednolitość Skarbu Państwa nie wynika z jego budowy jako osoby prawnej, ale z jednolitości substratu, w oparciu o który Skarb Państwa jest utworzony jako osoba prawa cywilnego. Jed-nolitość ta – zdaniem W. Sokolewicza – ma polegać na dysponowaniu prawami majątkowymi przez jednostki organizacyjne państwa i wynikać z wyodrębnienia i przekazania pewnych składników majątkowych do gospodarowania państwo-wym jednostkom gospodarczym, posiadającym osobowość prawną, nie państwo- wymie-nionym w k.c., ale wskazanym w szczególnych przepisach prawa.

Zdaniem W. Sokolewicza Skarb Państwa można by sprowadzić do

całokształtu praw majątkowych, czyli uznać go podobnie jak w prawie austriackim za zbiór przedmiotów majątkowych. W. Sokolewicz stwierdza,

że „twórcy Konstytucji bez żadnych wątpliwości zamierzali odnieść konstrukcję Skarbu Państwa do całokształtu praw majątkowych, starając się uczynić poję-cie Skarbu Państwa w ujęciu przedmiotowym najbardziej pojemnym”7. Skarb Państwa jako osoba prawna stanowi „prawną substrukturę nad majątkiem

państwowym”. A więc ekonomicznym substratem Skarbu Państwa jest mają-tek państwowy (narodowy), a ściślej ta jego część, która nie została przekazana w zarząd innych niż Skarb Państwa państwowych osób prawnych9.

Charakteryzując Skarb Państwa pod względem prawnym, W. Sokolewicz podziela pogląd przyjęty w prawie cywilnym, że Skarb Państwa jest osobą

prawną, skonstruowaną zgodnie z regułami prawa cywilnego dla

czyn-ności zarządzania, dla realizacji i ochrony całokształtu praw majątkowych

124 Ibidem, s. 28.

125 W. Sokolewicz, [w:] K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit., s. 4, 6.

126 Ibidem, s. 6. 127 Ibidem., s. 5.

128 W. Sokolewicz, [w:] K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit., s. 5.

państwa.0 Konfrontując powyższą cywilistyczną konstrukcję z rozwiązaniami ustawowymi dotyczącymi Skarbu Państwa,

W. Sokolewicz dochodzi do kon- statacji zasadniczej niezgodności konstrukcji osoby prawnej prawa pry- watnego z cechami Skarbu Państwa jako osoby prawnej prawa prywat-nego, określonymi przez obowiązujące ustawodawstwo.

Skarb Państwa jako osoba prawna prawa prywatnego jest,

zda-niem W. Sokolewicza, konstrukcją na tyle abstrakcyjną, że pozbawioną swoich organów, co powoduje że Skarb Państwa nie może – jeśli nie po-siada organów – być reprezentowany w stosunkach prawnych przez te organy i może być reprezentowany przez struktury jednostek organizacyjnych, gospo-darujących odpowiednią częścią mienia państwowego, lub też przez Ministra Skarbu.

Ten sposób rozumienia Skarbu Państwa jako osoby prawnej pra-wa cywilnego, choć z istotnymi elementami, wtrętami publiczno-praw-nymi, nadbudowanymi nad majątkiem państwowym, jest wynikiem transformacji ustrojowej przeprowadzonej w latach 90. XX w., która do-prowadziła do rozdzielenia dwóch funkcji, a mianowicie funkcji gospoda-rowania mieniem państwowym – tj. sfery dominium, od sfery imperium,

130 Twórca Konstytucji, zdaniem W. Sokolewicza, zastosował technikę jurydyczną,

polegającą na tym, iż tak jak przy spółce z o.o., gdzie substratem, tworzącym tę osobę prawną, jest kapitał zakładowy, a więc majątek i na nim jest nadbudowana osoba praw-na, która powstaje z chwilą wpisu do rejestru sądowego, tak Skarb Państwa jest też osobą prawną, która została nadbudowana nad majątkiem państwowym.

131 W. Sokolewicz, [w:] K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit., s. 6

132 W. Sokolewicz (W. Sokolewicz, [w:] K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit., s. 6) z powołaniem na twierdzenie M. Mączyńskiego, że „Skarb Państwa nie ma jakichkolwiek odrębnych organów”. M. Mączyński, Wybrane zagadnienia ustrojowe…, op. cit., s. s. 25.

133 W. Sokolewicz, w.: K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, op. cit., s. 6.

134 Ścisłe odróżnienie sfery dominium od imperium jest jak, się wydaje, nietrafne,

gdyż sfera gospodarowania majątkiem państwowym nie obejmuje tylko i wyłącznie czyn-ności cywilnoprawnych, ale także czynczyn-ności władcze, polegające np. na przekazywaniu składników majątku (np. art. 51–54 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie-ruchomościami, t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., gdzie organ może przeka-zać innemu nieruchomości do dyspozycji z uprawnieniem do zbywania przez te organy). Właściwym odróżnieniem sfery działalności państwa wobec majątku państwowego nie jest odróżnienie sfery dominium od imperium, ale odróżnienie działań państwa publiczno-prawnych (służących realizacji celów państwa i wywołujących skutki w sferze majątkowej państwa), które mogą być wykonywane za pomocą narzędzi władczych, jak i cywilno-prawnych. Sfera działań państwa, która nie polega na realizowaniu zadań publicznych państwa, ale na realizowaniu zadań prywatnych majątkowych, stanowi działanie państwa

80 Andrzej Bierć, Joanna Mucha-Kujawa

tj. wykonywania funkcji regulacyjno-kontrolnych, a więc władczych nad tym mieniem5.

Dla większości przedstawicieli doktryny prawa prywatnego Skarb Pań-stwa, zgodnie z art.  Kodeksu cywilnego, jest osobą prawną prawa prywat-nego.

Wśród autorów negujących istnienie skarbu państwa jako osoby

prawnej prawa prywatnego na uwagę zasługują poglądy S. Breyera7, we-dług którego Skarb Państwa jako osoba prawna mająca posiadać własny statut, własne organy, czyli skonstruowana zgodnie z regułami prawa cywilnego, nie ist-nieje. Na chwilę sformułowania poglądu przez S. Breyera obowiązywał art.  Kodeksu cywilnego w brzmieniu, Skarb Państwa „uważany jest” w stosunkach cywilnoprawnych za podmiot praw i obowiązków, które dotyczą części mienia ogólnonarodowego, nie będącego pod rządem innych państwowych osób praw-nych. Z określenia „uważany jest”9 wynikało, iż Skarb Państwa na zasadzie

fikcji jest podmiotem praw i obowiązków (nie jest podmiotem, a uważany

jest za podmiot).

jako działanie fiskusa. Właśnie te działania państwa, które nie mają na celu osiągania ce-lów publiczno-prawnych też mogą być dokonywane za pomocą czynności cywilnopraw-nych, jak i publiczno-prawnych (np. przekazywanie składników majątkowych państwa przez poszczególne jednostki państwa, ich zamiana – np. w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami). z tego względu funkcjonujące w orzecznictwie i doktrynie odróżnie-nie sfery dominium od imperium wydaje się być odróżnie-nietrafne.

135 Uprawnienia właścicielskie majątku państwa usytuowane są w jednym dziale administracji, nazywanym Skarbem Państwa. Nazwa taka mylnie sugeruje, że Skarb Państwa jest ograniczony jedynie do części – działu administracji.

136 J. Frąckowiak, [w:] M. Safjan (red.), System Prawa Prywatnego, op. cit., s. 1003–

1108; J. Frąckowiak, Jednostka organizacyjna jako substrat osoby prawnej i ustawowej, [w:] Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, zakamy-cze 2005, s. 899. Podobnie G. Bieniek, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu

terytorialnego w postępowaniu cywilnym, wydanie 3, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 7; M. Dziurda, Organy uprawnione do reprezentowania Skarbu Państwa w

postę-powaniu cywilnym, „Przegląd Sądowy” 2002, nr 11–12, s. 69; A. Kidyba, Prawo handlo-we, 5. wydanie poprawione i uaktualnione, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004 r., s. 648; J. Jacyszyn, Wokół instytucji Skarbu Państwa, Rejent 1992, nr 10, s. 18; A. Kle-in, Ewolucja instytucji osobowości prawnej, [w:] Tendencje rozwojowe prawa cywilnego, E. łętowska (red.), Wydawnictwo Polskiej Akademii Nauk, Wrocław – Warszawa – Kra-ków – Gdańsk – łódź 1983, s. 144 i nast.

137 S. Breyer, Przeniesienie własności…, op. cit.

138 Ibidem, s. 91.

139 W 1990 r. ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny

(Dz.U. 1990 Nr 55 poz. 321) została zmieniona treść przepisu art. 34 Kodeksu cywilne-go.