Nabycie mienia komunalnego przez gminy /I etap/

Normatywną podstawę uwłaszczenia samorządu gminnego, stanowiły przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o samorządzie i pracownikach samo-rządowych⁴², zgodnie z którymi następowało ono z mocy prawa ( art. 5 ust.1 in fine, art.7 ust.1), nieodpłatnie ( art. 16) a jego przedmiotem było mienie ogólno-narodowe:

• należące do rad narodowych i  terenowych organów administracji państwowej stopnia Podstawowego, stanowiące mienie przedsię-biorstw państwowych, dla których organy te były organami założy-cielskimi, mienie zakładów i podporządkowanych im jednostek or-ganizacyjnych , inne mienie tych podmiotów, służące użyteczności publicznej a także dawne mienie gromadzkie, przekształcone w mie-nie gminne;

39 Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, Warszawa 2001, s.

139; K. Gałecka (rec.), Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny. Ustrój i go-spodarka, Bydgoszcz-Warszawa 2001, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 4/01, s. 254.

40 T. Dybowski, Mienie komunalne, (w:) Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorial-ny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998 , s.266-269; szerzej: P.

Chmielnicki (red), op. cit., s.650-651 i powołaną tam literaturę oraz orzecznictwo.

41 Odpowiednio: B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Zaka-mycze 2006, s. 335; Z . Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 1999, s. 66.

42 Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie tery-torialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 z późn.

zm.).

• należące do rad narodowych i  terenowych organów administracji państwowej szczebla wojewódzkiego, stanowiące mienie przedsię-biorstw państwowych, dla których organy te były organami zało-życielskimi, mienie zakładów i  podporządkowanych im jednostek organizacyjnych i  służące użyteczności publicznej a  i  niezbędne gminom oraz związkom gmin do wykonywania ich zadań;

• niezbędne gminie do realizacji zadań i przekazane na jej wniosek.

Jednocześnie ustawodawca wyłączył spod obligatoryjnej komunali-zacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych przez organy władzy państwowej, administracji publicznej i sądy, mienie przed-siębiorstw państwowych i wykonujących zadania o charakterze co najmniej ponadwojewódzkim oraz mienie Państwowego Funduszu Ziemi ( art. 11 ust.1 w zw. z art. 5 ust.).

Postępowanie komunalizacyjne było dwuinstancyjne (art.18 ust. 2) i roz-poczynało się sporządzeniem spisów inwentaryzacyjnych, wystawianych do publicznego wglądu, wniesione do treści uwagi rozpatrywała komisja inwen-taryzacyjna (art. 17 ust. 1-6). Następnie o właściwy miejscowo wojewoda wy-dawał decyzję deklaratoryjną o nabyciu przez gminę mienia ; od której stro-nom służyło odwołanie do specjalnie w tym celu powołanej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, która większością głosów wydawała decyzję ostateczną, przy czym w postępowaniu II instancyjnym odpowiednie zastosowanie miały prze-pisy kpa (art. 18 ust.1 i ust. 3-4).

Szczegółowy tryb inwentaryzacji regulowała instrukcja do uchwały Rady Ministrów⁴³, natomiast postępowanie odwoławcze przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową najpierw zarządzenie a potem rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów⁴⁴.

Jeżeli chodzi o pierwszą kwestię, to spis sporządzały specjalnie powołane w tym celu przez gminę 3-osobowe komisje inwentaryzacyjne, które na podsta-wie danych z ewidencji gruntów, ksiąg podsta-wieczystych czy zbiorów dokumentów sporządzały karty każdej nieruchomości a w dalszej kolejności zbiorcze spisy, natomiast w odniesieniu do przedsiębiorstw na podstawie dokumentacji tego przedsiębiorstwa /pkt IV/2 instrukcji/.

Z  kolei akty regulujące tryb postępowania odwoławczego ustanawiały 3-osobowy skład orzekający oraz formalne składniki decyzji, odsyłając w pozo-stałych kwestiach do odpowiedniego stosowania kpa

43 Uchwała nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokony-wania inwentaryzacji mienia komunalnego (MP nr 30, poz.235).

44 Zarządzenie nr 2 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1991 r. w sprawie powo-łania i trybu dziapowo-łania krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (MP nr 7, poz. 49 z późn.

zm.); rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 lipca 1997 r. w sprawie działania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (Dz.U. nr 85, poz. 391).

Ustawa, z  uwagi na sposób określenia stron postępowania komunali-zacyjnego, wyłączała możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego de-cyzji Komisji Uwłaszczeniowej przez inny podmiot niż gmina lub wojewoda natomiast inne podmioty – zgodnie z treścią art. 19 mogły dochodzić roszczeń cywilnoprawnych związanych z nabyciem mienia komunalnego przed sądem powszechnym.

Na uwagę zasługuje jeszcze kwestia rozszerzenia zakresu komunalizacji o mienie, które nie zostało ujęte w spisach inwentaryzacyjnych gminy. Zgod-nie bowiem z treścią wprowadzonego w 2004 r. art. 17a ust. 2 wojewoda został upoważniony do wydawania decyzji komunalizacyjnych z urzędu⁴⁵. Ponadto na gminy został nałożony obowiązek przedłożenia właściwemu wojewodzie uak-tualnionym spisów inwentarzowych nie później niż do dnia 31 grudnia 2005 r.

Oceniając przedstawioną w  wyżej w  zarysie problematykę nabywania mienia komunalnego przez gminy nie sposób nie wskazać na patogenne aspek-ty zarówno samej regulacji jak i jej stosowania w prakaspek-tyce.

W pierwszej kolejności należy wskazać na niedookreślony sposób ustale-nia w art. 5 przedmiotowego zakresu mieustale-nia podlegającego komunalizacji przez określenia go jako mienia „należącego” do wymienionych w tym przepisie ro-dzajów podmiotów.

W  orzecznictwie sformułowanie to interpretowano jako każde niefor-malne użytkowanie czy jako możliwość szerokiego dysponowania tym mie-niem przez ówczesne rady narodowe lub terenowe organy administracji pań-stwowej, aby w końcu sformułować pogląd o konieczności posiadania tytułu prawnego do danego składnika mienia a nie wyłącznie przez należenie w sensie faktycznym⁴⁶.

Skłania to do sformułowania hipotezy, że ustawodawca tworząc wspo-mnianą regulację miał świadomość licznych naruszeń prawa przy realizacji po wojnie ustaw nacjonalizacyjnych i istnieniu licznych wątpliwości co stanu praw-nego wielu nieruchomości wchodzących do zasobu Skarbu Państwa. Mimo to nie tylko nie podjął żadnych działań w tym względzie, ale wprost wyłączył moż-liwość dochodzenia w postępowaniu komunalizacyjnym roszczeń reprywaty-zacyjnych⁴⁷, przerzucając na gminy ewentualne skutki późniejszych rozstrzy-gnięć, uwzględniających te roszczenia.

45 Zob. art. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieru-chomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 141, poz.

1492 z późn. zm.).

46 Zob. odpowiednio: wyrok SN z dnia 8 grudnia 1993 r., sygn. ARN 72/93, Lex nr 10915; wyrok NSA z 5 marca 1990 r., sygn. I SA 1370/90, Lex nr 47354; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. I SA/Wa 2382/10, Lex nr 991689.

47 Por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1993 r., sygn. II SA 174/93, „Wokanda” 12/93, poz. 20.

Tym samym można przyjąć, że konsekwencją takiego właśnie założenia były szczegółowe unormowania proceduralne, zgodnie z którymi gmina - jako beneficjent i z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji wojewody - decydowa-ła o zakresie przedmiotowym wniosku ( wskazanie posiadanych skdecydowa-ładników mienia, dokonywane przez zależną od niej komisję inwentaryzacyjną, decydo-wanie o stopniu udokumentowania wniosku a w tym o rozstrzyganiu wniesio-nych zastrzeżeń przy jednoczesnym braku wskazania nawet zasad procedowa-nia w tym względzie) jak i kierunku rozstrzygnięcia.

Z  kolei przegląd orzeczeń Komisji Uwłaszczeniowej wskazuje jedno-znacznie, że tylko w nielicznych przypadkach rozstrzygała ona na niekorzyść gminy⁴⁸.