Charakter prawny kontrasygnaty

Na tle obowiązującej w  Polsce regulacji prawnej wynikającej z  art. 46 ust. 3 u.g.s. wynika, że potrzeba uzyskania kontrasygnaty skarbnika gminy za-chodzi, jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pie-niężnych. Sposób rozumienia tego przepisu nie może być zatem zawężony do traktowania kontrasygnaty skarbnika tylko jako instrumentu służącego zacho-waniu dyscypliny budżetowej, przybierającego postać potwierdzenia, że gmi-na dysponuje środkami wystarczającymi gmi-na zapłatę przewidzianego w umowie wynagrodzenia za realizację zadania publicznego.

Mimo wyrażonego przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanego już wyroku z dnia 27 marca 2000 roku, poglądu, dającego wyraz rozumieniu kontrasygnaty z art. 46 ust. 3 u.s.g. jako instrumentu dyscypliny budżetowej, przeciwstawianego, jeśli chodzi o prawne konsekwencje, nieważności umowy pozbawionej kontrasygnaty wymienionej w art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 26 li-stopada 1998 r., o finansach publicznych⁹, w literaturze przedmiotu przyjmuje się jednolicie bardziej doniosłe skutki jej braku.

W literaturze nierzadko prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym po-jęcie „skuteczności czynności prawnej” zostało użyte w przepisie art. 46 ust. 3 u.s.g. w  takim samym znaczeniu, jakie nadaje mu Kodeks cywilny. Oznacza 7 III CKN 608/98, OSP 2001, z. 1, s. 4.

8 Por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2008 r., I ACa 349/08, LEX nr 478692.

9 Dz. U. nr 155, poz. 1014 ze zm.

zatem wywoływanie przez tę czynność skutków prawnych. W tym ujęciu brak kontrasygnaty sprawia, że umowa jest czynnością prawną dotkniętą wadliwo-ścią w postaci bezskuteczności zawieszonej (art. 63 § 1 k.c.), która dopiero z mo-mentem udzielenia kontrasygnaty wywołuje wszelkie związane z  nią skutki prawne¹⁰.

Według innego poglądu należy kwalifikować ją jako warunek praw-ny (conditio iuris) - jest to bowiem przesłanka, od której wystąpienia nie stro-na (gmistro-na), lecz ustawa uzależnia powstanie skutku prawnego - skuteczność oświadczenia woli gminy¹¹. Otóż, nie bez racji, zwraca sie uwagę na to, że kon-trasygnata skarbnika gminy nie jest samodzielnym (odrębnym) cywilnopraw-nym oświadczeniem woli osoby trzeciej, ponieważ skarbnik gminy nie jest oso-bą trzecią wobec gminy jako strony czynności prawnej i w takiej sytuacji do skarbnika gminy nie będzie miał zastosowanie art. 63 § 1 i 2 k.c.¹².

W moim przekonaniu podzielić należy drugi z przytoczonych poglądów.

Przy założeniu, że kontrasygnata udzielana przez skarbnika stanowi warunek skuteczności czynności prawnej i podlega kwalifikacji jako warunek prawny, od którego ustawa uzależnia powstanie skutku prawnego, stają się nieistotne zastrzeżenia zgłaszane w stosunku do pierwszego, wynikające z usytuowania skarbnika w strukturze urzędu gminy, nie zaś na zewnątrz - jako osoby trze-ciej, o której mowa w art. 63 § 1 k.c. Przy takim rozumieniu roli kontrasygnaty z uwagi na uregulowanie z art. 46 ust. 4 u.s.g. skarbnik nie ma możliwości sku-tecznej odmowy udzielenia kontrasygnaty, jej brak uprawnia kontrahenta gmi-ny tylko do powstrzymania się z wykonaniem umowy do czasu, gdy skarbnik złoży ją na polecenie zwierzchnika, nie zaś żądania spełnienia przewidzianego w umowie świadczenia przez gminę. Umowa pozbawiona wymaganej w art. 46 ust. 3 u.s.g. kontrasygnaty skarbnika jest zatem bezskuteczna i jako taka nie po-woduje powstania jakichkolwiek uprawnień i odpowiadających im obowiązków stron. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera bowiem przepisu, który eli-minowałby w takich przypadkach sankcję bezskuteczności. Słusznie wskazuje sie na to, że pojecie „skuteczność czynności prawnej” użyte przez ustawodawcę w treści przepisu art. 46 u.s.g. należy traktować w znaczeniu, w jakim występu-je w prawie cywilnym. Słusznie wychodzi się tutaj z założenia, że skuteczność czynności prawnej oznacza wywołanie przez nią skutków prawnych. Już to spo-strzeżenie wskazuje na to, że kontrasygnata skarbnika gminy stanowi warunek skuteczności danej czynności prawnej i należy ją uznać za warunek prawny, od 10 Por. M. Pyziak-Szafnicka w glosie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 marca

2000 r., III CKN 608/98 i powołane w niej piśmiennictwo, OSP 2001, poz. 4.

11 K. Bandarzewski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexsis, War-szawa 2010, s. 527.

12 Por. A. Oleszko, Wnioski o dokonanie wpisu prawa w księdze wieczystej zawarte w aktach notarialnych (dot. kontrasygnaty skarbnika), „Rejent” 1993, nr 10; A.

Oleszko, Pytania i odpowiedzi (dot. kontrasygnaty skarbnika), „Rejent” 1992, nr 2.

którego wystąpienia ustawa uzależnia powstanie skutku prawnego (skuteczność oświadczenia gminy)¹³.

Dodatkowo warto zwrócić uwagę na to że, nie uzasadnia przyjęcia od-miennej wykładni charakteru prawnego kontrasygnaty wzgląd na potrzebę ochrony interesu kontrahenta gminy jako słabszej strony umowy. Na tle obec-nie obowiązującej od 1990 roku regulacji prawnej tryb składania oświadczeń woli przez gminę, obejmujący także kontrasygnatę skarbnika, jest trybem usta-wowym, przyjętym nadto we wszystkich ustawach samorządowych¹⁴. W tym kontekście wypada wyrazić pogląd, że w takiej sytuacji oczekiwanie znajomości ustawowej procedury składania oświadczeń woli przez gminę ze strony jej kon-trahenta, nie jest stawianiem mu nadmiernych wymagań.

Również przepis ten był także przedmiotem rozważań w orzecznictwie.

W wyroku z dnia 15 grudnia 1999 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że kontrasy-gnata skarbnika nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, a brak kontrasygnaty w chwili zawarcia umowy, nie czyni tej czynności prawnej gminy nieważną¹⁵. W kolejnych orzeczeniach Sąd Najwyższy podtrzymał po-gląd, że kontrasygnata nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywil-nego, a jej brak nie powoduje nieważności umowy¹⁶. Zgodnie z powszechnym w judykaturze poglądem, stanowisko to oparte na wykładni art. 46 ust. 3 u.s.g.

Wśród czynności tych nie ma zaciągania zobowiązań, o jakich mowa w będą-cych przedmiotem sprawy umowach. Ponadto kontrasygnata jest jedynie na-rzędziem dyscypliny budżetowej, a  nie ograniczeniem kompetencji organów gminy do dokonywania czynności cywilnoprawnych.

Taki też pogląd Sąd Najwyższy potwierdził w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., zawracając uwagę, że do skuteczności czynności prawnej prowadzącej do powstania zobowiązań pieniężnych potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej.

Kontrasygnata nie jest oświadczeniem woli w  rozumieniu prawa cywilnego, a jej brak nie powoduje nieważności umowy. Brak kontrasygnaty, poza wypad-kami określonymi w art. 133 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, nie sta-nowi zatem o nieważności czynności prawnej i co najwyżej może oznaczać jej bezskuteczność¹⁷. Trafnie Sąd Najwyższy podkreślił, że wymóg kontrasygna-ty skarbnika jest elementem ustawowego trybu zawarcia umowy przez gminę, a więc kontrasygnata ma decydujący wpływ na skuteczność umowy zawieranej przez gminę. Z kolei w wyroku z dnia 17 lipca 2009 r. Sąd Najwyższy zaakcen-tował, że wymóg kontrasygnaty skarbnika jest elementem ustawowego trybu 13 Zob. K. Bandarzewski, op. cit., s. 528.

14 Por. art. 48 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatu i art. 57 ust. 3 ustawy o samorzą-dzie województwa.

15 I CKN 304/98, LexPolinica, nr 2025471.

16 Por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 1995 r., I CRN 187/94, LEX nr 1110738, oraz z 27 marca 2000 r., III CKN 608/98, OSNC 2000 r., nr 9, poz. 92.

17 IV CK 526/04, LEX nr 177281.

zawarcia umowy przez gminę, a więc kontrasygnata ma decydujący wpływ na skuteczność umowy zawieranej przez gminę. Chwila wyrażenia kontrasygnaty ma znaczenie drugorzędne, udzielona po zawarciu umowy - sanuje ją¹⁸.

W związku z tym nasuwać się musi dość oczywisty wniosek, że w judy-katurze ugruntowany jest pogląd, że kontrasygnata nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego. Dlatego nie jest także aktem skierowanym na wywołanie skutków prawnych, lecz jedynie instrumentem dyscypliny budżeto-wej, przybierającej postać oświadczenia, gwarancji, że gmina dysponuje środ-kami finansowymi potrzebnymi do wykonania zaciągniętego zobowiązania pieniężnego. Podkreśla się, iż brak jest podstaw, aby skarbnika gminy traktować jako osobę trzecią w rozumieniu art. 63 k.c., a kontrasygnatę - jako zgodę takiej osoby. Nie znajduje też uzasadnienia (jest błędne) traktowanie kontrasygnaty jako elementu formy czynności prawnej gminy, gdyż formę tę - w zależności od czynności prawnej - określają odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego. Sko-ro więc kontrasygnata skarbnika gminy stanowi warunek skuteczności danej czynności prawnej, to zasadnie kwalifikuje się ją jako warunek prawny (condi-cio iuris). Jest to bowiem przesłanka od wystąpienia której ustawa uzależnia po-wstanie skutku prawnego. Dopóki przesłanka ta nie zostanie spełniona, dopóty istnieje stan zawieszenia, strony związane są umową, lecz powinny powstrzy-mać się od działań, które naruszyłyby uprawnienia drugiej z nich na wypadek spełnienia się przesłanki ustawowej. W razie ziszczenia się warunku ustawowe-go, powstaje skutek prawny danej czynności, definitywny brak udzielenia kon-trasygnaty powoduje, że skutek prawny czynności w ogóle nie powstaje.

W konsekwencji przyjmuje się, że brak kontrasygnaty w chwili zawarcia umowy nie powoduje nieważności umowy (chociaż stanowi o jej wadliwości) lecz stanowi o jej bezskuteczności prawnej. I jeszcze jedno spostrzeżenie. Otóż, z uwagi na to, że czynność prawna pozbawiona kontrasygnaty jest bezskutecz-na, dopuszczalne jest sanowanie tej czynności prawnej poprzez jej uzupełnienie o kontrasygnatę skarbnika gminy.