Kluczowe znaczenie dla ukształtowania aktualnej struktury organizacyj-nej samorządu terytorialnego w Polsce miała reforma podziału terytorialnego oraz administracji terytorialnej z 1998 r.3, która wprowadzona została poprzez:
• ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trój-stopniowego podziału terytorialnego państwa4,
• ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym5, 1 Zob. w tym zakresie przykłady państw europejskich w: Z. Bukowski, Zmiany
ustro-jowe w samorządzie terytorialnym w wybranych państwach Europy Środkowej na przełomie XX i XXI wieku, (w:) Przeszłość i teraźniejszość samorządu terytorialnego w Europie Środkowej, red. Z. Bukowski, S. Kamosiński, Bydgoszcz 2013, s.103-114.
2 Przykładowo: J. Korczak, Konstytucyjne podstawy struktury i funkcji samorządu te-rytorialnego, (w:) Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej.
System prawa administracyjnego. Tom 2, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wró-bel, Warszawa 2012, s.151-272; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2006;
H.Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2008 czy E. Nowacka, Samorząd terytorialny jako forma decentralizacji administracji publicznej, Warszawa 2010; Z.Bukowski, T.Jędrzejewski, P.Rączka, Ustrój samorzą-du terytorialnego, Toruń 2013.
3 E.Nowacka, Reformy samorządu terytorialnego w Polsce, Wielkiej Brytanii i USA, Poznań - Wrocław 2002.
4 Dz.U. Nr 96, poz. 603 z późn. zm.
5 Dz.U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.
• ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa6 (chociaż nie można tutaj pominąć znaczenia reformy z punktu widzenia zdecentralizowania realizacji zadań publicznych).
Stopniami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego pań-stwa są: gminy, powiaty i województwa. Ustawa o wprowadzeniu zasadnicze-go trójstopniowezasadnicze-go podziału terytorialnezasadnicze-go państwa weszła w życie 1 stycznia 1999 r. Podział zasadniczy jest jednym z trzech wyróżnianych w doktrynie ty-pów podziału terytorialnego. Jest on tworzony dla organów terenowych o kom-petencjach ogólnych, które posiadają podstawowe znaczenie dla danej jednostki podziału7.
Ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału tery-torialnego państwa utworzyła 16 województw — ustaliła ich nazwy, siedziby wojewodów i sejmików województw. Nazwy województw w trzynastu przypad-kach pochodzą od nazwy ziemi lub regionu (np. kujawsko–pomorskie, wiel-kopolskie, mazowieckie), w trzech od stolicy województwa (lubelskie, łódzkie i opolskie). W przypadku czternastu województw występują identyczne siedzi-by wojewodów i sejmików, w dwóch odmienne (woj. kujawsko–pomorskie — siedziba wojewody to Bydgoszcz, a sejmiku — Toruń oraz woj. lubuskie — sie-dziba wojewody to Gorzów Wlkp., a sejmiku Zielona Góra). W ustawie przyjęto model tożsamości regionu i województwa, co spowodowało powstanie duali-zmu administracji na tym poziomie. Mamy tam do czynienia z administracją rządową reprezentowaną przez wojewodę oraz administracją samorządową z jej organami — sejmikiem i zarządem województwa.
Tworzenie, bądź znoszenie województw wymaga formy ustawowej.
Natomiast pozostałe zmiany terytorialne związane z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem lub znoszeniem powiatów dokonywane są w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Wymagane jest przy tym dążenie do poprawienia warunków wykonywania zadań publicznych o charakterze wojewódzkim oraz zachowanie regionalnych więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych.
Powiaty zostały utworzone na podstawie rozporządzenia Rady Mini-strów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów8. Na jego pod-stawie powołano do życia 308 powiatów oraz 65 miast na prawach powiatów.
Miastami na prawach powiatu stały się miasta liczące ponad 100 tys. mieszkań-ców lub będące do 31 grudnia 1998 r. siedzibą wojewody. W ramach reformy administracyjnej przy tworzeniu powiatów przyjęto założenie, że powinny one grupować co najmniej 5 gmin, stolicę 15 tysięczną oraz liczyć powyżej 50 tysię-cy mieszkańców. W 2001 r. utworzono dodatkowe 7 powiatów, a w 2002 r. po-łączono jeden powiat ziemski z miastem na prawie powiatu. Aktualnie istnieje 6 Dz.U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.
7 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 276.
8 Dz.U. Nr 103, poz. 652.
więc 314 powiatów. Szczególny charakter ma 44 tzw. powiatów ziemskich, któ-rych władze mają siedzibę na obszarze sąsiedniego miasta na prawach powiatu.
Charakteryzując tę reformę P.Rączka zwraca uwagę, że dokonała ona upodmiotowienia mieszkańców tworzących korporację samorządową zarówno na poziomie powiatu jak i województwa, jako, że nowe ustawy samorządowe stanowiły, że mieszkańcy tych jednostek tworzą z mocy prawa wspólnotę sa-morządową.
P.Rączka wskazuje także, że „tworząc nowy system samorządu teryto-rialnego ustawodawca zdecydował się na koncepcję modelu trzypoziomowego, odrzucając koncepcję modelu trójszczeblowego. Zgodnie z tą koncepcją nowe regulacje samorządowe gwarantują nie tylko niezależność samorządu teryto-rialnego od administracji rządowej, ale również brak wzajemnych zależności pomiędzy poszczególnymi jednostkami tego samorządu.
Ponadto reforma samorządu terytorialnego z przełomu lat 1998/99 zo-stała oparta na zasadzie wtórności w stosunku do gminy. Wtórność ta przejawia się przede wszystkim w dwóch aspektach: terytorialnym oraz funkcjonalnym:
• terytorialna wtórność - województwa oraz powiaty nie naruszają podziału terytorialnego państwa na gminy, gminy w całości tworzą województwo lub powiat,
• funkcjonalna wtórność - przyznane województwom i powiatom za-dania i kompetencje nie naruszają uprawnień gmin, tzn. nie zostały im przyznane co do zasady kosztem zadań i kompetencji gminnych.
Tym samym ustawodawca potwierdził trwałość procesu decentralizacji zadań na gminy, jaki został dokonany w roku 1990 i latach następnych”9.
Szczegółowe rozwiązania ustrojowe wprowadzone w wyniku tych re-form przedstawione zostaną poniżej w punkcie dotyczącym aktualnej struktu-ry samorządu testruktu-rytorialnego w Polsce.
Druga istotna z punktu widzenia ustrojowego reforma wprowadzona została ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, bur-mistrza i prezydenta miasta10. Spowodowała ona zastąpienie na poziomie gmin-nym kolegialnego organu wykonawczego wybieranego przez organ stanowiący poprzez monokratyczny organ wykonawczy pochodzący z bezpośrednich wy-borów.
9 P.Rączka, (w:) Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorial-nego, op.cit., s. 55 - 56.
10 Dz.U. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.