Natura prawna Skarbu Państwa (fiskusa) według prawa polskiego według prawa polskiego

5.1. Podstawowe stanowiska teoretyczno-prawne w odniesieniu do natury prawnej Skarbu Państwa (fiskusa)

W odróżnieniu od teoretyczno-prawnego ujęcia fiskusa w Europie konty-nentalnej jako podmiotu prawa publicznego krajowa doktryna zarówno prawa prywatnego, jak i publicznego przyjęła, kierując się regulacją k.c., stworzoną na potrzeby gospodarki planowej,

koncepcję Skarbu Państwa jako osoby praw-nej prawa cywilnego, lecz stanowisko to nie jest wyłączne i bywa

kwestiono-wane ze względu na złożoność, niejasność i brak spójności z prawem konstytu-cyjnym i administrakonstytu-cyjnym.

W doktrynie krajowej Skarb Państwa jako osoba prawna prawa prywat-nego jest ujmowany w sposób zróżnicowany jako: ()

osoba prawna o szcze-gólnym charakterze (M. Mączyński7); ()

osoba prawna prawa prywat-nego (J. Frąckowiak); () osoba prawna prawa cywilnego, ale istotnie

85 M. Binder, Sachenrecht…, op. cit., s. 42. Taką regulacją objęte są wszystkie

rze-czy publiczne, a nie tylko majątek państwa. M. Binder, Sachenrecht. Theorie und

system-atisch aufbereitete OGH-Fälle, Verlag Österreich, Wien 2003, s. 41.

86 R. Dittrich, H. Tades, Das Allgemeine…, op.cit., s. 173 i nast.

87 M. Mączyński, Wybrane zagadnienia ustrojowe Skarbu Państwa, „Przegląd

Sej-mowy” 2003, nr 6, s. 23–24.

88 J. Frąckowiak, [w:] System prawa prywatnego, Prawo cywilne – część ogólna,

tom I, M. Safjan (red.), Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warsza-wa 2007, s. 1003–1108; J. Frąckowiak, Jednostka organizacyjna jako substrat osoby prawnej

70 Andrzej Bierć, Joanna Mucha-Kujawa

zmodyfikowana, ponieważ posiada „istotne wtręty publicznoprawne” i jako

szczególna forma osoby prawnej „nie jest konstrukcją jednowymiarową, stricte cywilnoprawną” (W. Sokolewicz9); () „Skarb Państwa jako osoba prawna, skonstruowana zgodnie z regułami prawa cywilnego nie istnieje, ale

na za-sadzie fikcji uważany jest za podmiot praw i obowiązków dotyczących mienia państwowego, a zarząd mieniem państwowym, wykonywany jest

za pośrednictwem organów władzy lub administracji państwowej, które w tym aspekcie określane są jako tzw. stationes fisci” (S. Breyer90); (5) „Skarb

Państwa to instytucja, łącząca w ramach swych kompetencji funkcje publicznoprawne i prywatnoprawne w odniesieniu do szeroko rozumianych spraw majątkowych i finansowych państwa, istniejąca razem z państwem”

(A. Całus9); () „Skarb Państwa to fiskus, państwo (jako osoba prawa pub-licznego), działające w sferze prawa prywatnego” (A. Zieliński9).

Dominujące

ujęcie Skarbu Państwa jako osoby prawnej prawa pry-watnego budzi wątpliwości nie tylko na tle prawno-porównawczym, w

kon-tekście rozwiązań europejskich, w tym zwłaszcza o tradycji germańskiej, lecz także w związku z niezgodnością i brakiem spójności z prawem publicznym, w tym zwłaszcza – niezgodności prakseologicznej tej konstrukcji w porządku prawnym (niekompatybilność regulacji publiczno i prywatno-prawnych).

W sferze instytucjonalnej nie jest możliwe rozdzielenie integralnej

osobowości (podmiotowości) państwa na dwie odrębne osobowości prawne, prowadzące do skrajnego rozdzielenia sfery imperium i dominium. 5.2. Doktrynalne ujęcie Skarbu Państwa jako osoby prawa prywatnego

W prawie polskim do 95 r. nie ujmowano Skarbu Państwa jako osoby prawnej prawa prywatnego i w ogóle nie rozważano problemu, czy Skarb Pań-stwa, utożsamiany z majątkiem państwa (skarb publiczny) ma być osobą, a do-datkowo – szczególną osobą prawną prawa prywatnego. Dopiero w toku dyskusji

i ustawowej, [w:] Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana

Pazda-na, zakamycze 2005, s. 899.

89 W. Sokolewicz [w:] K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, red.

nauk. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom IV, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005 r., s. 6.

90 S. Breyer, Przeniesienie własności nieruchomości, wydanie 3 uzupełnione,

Wy-dawnictwo Prawnicze, Warszawa 1975, s. 91.

91 A. Całus, Problematyka prawna Skarbu Państwa [w:] A. Całus, C. Kosikowski,

Ocena rozwiązań prawnych dotyczących Skarbu Państwa oraz stanu prawa w dziedzinie prawa budżetowego, Biuletyn Rady Legislacyjnej, nr 5, 1995 r., s. 36.

92 A. zieliński, Podmiotowość prawna [w:] Ius et lex, Księga Jubileuszowa

Profeso-ra Andrzeja Kabata, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, Olsztyn 2004, s. 429.

nad nadaniem osobowości prawnej państwowym osobom prawnym F. Zoll sfor-mułował pogląd, w którym wykazał niezasadność postulatu konstrukcji Skarbu Państwa jako osoby prawnej odrębnej od państwa9.

Rozważając kwestię przenoszenia własności nieruchomości państwa na przedsiębiorstwa państwowe, F. Zoll zauważył, iż „przedsiębiorstwa wyodrębnio-ne nadal służą Państwu i Państwo pozostaje faktycznie właścicielem ich majątku; Państwo nie przenosi na nie swych nieruchomości; Państwo może też w każdej chwili «osobowość» odwołać i majątek w swój zarząd «objąć» bez jakichkolwiek ekspropriacyj itd. Nawet z redakcji postanowień dekretów wynika, że owa oso-bowość prawna jest tylko formą bardzo daleko idącego

wyodrębniania przed-siębiorstw z ogólnego majątku państwowego, celem ich lepszego, bardziej

sprężystego zagospodarowania, usamodzielnienia ich organizacji itp. Nie tylko więc majątek takich «osób prawnych» uważam nadal za majątek Państwa, ale i pretensje wzajemne Skarbu i tych osób prawnych – za pozycje raczej bilansowe i rachunkowe, niż za wierzytelności różnych osób, choćby ich wysokość miała być, w braku innego środka, w drodze procesu cywilnego ustalana.”9

Zdaniem F. Zolla nadanie osobowości prawnej państwowym osobom prawnym i wyposażenie ich w majątek państwa nie zmienia charakteru prawne-go teprawne-go majątku (pozostaje on dalej majątkiem państwa) i dokonywane jest wyłącznie dla zwiększenia efektywności gospodarowania tym majątkiem, a rosz-czenia wzajemne tych jednostek wobec siebie, są jedynie sposobem bilansowego ujęcia roszczeń państwa wynikających z gospodarowania składnikami majątku państwa.

Przed uchwaleniem Kodeksu cywilnego (9 r.) w polskiej doktrynie rozważano kwestię relacji państwa i Skarbu Państwa i zauważano, że rozumienie obu tych pojęć na gruncie nauki i prawa realnego socjalizmu musi być inne niż w prawie i doktrynie państw kapitalistycznych.

Zdaniem S. Szera państwo „w wyniku swej kapitalistycznej działalności przemysłowej lub handlowej jako osoba prawna w obrocie cywilnym, traktowane jest na równi z prywatnym przedsiębiorcą lub kupcem. Na oznaczenie

pań-stwa jako osoby prawnej prawa cywilnego przyjęto w krajach kapita-listycznych posługiwać się nazwą fiscus, inaczej skarb. W krajach tych

państwo działało w obrocie cywilnym przez swe nie będące osobami prawnymi urzędy, organy i zakłady; występują one jako tzw. stationes fisci.”95

93 F. zoll, Prawo cywilne w zarysie, tom I, Część ogólna, wydanie drugie,

Księgar-nia Powszechna, Kraków 1948 r.

94 Ibidem, s. 120–121.

95 S. Szer, Prawo cywilne. Część ogólna, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1962,

72 Andrzej Bierć, Joanna Mucha-Kujawa

Kwestionując tę konstrukcję, gdyż „niepodobna wobec państwa stosować przepisów dotyczących osób prawnych odnoszących się np. do zdolności praw-nej i zdolności do czynności prawnych, trybu powstania itp.”9, zaproponował,

by państwo występujące w sferze cywilno-prawnej określać jako Skarb Państwa, a więc osobę prawa prywatnego.

Wskutek poglądu zaprezentowanego przez S. Szera, zgodnie z którym to

Skarb Państwa jest osobą prawną prawa cywilnego, w imieniu której działają jednostki organizacyjne stationes fisci97, przyjęto w doktrynie oraz w Kodeksie cywilnym (art. , ,  k.c.), iż Skarb Państwa jest szczególną osobą prawną. Odrębność Skarbu Państwa jako osoby prawnej prawa cywilnego od innych osób prawnych polegała w myśl tego stanowiska na tym, że Skarb Pań-stwa „sam działać nie może, i jest reprezentowany przez państwowe jednostki organizacyjne nie będące osobami prawnymi (argument z art.  k.c.).”9

Ponieważ rozwiązanie przyjęte w Kodeksie cywilnym, przyznające

Skarbowi Państwa osobowość prawną prawa cywilnego, rodziło poważ-ne trudności teoretyczne, próbowano je zniwelować różnorodną argu-mentacją, np. o cechach specyficznych tej osoby prawnej, w tym jej powstania,

wynikającego pośrednio z wielu przepisów.99

Zdaniem K. Piaseckiego, Skarb Państwa jest osobą prawną, ale „swego rodzaju”00. Wskazuje on przy tym, że uwzględniając te (nieokreślone) swoi-stości, iż Skarb Państwa bierze udział w obrocie cywilnoprawnym, lecz „nie jako całość, ale przez swoje tzw. stationes fisci”. Zdaniem K. Piaseckiego, ze względu na wskazane wyżej swoistości Skarbu Państwa, nie można utożsamiać go z pań-stwem jako całością.0