Charakterystyka usług komunalnych

Gmina realizuje wiele istotnych zadań z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej. Decydująone nie tylko o możliwościach zaspokojenia potrzeb, ale rów­

nież o poziomie życia mieszkańców danej gminy. Organy władzy samorządowej mogą wykonywać te zadania, wykorzystując dostępne zasoby. Gospodarowanie nimi odbywa się m.in. poprzez gospodarkę komunalną. Z tego powodu warunki bytowe społeczności lokalnej uzależnione są od stanu rozwoju i funkcjonowania gospodarki komunalnej, a w szczególności od takich dziedzin usług komunal­

nych, jak: zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie i oczyszczanie ścieków, zaopa­

trzenie w energię cieplną, usuwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych oraz lokalny transport zbiorowy. Oznacza to, że usługi komunalne mają decy­

dujący wpływ na poziom życia mieszkańców.

Wyżej wymienione dziedziny usług komunalnych będące przedmiotem działal­

ności podmiotów komunalnych działających w sferze użyteczności publicznej podlegają procesom przekształceń. Specyfiką społeczną usług komunalnych jest to, że gmina z mocy prawa ponosi odpowiedzialność za zapewnienie świadczenia tej usługi na określonym poziomie (standardzie), ilości, jakości, ciągłości i dostęp­

ności. Ostateczny popyt na daną usługę ustalają mieszkańcy gminy, natomiast po­

daż - firmy publiczne, prywatne lub mieszane. W ramach każdej usługi można wy­

odrębnić mniejsze obszary, które charakteryzują się dużą podatnością na przekształcenia. Na przykład na oczyszczenie miast składa się: oczyszczenie ulic i placów, usuwanie nieczystości stałych i płynnych, utylizacja odpadów itd.

Z punktu widzenia ekonomicznego i społecznego procesu przekształceń usługi komunalne można scharakteryzować (tab. 1), przyjmując za podstawę ta­

kie kryteria, jak: (1) forma rynku, (2) wrażliwość społeczna, (3) rentowność.

Organizacja usług komunalnych miasta w okresie przemian 157

Tabela 1. Charakterystyka usług komunalnych

Kryteria

charakterystyki Usługi komunalne Usługi komercyjne

Formy rynku Dominują formy o silnie zróżnicowanej konkurencyjności, przy czym większość usług nie tworzy rynków, gdzie mamy do czynienia z konkurencją wolną

Przeważają formy o wysokiej konku­

rencyjności

Wrażliwość społeczna Charakteryzują się silnym wpływem po­

daży usługi na funkcjonowanie gminy

Charakteryzują się umiarkowanym lub słabym wpływem podaży usługi na funkcjonowanie gminy

Rentowność Charakteryzują się zróżnicowaną rentow­

nością

Mają dodatnią i dostatecznie moty­

wującą przedsiębiorcę rentowność Źródło: Opracowanie własne.

Formy rynku. We współczesnym świecie rynek jest podstawowym mecha­

nizmem alokacji zasobów i podziału dochodów we wszystkich społeczeń­

stwach, z wyjątkiem najbardziej tradycyjnych, stosujących gospodarkę natu­

ralną lub centralnie planowaną3. Przyjęto tutaj, że rynek usług komunalnych jest zbiorem podmiotów reprezentujących podaż i popyt na dany rodzaj usługi. Jest on rynkiem lokalnym, ponieważ popyt jest ściśle związany z określonym teryto­

rium. Można stwierdzić, że usług komunalnych nie można przenosić w prze­

strzeni. Pojemność rynku oraz techniczne warunki podaży usług ograniczają liczbę podmiotów, które mogą świadczyć daną usługę, a tym samym ograni­

czają możliwość konkurencji.

W konsekwencji liczba podmiotów uczestniczących w grze rynkowej po stronie podaży rzutuje na relacje popyt - cena - podaż, które odbiegają od po­

dobnych relacji na rynkach w pełni konkurencyjnych. Klasyfikację form rynko­

wych prezentuje tabela 2, przedstawiająca formy rynków w zależności od liczby podmiotów po stronie popytu i podaży. Uwzględniając wyżej wymienione for­

my rynkowe, można dokonać ich analizy w odniesieniu do wybranych usług komunalnych (tab. 3).

T abela 2. Typowe relacje między oferentami a klientami na rynku

Formy rynkowe

Klient \ oferent Jeden duży Mało średnich Dużo małych

Jeden duży Monopol bilateralny Ograniczony monopson Monopson Mało średnich Ograniczony monopol Oligopol bilateralny Oligopson

Dużo małych Monopol Oligopol Polipol

Źródło: Podstawy nauki o przedsiębiorstwie, red. J. Lichtarski, Wrocław 1994, s. 174.

3 Podstawy nauki o przedsiębiorstwie, red. J. Lichtarski, Wrocław 1994, s. 173.

158 Edward S. Kempa, Elżbieta Weiss

711 jeden duży jeden duży monopol bilateralny

żadna b. duża

4. Wywóz odpadów 722 mało średnich dużo małych oligopol umiarkowana duża 5. Utylizacja odpadów 722 jeden duży mało średnich ograniczony

monopol

żadna b. duża

6. Oczyszczanie ulic i placów

722 mało średnich jeden duży ograniczony monopson

701 mało średnich dużo małych oligopol umiarkowana b. duża

10. Gospodarka zasoba­

mi mieszkaniowymi

741 mało średnich dużo małych oligopol umiarkowana słaba

11. Utrzymanie zieleni 723 dużo małych mało średnich oligopson dużą słaba 12. Usługi pogrzebowe 753 mało średnich dużo małych oligopol umiarkowana duża 13. Typowe usługi

komercyjne

— dużo małych dużo małych polipol bardzo duża żadna

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych urzędu miasta Wrocławia.

W każdej gminie analiza form rynku może dać inne wyniki. Jednakże można przypuszczać, iż:

1. w obszarze zmonopolizowanym nie można liczyć na pojawienie się kon­

kurencji;

2. w pozostałych obszarach usług komunalnych konkurencja jest w zasadzie ograniczona;

3. w przypadku dużych rynków istnieje możliwość pojawienia się konkuren­

cji wolnej (np. oczyszczanie ulic w dużych miastach).

Wrażliwość społeczna. Usługi komunalne charakteryzują się silnym wpły­

wem na funkcjonowanie gminy. Usankcjonowana prawem współodpowiedzial­

ność gminy wynika z faktu, iż od ciągłości, powszechności i stabilności świad­

czenia usług komunalnych zależy wiele obszarów życia społecznego. Przy­

kładowo: brak elektryczności dezorganizuje miasto w ciągu kilku minut. Ilość, jakość, ciągłość i dostępność, świadczenie, rozmieszczenie terytorialne i waha­

nie podaży usług komunalnych są czynnikami mogącymi wpłynąć destabili­

Organizacja usług komunalnych miasta w okresie przemian 159

zująco na funkcjonowanie gminy. Na przykład: strajk służby oczyszczania w gminach wiejskich jest mniej groźny niż w gminach miejskich. Jednakże gmina w każdym wypadku powinna być gwarantem interesów obywateli, zwłaszcza wówczas, gdy dochodzi do kolizji racji ekonomicznych podmiotów i racji pozaekonomicznych. W przeciwieństwie do usług komunalnych, usługi komercyjne nie wykazują znacznego wpływu na funkcjonowanie gminy i wolny rynek jest wystarczającym regulatorem popytu i podaży.

Rentowność. Rynki usług komunalnych charakteryzują się zróżnicowaną ren­

townością zdeterminowaną występującymi barierami powodującymi, że tylko niektóre z nich mogą być atrakcyjne dla inwestorów prywatnych. Podstawowymi barierami potencjalnymi i rzeczywiście występującymi w układach lokalnych są:

organizacyjno-prawna, edukacyjna, psychologiczna, zasobów (pracy, kapitału, usług, produktów), rozwoju rynku, dekapitalizacji obiektów i urządzeń infrastru­

ktury technicznej i społeczno-ekonomicznej, ekologiczna i innowacyjna4.

Władze gminy wykorzystują różnorodne metody i instrumenty zwiększające rentowność, a tym samym zainteresowanie inwestorów prywatnych. Do głów­

nych instrumentów zalicza się: obniżki cen terenów i czynszów, ulgi i okresowe zwolnienia podatkowe, zapewnienie terenów budowlanych, inkubatory przed­

siębiorczości czy też specjalne strefy ekonomiczne. Stosowanie wymienionych instrumentów i przedsięwzięć zwiększa atrakcyjność gminy dla inwestorów po­

przez obniżkę kosztów podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej na jej terenie. Tym samym gmina zwiększa swoją konkurencyjność w stosunku do innych gmin. Równocześnie gmina powinna być traktowana jako rynek usług użyteczności publicznej, przy czym wymaga podkreślenia, że jest to nie­

kiedy rynek szerszy, tzn. nabywcami tych usług są również klienci rekrutujący się spoza danej społeczności lokalnej. Czasem nabywcy usługi użyteczności pub­

licznej sami są z kolei wytwórcami dóbr łub usług, na rynku lokalnym lub szer­

szym, zaś koszt usługi użyteczności publicznej może w istotny sposób wpływać na ich pozycję konkurencyjną na rynku, na którym operują.

Pozycję monopolistyczną podmiot usług użyteczności publicznej ma na grun­

cie występującego w danej dziedzinie monopolu naturalnego, bądź też uzyskuje ją ze względu na posiadane prawa wyłączne (monopol prawny). Do pozycji ta­

kiej może także prowadzić subsydiowanie podmiotu komunalnego, a niekiedy również inne formy uprzywilejowania podmiotu (prawa specjalne). Te prze­

słanki pozycji monopolistycznych mają charakter uniwersalny - dotyczą pod­

miotów pozostających w zakresie odpowiedzialności gminy na równi z innymi podmiotami gospodarczymi.

4 R. Broszkiewicz, Bariery ograniczające rozwój gospodarki lokalnej, [w:] Gospodarka lokalna w teorii i praktyce, Wrocław 1997, s. 28.

160 Edward S. Kempa, Elżbieta Weiss

Monopol naturalny oznacza sytuację, w której wprowadzenie konkurencji - w danej dziedzinie - spowodowałoby wzrost kosztów, a nie ich obniżkę. Zjawi­

sko takie występuje głównie w systemach sieciowych, ale także w niektórych dziedzinach gospodarowania nieruchomościami gruntowymi i budynkowymi.

Jednak również w monopolach sieciowych, tradycyjnie uznawanych za natural­

ne, szczególnie istotne jest staranne wyodrębnienie tych segmentów systemu, które rzeczywiście, w myśl kryterium ekonomicznego, stanowią monopol natu­

ralny i takich, które mogą być jednak poddane konkurencji. Obserwuje się przy tym, że grupy interesów związane z systemem sieciowym nieraz dążą do za­

gwarantowania sobie monopolu prawnego poprzez prawne blokowanie możli­

wości konkurencyjnego zaspokajania potrzeb. Wszędzie tam jednak, gdzie mo­

nopol naturalny został rzeczywiście zidentyfikowany, ze względu na ciągły charakter możliwości nadużycia pozycji monopolistycznej pojawia się również potrzeba regulacji. Warto przy tym nadmienić, że pozycja gminy jako władzy regulacyjnej jest szczególna, ze względu na polityczny charakter gremium sta­

nowiącego.

Monopol prawny wyraża sytuację, w której niedopuszczenie do rynku więcej niż jednego podmiotu wynika z prawa lub z dozwolonego prawem zachowania władzy (np. gminnej). Z kolei subsydia, udzielane przez gminę podmiotowo (czyli podmiotowi świadczącemu określoną usługę lub wytwarzającemu dane dobro) powodują, że podmiot ten jest w stanie dostarczać ów produkt taniej, niż czynią to inne podmioty gospodarcze. W efekcie rynek taki jest niedostępny dla innych producentów, mimo iż ich rzeczywiste koszty mogą być niższe niż rze­

czywiste koszty podmiotu subsydiowanego.

Swoistą formą subsydiowania jest wewnętrzne subsydiowanie w komunal­

nych podmiotach wielobranżowych, mogące prowadzić do praktyki o charakte­

rze monopolistycznym. Gdy w jednej z dziedzin podmiot taki ma pozycję mo­

nopolistyczną lub dysponuje znaczną siłą rynkową, może podjąć działania mające na celu eliminację konkurentów na innych rynkach, na których jest w stanie oferować ceny poniżej rzeczywistych kosztów wytwarzania. Zachowa­

nia takie są określane jako dumping, ale ich podstawy ekonomicznej należy szukać w nadużyciu pozycji dominującej.

Problem pozycji dominującej przedsiębiorstwa i jego zdolności oddziaływa­

nia na ceny znajduje swoje odzwierciedlenie w koncepcji modelu P. Sylosa-La- biniego5, który w swoim modelu zakłada zastosowanie dwóch strategii ceno­

wych przez przedsiębiorstwo wiodące na rynku. Przedsiębiorstwo (lider) może w celu poszerzenia własnego segmentu rynku i ograniczenia konkurencji zasto­

sować dwie strategie cenowe, tj.:

5 S. Czaja, I. Rumianowska, Mikroekonomia, Wałbrzych 1998.

Organizacja usług komunalnych miasta w okresie przemian 161

1. Strategię ustalania tzw. ceny niedopuszczenia, której podstawowym celem jest zniechęcenie potencjalnych konkurentów z zewnątrz do wejścia na rynek.

Wysokość tej ceny zależy od wielkości przedsiębiorstw, przeciw jakim jest skierowana, co oznacza, że cena musi być ustalona na poziomie minimum prze­

ciętnych kosztów całkowitych konkurentów. Konkurenci mogą wówczas reali­

zować jedynie zerowy zysk ekonomiczny, co stanowi, że zaniknie bodziec do wchodzenia na dany rynek;

2. Strategię ustalania tzw. ceny wyrugowania, jeżeli celem jest eliminacja przed­

siębiorstw słabszych. Wtedy poziom tej ceny jest niższy od przeciętnych kosztów zmiennych właściwych dla przedsiębiorstwa, które ma być wyeliminowane.

Jeśli jednak wzajemne subsydiowanie niektórych dziedzin działalności ko­

munalnej w sferze użyteczności publicznej odbywa się nie „wewnątrz” podmio­

tu, lecz poprzez budżet gminy, nie można tego ex definitione uznawać za nadu­

życie - przez gminę, albo przez dofinansowany w ten sposób podmiot komunalny - pozycji dominującej lub za innego rodzaju praktykę monopoli­

styczną. W tym bowiem przypadku, dokonując swoistej relokacji środków na inne cele publiczne, gmina występuje jako władza publiczna realizująca poli­

tyczną wolę wspólnoty samorządowej. O tej pozycji gminy i jej szczególnej roli w kształtowaniu rynku była już częściowo mowa. Nie zmienia to faktu, że orga­

ny orzecznictwa antymonopolowego mogą - na zasadach ogólnych — oceniać zachowania podmiotów komunalnych działających na danym rynku, przypi­

sując tym zachowaniom przedmiot bezprawności - w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, gdy np. porównawcza anali­

za na rynkach sąsiednich wykazuje, że cena usługi jest wygórowana lub nastę­

puje sprzedaż usługi poniżej kosztów w celu eliminacji konkurentów.

Wszystkie te sytuacje, w których pojawia się monopol, w różnych postaciach mogą występować na rynkach gminnych. Typ pierwszy to rynek ograniczony do gminy, co nie oznacza, że w konkretnym przypadku nie mogą mieć miejsca jeszcze wewnętrzne podziały, definiujące taki rynek bardziej szczegółowo. I tak np. na rynku oczyszczania miasta mamy wyraźnie do czynienia z dwoma etapa­

mi (rynkami) świadczenia usług: po pierwsze - z fazą nagromadzania i wywozu śmieci (relacja pomiędzy producentami śmieci a podmiotami wywozowymi), po drugie: z fazą wywozu i utylizacji odpadów (relacja pomiędzy przedsiębior­

stwami wywożącymi odpady a administrującym wysypiskiem). W pierwszej re­

lacji nie występuje żadna forma monopolu: są liczni klienci i liczne podmioty, co nie oznacza, że niekiedy, np. wobec grupy słabszych klientów, podmiot nie może zaryzykować nadużycia pozycji dominującej lub nie może zastosować praktyki monopolistycznej wobec konkurentów. W drugiej relacji podmioty wywozowe korzystają z składowiska odpadów.

II - Zarządzanie gospodarką...

162 Edward S. Kempa, Elżbieta Weiss

Wewnętrzny podział rynku oparty może być na kryterium terytorium: w du­

żych miastach niewątpliwie daje się ekonomicznie wyodrębnić obszar śródmie­

ścia, gdzie np. stawki czynszowe są znacznie wyższe niż na obszarach peryferyj­

nych. Na takim kryterium może także opierać się np. uzasadnione zróżnicowa­

nie taryf opłat przewozowych w lokalnym transporcie zbiorowym.

Drugi typ rynku - to rynek, na którym podmiot świadczy usługi użyteczności publicznej na rzecz społeczności gminnej i innych podmiotów lokalnych, ale część odbiorców tych świadczeń wytwarza produkty (usługi), które oferuje na rynku szerszym niż lokalnym. Typowymi są w tym zakresie usługi wodno- -kanalizacyjne. Opłaty za wodę stanowią koszty produkcji dla producentów wielu wyrobów. Dopóki opłaty te stanowią odzwierciedlenie rzeczywistych kosz­

tów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, ich terytorialne (regionalne) zróżnicowanie prowadzi do właściwej przestrzennej alokacji zasobów (unika się np. lokowania przemysłów wodochłonnych w rejonach, gdzie wody braku­

je). Każda inna sytuacja stwarza nierównomierne warunki konkurencji - zarów­

no wtedy, gdy zawyżanie przez gminę cen wody utrudnia „własnym” podmio­

tom walkę konkurencyjną na rynkach ponadlokalnych, jak i wówczas, kiedy subsydiowanie wody stawia w gorszej pozycji „obcych”, korzystających z droż­

szej wody gdzie indziej.

Wreszcie trzecim, specyficznym typem rynku (szczególnie w warunkach pol­

skich, w których rozmiar mienia komunalnego jest często znaczny) jest jeszcze bardziej rozległy rynek nieruchomości, które gmina przeznacza do sprzedaży, wynajęcia lub wydzierżawienia. Nigdy rynek taki - od strony podmiotowej - nie jest wyznaczony granicami administracyjnymi gminy, a klienci mogą po­

chodzić zarówno z dowolnie szerokiego obszaru (również międzynarodowego), jak i z rynku lokalnego, zależnie od wielorakich uwarunkowań ekonomicznych, jak choćby m.in. opłacalność dojazdu potencjalnego kontrahenta.

W dokumencie Zarządzanie gospodarką miejską i prawne podstawy funkcjonowania miasta (Stron 155-161)