Tryb tworzenia zasobu Skarbu Państwa jako uwarunkowanie pierwotne patologii

1. Źródła normatywne

Okres pierwszego pięciolecia po zakończeniu działań wojennych na zie-miach polskich charakteryzował się działaniami ówczesnych władz, zmierza-6 W literaturze jest akceptowany pogląd, że nabycie mienia miało charakter

pochod-ny w zakresie sukcesji po Skarbie Państwa. Por. P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2013, s. 653-654 oraz powołaną tam literaturę i orzecznictwo.

7 W. Kieżun, (w:) Bariery sprawności organizacji, Warszawa 1978, s. 11.

jących do zasadniczej przebudowy dotychczasowego ustroju gospodarczego państwa

W sferze rolnictwa wyrażał się on w nieodpłatnej likwidacji wielkiej wła-sności ziemskiej a realizacji tego celu służyły następujące postanowienia niżej wymienionych aktów:

• art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o reformie rolnej⁸, zgodnie z którym o prze-jęciu na cele reformy podlegały nieruchomości ziemskie, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej albo 50 ha użytków rolnych;

• art. 1 ust. 1 i 2 dekretu o upaństwowieniu lasów⁹, obejmujący swym zakresem grunty leśne o powierzchni powyżej 25 ha a stanowiących własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych

• art. 2 ust.1 dekretu o majątkach ;opuszczonych i poniemieckich¹⁰, na mocy którego na własność Skarbu Państwa przechodził wszelki ma-jątek obywateli Rzeszy Niemieckiej i Wolnego Miasta Gdańska, nie-mieckich i gdańskich osób prawnych oraz spółek kontrolowanych przez te podmioty a także osób zbiegłych do nieprzyjaciela.

Niezależnie od powyższego przepisy dekretu ustanawiały 10-letni okres zarządu Skarbu Państwa na nieruchomościach opuszczonych, tj. stanowiących własność osób fizycznych, będących w  dniu 1 września 1939 r. obywatelami polskimi , które w związku z wojną utraciły jego posiadanie a następnie go nie uzyskały (art. 1ust.1 w zw. z art. 34 ust. 1`pkt a );

• art. 1 ust. 1 ustawy o przejściu na własność państwa lasów i gruntów stanowiących własność związków samorządu terytorialnego¹¹ z wy-8 Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.

o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn. Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 z późn.

zm.).

9 Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r.

o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. nr 15, poz. 82 z późn. zm.).

10 Dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U.

nr 13, poz. 87 z późn. zm.). Jego uzupełnieniem był dekret z dnia 15 listopada 1946 r. o zajęciu majątku państw pozostających z Państwem Polskim w stanie wojny w latach 1939-1945 (Dz.U. nr 62, poz. 342). Dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich był poprzedzony ustawą z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opusz-czonych i porzuconych (Dz. U. nr 17, poz. 97 z późn . zm.), która w art. 37 ust. 1 pkt a przewidywała 20-letni okres zarządu nieruchomością przez Skarb Państwa.

Ustrój rolny na Ziemiach Zachodnich i Północnych został uregulowany dekretem z dnia 8 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzy-skanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279 z późn. zm.), przewidującego w art. 21 ust. 1 odpłatne nabycie gospodarstwa rolnego.

11 Ustawa z dnia 18 listopada 1948 r. o przejęciu na własność Państwa niektórych lasów i innych gruntów samorządowych (Dz. U. nr 57, poz. 456). Warto w tym miejscu przypomnieć, że kilka miesięcy wcześniej przewidziano regulacje,

przewi-łączeniem gruntów , które w planach zagospodarowania przestrzen-nego były przeznaczone na zaspokojenie potrzeb zdrowotnych i kul-turalnych ludności;

• art. 1 dekretu o wywłaszczeniu majątków ziemskich zajętych na cele użyteczności publicznej¹², obejmujący nieruchomości wykorzysty-wane w takim celu podczas wojny;

• art. 1 dekretu o przejęciu na własność państwa majątków ziemskich na wschodnich terenach państwa¹³, które zostały porzucone przez dotychczasowych właścicieli lub dzierżawców;

• art. 1 ust.1 tzw. dekretu warszawskiego¹⁴, przenoszącego własność nieruchomości gruntowych a  położonych w  granicach miasta na gminę m. st. Warszawy;

• art. 1 ust. 1 ustawy o Funduszu Kościelnym¹⁵ o przejęciu przez pań-stwo własności nieruchomości, należących do Kościołów i związków wyznaniowych. z wyłączeniem gruntów przeznaczonych na gospo-darstwa rolne proboszczów i diecezji.

Wśród aktów tworzących nowy ustrój gospodarczy wymienić przede wszystkim należy:

• ustawę o nacjonalizacji przemysłu¹⁶, na mocy przejęto na własność Państwa bez odszkodowania przedsiębiorstwa przemysłowe, górni-cze, komunikacyjne, bankowe, ubezpieczeniowe i handlowe należą-ce do Rzeszy i b. Wolnego Miasta Gdańska, w tym ich osób praw-nych, obywateli niemieckich i gdańskich oraz kontrolowanych przez nie spółek a także należące do osób, które zbiegły do nieprzyjaciela;

(art. 2 ust. 1) oraz za odszkodowaniem - przedsiębiorstwa działają-dujące zbywanie, wydzierżawienie lub nadanie związkom samorządu terytorialne-go mienia przejęteterytorialne-go na własność państwa w ramach nacjonalizacji przemysłu oraz mienia poniemieckiego poza terenem Ziem Zachodnich i Północnych. Zob. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1948 r. o zbywaniu i dzierżawie oraz o przekazywa-niu na własność związków samorządu terytorialnego niektórych kategorii mienia państwowego (Dz.U. nr 10, poz. 75 z późn. zm.).

12 Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele uży-teczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U. nr 20, poz. 138).

13 Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostają-cych w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. nr 46, poz. 339).

14 Dekret z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 z późn. zm.).

15 Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz.U. nr 9, poz. 87 z późn. zm.).

16 Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. nr 3, poz. 17 z późn. zm.).

ce w określonych działach gospodarki oraz zdolne do zatrudnienia w produkcji na jedną zmianę ponad 50 pracowników ( art. 3 ust. 1) ;

• dekret o  przymusowym zarządzie państwowym¹⁷, dopuszczają-cy poddanie bezterminowemu państwowemu zarządowi każdego w istocie przedsiębiorstwa, zarówno prowadzącego działalność jak i takiego, które z różnych przyczyn zaprzestały działalności (art. 1 ust.2-4)

• dekretu o wywłaszczaniu na wykonawstwo planów gospodarczych¹⁸ przewidujący możliwość administracyjnego pozbawienia lub ogra-niczenia prawa własności osób fizycznych lub niepaństwowych osób prawnych (art. 4).

Ostateczne, szczegółowe uregulowanie powyższych kwestii nastąpiło:

• w  odniesieniu doi ustroju rolnego na mocy postanowień dekretu o uwłaszczeniu¹⁹, zgodnie z którymi tytuł własności nieruchomości rolnym nadawano na wniosek ich dzierżawcom ( art. 1) oraz z urzę-du niektórym kategoriom posiadaczy ( art. art. 6 ust.1, art. 7 ust.1);

• w odniesieniu do mienia pozostającego pod zarządem państwowym na mocy ustawy o uregulowaniu jego stanu prawnego²⁰, przewidują-cej co do zasady przejście z mocy prawa zarządzanych w tym trybie przedsiębiorstwa na własność państwa (art. 2).

Powyższe unormowania należy uznać za konsekwencję przyjętej w kon-stytucji z 1952 r. koncepcji własności społecznej , na które składało się socjali-styczne własność ogólnonarodowa (złoża kopalin, wody, lasy państwowe, ko-palnie, drogi, transport kolejowy, wodny i powietrzny, środki łączności, banki, państwowe zakłady przemysłowe, państwowe gospodarstwa rolne i państwowe ośrodki maszynowe, państwowe przedsiębiorstwa handlowe, przedsiębiorstwa i urządzenia komunalne – art. 8) oraz własność spółdzielcza i własność innych organizacji społecznych²¹.

W ówczesnej doktrynie prawa mienie ogólnonarodowe było definiowane jako niepodzielna własność państwa, pochodząca z nacjonalizacji i pozostająca

17 Dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwo-wego (Dz.U. nr 21, poz. 67 z późn. zm)..

18 Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz.U.

z 1952 r., nr 4, poz. 31 z późn. zm.).

19 Dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (tekst jedn. Dz.U. nr 14 z 1959 r., poz. 78 z późn. zm.).

20 Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostają-cego pod zarządem państwowym, Dz. U. nr 11, poz. 37 z późn.zm.

21 J. Winiarz (red.), Kodeks cywilny z komentarzem, Warszawa 1989, s.129.

w zarządzie organów państwowych i przedsiębiorstw państwowych²² i wyko-rzystywana dla zaspakajania potrzeb ludności²³.

Na tej właśnie części mienia społecznego został uwłaszczony Skarb Pań-stwa²⁴ i ono stanowiło podstawowe źródło komunalizacji.

2. Stosowanie aktów nacjonalizacyjnych

Abstrahując w tym miejscu od jakichkolwiek rozważań nad legalnością powołanych wyżej aktów normatywnych²⁵ jak również oceny prawidłowości zastosowanej przy ich tworzeniu techniki legislacyjnej²⁶nie sposób jednak – na podstawie opinii nauki i  orzecznictwa sądowego - nie zauważyć oczywistych i mających znamiona rażących naruszeń prawa przy ich stosowaniu a wyraża-jące się w odniesieniu do:

• dekretów o  reformie rolnej i  przejęciu lasów przez objęcie działa-niem danego aktu nieruchomości rolnej nie spełniającej wymogów przejęcia jej na cele reformy , w tym o areale nie przekraczającym 50 ha lub nieruchomości, w skład której wchodziły również lasy²⁷ lub nieruchomości leśnej poniżej 25 ha²⁸;

• dekretu o mieniu opuszczonym i poniemieckim w traktowaniu mie-nia obywateli polskich i obywateli niemieckich pochodzemie-nia żydow-22 Zob. np. A. Burda, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1977 s. 207-209; J.

Wasil-kowski: Zarys prawa rzeczowego, Warszawa 1963, s. 40.

23 Por. np. Z. Rybicki, System rad narodowych w PRL, Warszawa 1971, s. 258-260, 302-308; M. Szpringer, Funkcje ekonomiczne terenowych organów władzy i administracji państwowej (w:) B. Zawadzka (red), System terenowych organów władzy i admini-stracji państwowej w europejskich państwach socjalistycznych, Wrocław-Warszawa--Kraków-Gdańsk- Łódź 1985, s. 366-370.

24 Zob. art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. nr 75, poz. 444 z późn. zm.).

25 Szerzej: R. Pessel, Rekompensowanie skutków naruszeń prawa własności wynikają-cych z aktów nacjonalizacyjnych, Warszawa 2003, passim.

26 Przykładowo - w tak podstawowym akcie nacjonalizacyjnym jak dekret o reformie rolnej liczne wątpliwości zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie spowodowało użycie pojęcia „nieruchomość ziemska” jako konstytutywnej przesłanki przejęcia nieruchomości rolnej. Zob. W .Ziętek, W sprawie pojęcia nieruchomości ziemskiej.

Artykuł polemiczny, „Rejent” 4/08, s. 142-146; S. Fruba, Pojęcie nieruchomości ziemskiej na gruncie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 23/12, s. 7-31; M. Głązek, A. Małecka, P. Sadowski, Status prawny nie-ruchomości bezprawnie przejętych przy przeprowadzaniu reformy rolnej, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 6/05, s. 8-16; wyroki Wojewódzkiego Sądu Admi-nistracyjnego w Warszawie z dnia z 9 września 2008 r., sygn. IV SA/Wa 955/08, Lex nr 566574 i sygn IV SA/Wa 1001/08, Lex 566586.

27 Zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OPS 2/06, Lex nr 193652; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1824/11, Lex nr 1109234; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., sygn. IV SA/Wa 625/07, Lex 1155095.

28 Wyrok SN z dnia 4 lutego 2010 r. , sygn. IV CSK 402/09, Lex nr 584773; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1563/07, Lex 584018.

skiego a zamieszkałych przed 1939 r. na terenach Rzeszy jako mienia poniemieckiego²⁹ oraz rozszerzającą wykładnią przepisów dekretu przez utożsamianie zarządu z samoistnym posiadaniem i wykorzy-stania tej instytucji jako środku do nacjonalizacji zarządzanego mie-nia³⁰;

• dekretów o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej oraz o  nacjonalizacji nieruchomości na ziemiach połu-dniowo-wschodniej Polski przez uznanie zawartego tam uprawnie-nia jako mającego charakter obligatoryjny³¹ a  także rozszerzającej wykładni pojęcia użyteczności publicznej, obejmującej również or-gany państwa³²;

• dekretu warszawskiego przez odmowę przyznania prawa wieczystej dzierżawy i własności nieruchomości budynkowej lub prawa zabu-dowy³³;

• ustawy o Funduszu Kościelnym przez nacjonalizację nieruchomości również związków wyznaniowych i kościelnych osób prawnych wy-łączonych spod przejęcia oraz faktycznej zmiany tworzenia źródeł Funduszu Kościelnego³⁴;

• ustawy o nacjonalizacji przemysłu przez objęcie jej działaniem za-kładów, które nie osiągały przyjętych jako minimalne mocy pro-dukcyjnych lub poziomu zatrudnienia i nieuwzględniania interesów osób trzecich³⁵;

29 Orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 1948 r., sygn. C 370/48, OSN©

2-3/49, poz. 49.

30 Odpowiednio – orzeczenie SN z dnia 14 czerwca 1958 r. , sygn. I CR 425/58,l OSNC 3/62, poz. 90; postanowienie SN z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. III CSK 208/08, Lex nr 484737; wyrok SN z dnia 11 marca 2004 r. , sygn. V CK 329/03, Lex nr 183779

31 Odpowiednio Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. I SA/Wa 1333/12, Lex nr 1299377 oraz Ł. Bielecki, Nacjonalizacja nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski, „Rejent” 6/07, s. 50-67;

wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2005 r., sygn. IV SA/Wa 873/05, Lex 192914.

32 Wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. I OSK 1670/09, Lex nr 745123.

33 Szerzej np.: D. Kozłowska, E. Mzyk, Grunty warszawskie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyj-nego, Zielona Góra 2000, s.107-153; M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich .Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012, passim; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. I OSK 731/12, Lex nr 1365600.

34 Por. J. Paśnik, Postępowanie regulacyjne z art. 38a ust. 2 i art. 38b ustawy o gwa-rancjach wolności sumienia i wyznania jako szczególny tryb postępowania admini-stracyjnego, „Admin”, 2/10, s. 5-28, tenże: Finansowanie ubezpieczeń społecznych duchownych a zasada ochrony praw słusznie nabytych. „Prz.Prawa Publ.” 2013, nr 1 s. 37-54.

35 J. Stoksik, Roszczenia majątkowe z tytułu nacjonalizacji przemysłu, „Jurysta” 1/94, s. 28-29; R. Trzaskowski, Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji

nacjona-• dekretu o przymusowym zarządzie w rozszerzającej wykładni jego postanowień i obejmowania zarządem zakładów nie mających istot-nego znaczenia dla gospodarki³⁶;

• dekretu o wywłaszczaniu na cel gospodarki planowej przez zanie-chanie proponowania nieruchomości zamiennej³⁷;

• dekretu regulującego status przedsiębiorstw poddanych przymuso-wemu zarządowi państwoprzymuso-wemu przez nieuzasadnione obejmowanie nim mniejszych podmiotów gospodarczych³⁸.

Powołane przykłady wskazują zatem, że istniejący w okresie PRL-u za-sób tzw. mienia ogólnonarodowego powstał w  wyniku wdrożenia zarówno aktów nacjonalizacyjnych o charakterze obligatoryjnym jak i fakultatywnym oraz aktów, których celem było umożliwienie organom powstającego państwa sprawowanie doraźnego zarządu nad mieniem osób fizycznych i prawnych dla uporządkowania jego stanu prawnego.

W praktyce doszło jednak do trudnej do oszacowania liczby naruszeń postanowień tych aktów, których konsekwencją było przejęcie przez państwo części tego mienia z oczywistym naruszeniem prawa a tym samym uwłaszcze-nia 1989 r. Skarbu Państwa mieniem z wadami prawnymi.

III. Zasady i tryb komunalizacji mienia jako wtórne