OCENA M OŻLIW OŚCI FINANSOW ANIA ROZW OJU MIAST NA PRAW ACH POW IATU

Samorząd terytorialny, oprócz ważnej roli w rozwoju i umacnianiu demokra­

tyzacji społeczeństwa obywatelskiego, ma także do spełnienia istotną rolę, jaką jest szeroko rozumiany rozwój społeczny i komunalny swojej jednostki teryto­

rialnej. Działalność samorządu terytorialnego decyduje o jakości życia jego mieszkańców, o standardzie zaspokajania potrzeb w zakresie usług komunal­

nych i społecznych. Stąd też „... doniosła rola zarówno ustrojowa, jak i społeczno-gospodarcza działalności samorządów, stąd ogromne znaczenie ich dobrej organizacji, sprawnego działania, gospodarności w zarządzaniu mieniem komunalnym, racjonalności i oszczędności w gospodarce budżetowo-finanso- wej...”1. Wydaje się, że oprócz racjonalizacji działań samorządów, o jego skutecz­

ności działań świadczy także struktura (terytorialna i zadaniowa) tych jednos­

tek, a także dobrany do tej struktury system finansowy.

Zapoczątkowane w 1989 r. tworzenie i rozwijanie samorządu terytorialnego było czynnikiem sprawczym ustanowienia polskiego prawa samorządowego.

Pośpiech, z jakim tworzono prawne ramy funkcjonowania samorządu, spowo­

dował, że brakowało jednolitego modelu funkcjonowania samorządu, czego do­

wodem jest częstotliwość nowelizowania ustawy samorządowej z 8 marca 1990 r.

Ustawa ta, przed wdrożeniem reformy administracyjno-samorządowej w 1999 r., zmieniana była aż 11 razy. Jedną z przyczyn częstych zmian tej ustawy, a także wprowadzania przed reformą administracji szeregu dodatkowych uregulowań

1 S. Malarski, Stan organizacyjno-prawny przemian samorządu terytorialnego i kierunki przemian, [w:]

Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - diagnoza i perspektywy, Międzynarodowa Konferencja Nauko­

wa, Pokrzywna 1977.

13 - Zarządzanie gospodarką..

194 Adam Siwerski

prawnych, było poszukiwanie możliwości spełniania przez miasta swoich ról i zadań.

Dobitnym przykładem poszukiwań roli miast w reformie administracji sa­

morządowej było wprowadzenie tzw. pilotażu, w ramach którego miasta uzy­

skały szereg nowych zadań do realizacji wraz ze środkami finansowymi. Nie­

stety zmiany te nie miały charakteru systemowego, a jedynie pewnego rodzaju umowy pomiędzy administracją rządową a samorządową na realizację dodatko­

wych zadań finansowanych poprzez różnego rodzaju dotacje.

Pełniejszą próbą systemowego uregulowania funkcjonowania miast w syste­

mie samorządowym była ustawa z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych2. Ustawa ta enumeratywnie wymieniła gminy o statusie miasta (46 miast oraz gminy war­

szawskie i miasto stołeczne Warszawa). Po raz pierwszy w ustawodawstwie polskim wyróżniono tutaj miasta, co prawda kryterium tego wyróżnienia nie zo­

stało jednoznacznie określone, czego dowodem jest ostatnio przeprowadzona reforma administracyjna, która wyróżnia już 65 miast (łącznie z Warszawą).

Ustawa z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych wprowadziła oprócz zmiany zakre­

su zadań realizowanych przez te miasta (głównie poprzez przejęcie jako zadania własne zadań z zakresu funkcjonowania szkolnictwa ponadpostawowego, ochrony zdrowia, kultury i opieki społecznej) zmiany w systemie finansowania tych jednostek samorządowych. Zmiany te sprowadzały się do zwiększenia do­

chodów poprzez zwiększenie udziału tych miast w podatku dochodowym od osób fizycznych, zgodnie z wyliczanym wskaźnikiem „U” zależnym od wydat­

ków płacowych i pozapłacowych w 1995 r. w czterech działach (kultura i sztu­

ka, oświata i wychowanie, ochrona zdrowia, opieka społeczna). Oprócz zwięk­

szenia tych udziałów, zwiększeniu uległy także dotacje na zadania zlecone tym miastom.

Zmiany w systemie finansowania miast, obowiązujące od 1 stycznia 1996 r., miały charakter wyłącznie zmian ilościowych, gdyż nie zmieniały, co często jest postulowane przez jednostki samorządowe, źródeł finansowania, a tylko ich powiększenie. Powiększanie to nie uwzględniało zróżnicowania miast, stanu bazowego zadań przez nie realizowanych, istniejącej infrastruktury zarówno te­

chnicznej, jak i społecznej.

Funkcjonowanie miast w tym okresie stanowiło swoiste pole doświadczalne przed wdrożeniem kompleksowej reformy systemu administracji. Niemniej jed­

nak wydaje się, że nie wykorzystano doświadczeń w funkcjonowaniu tych wy­

2 Ustawa z 24 listopada 1995 r. O zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (DzU 1995, nr 141, poz. 692).

Ocena możliwości finansowania rozwoju miast.. 195

różnionych miast przy konstruowaniu nowej struktury administracji samorządo­

wej i zasad finansowania tych jednostek samorządowych.

Reforma administracji samorządowej przeprowadzona 1 stycznia 1999 r., zakładając trójszczeblową administrację samorządową w rzeczywistości wpro­

wadziła strukturę trójszczeblową uzupełnioną o szczebel pośredni, jakim są miasta na prawach powiatu.

W miastach tych, które w danym rejonie pełnią bardzo znaczącą rolę, po­

przez absorbcję części zadań realizowanych przez powiaty okalające te miasta (tzw. powiaty ziemskie) w sposób wyraźny daje się zauważyć wzrost realizowa­

nych zadań (np. zadań oświatowych, kulturotwórczych itp.). System finansowa­

nia tych miast, jako specyficznych jednostek samorządowych, nie odbiega od ogólnego systemu finansowania określonego ustawą o dochodach jednostek sa­

morządu terytorialnego w latach 1999-20013. Projekt zmian systemu finansowa­

nia jednostek samorządu terytorialnego4 w dalszym ciągu nie uwzględnia specyfi­

ki funkcjonowania miast na prawach powiatu i w głównej mierze zakłada zasilenie źródeł dochodowych powiatu poprzez zwiększenie partycypacji gmin w dochodach powiatu. W ten sposób zasilone dodatkowo będą powiaty o chara­

kterze niemiejskim, natomiast w przypadku miast będącymi powiatami nastąpi wyłącznie przesunięcie dochodów z jednostki, jaką jest gmina miejska do powia­

tu miejskiego, nie powiększając jednocześnie dochodów tych jednostek.

Jednym ze sposobów oceny zamożności jednostek samorządu terytorialnego, jest ocena jego dochodów w różnym przekroju, to jest zarówno dochodów ogółem, dochodów własnych czy też dochodów per capita. Prowadzone są różne­

go rodzaju rankingi, które wykorzystują wskaźniki, szeregując jednostki terytorial­

ne od najbardziej zamożnych do ubogich5. Podobne badania prowadzone są od szeregu lat przez Centrum Badań Regionalnych w Warszawie. W badaniach tych dokonuje się porównań danej jednostki samorządowej z tzw. grupą porównawczą (którą stanowią jednostki podobne głównie ze względu na liczbę mieszkańców) oraz jednostkami samorządowymi danego województwa i Polski.

Możliwości rozwojowe jednostek samorządowych ocenia się poprzez ocenę stopnia zamożności, jak i struktury wydatków ze szczególnym uwzględnieniem wydatków rozwojowych, tj. wydatków majątkowych. Często także ocenę tę przeprowadza się poprzez porównanie wydatków inwestycyjnych per capita.

Porównania takie nie uwzględniają m.in. stanu i wielkości infrastruktury komu­

3 Ustawa z 26 listopada 1998 r. O dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2000 (DzU 1998, nr 150, poz. 983).

4 Zmiana ta miała nastąpić ju ż od 2001 r., a obecnie przełożono ten termin na 2002 r. Współcześnie trwają dyskusje nad projektem nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

5 Między innymi rankingi te publikowane są przez takie czasopisma, jak „Wspólnota”, „Rzeczpospolita”

np. por. Złota setka samorządów, „Rzeczpospolita” 1998 z 30 IX.

196 Adam Siwerski

nalnej jednostek samorządowych, stąd też nie stanowią obiektywnego miernika określającego możliwości rozwojowe tych jednostek samorządowych.

Dlatego też, w niniejszym artykule, podjęto próbę oceny możliwości rozwoju miast. Do oceny tej wykorzystano dane statystyczne obrazujące stan infrastru­

ktury komunalnej, dochody i wydatki miast w r. 1999 opracowane przez wy­

dawnictwo Sagra6. W celu uzyskania większej porównywalności przyjętych do oceny wskaźników przeprowadzono analizę skupień, pozwalającą na wyróżnie­

nie grup miast o podobnych wskaźnikach opisujących stan w tym roku gospo­

darki komunalnej tych miast7.

Ocenę podobieństwa miast na prawach powiatu przeprowadzono wykorzy­

stując analizę skupień. Obliczenia przeprowadzono przy wykorzystaniu pakietu Statistica8.

Celem analizy skupień jest grupowanie przypadków miast w grupy o zbliżo­

nym podobieństwie. Podobieństwo to charakteryzowane jest przez zestaw zmiennych opisujących te przypadki służących do określenia miar odległości.

W niniejszym artykule dokonano oceny podobieństwa miast ze względu na ich podobieństwo infrastruktury komunalnej w 1999 r. Do oceny podobieństwa tej infrastruktury wykorzystano następujące cechy:

1. wodociągi - długość czynnej sieci rozdzielczej [km];

2. wodociągi - woda dostarczana gospodarstwom domowym [dam3];

3. liczba ludności korzystającej z sieci wodociągowej w miastach;

4. kanalizacja - długość sieci kanalizacyjnej [km];

5. kanalizacja - ścieki odprowadzane [dam3];

6. liczba ludności korzystającej z sieci kanalizacyjnej w miastach;

7. sieć gazowa w miastach - długość czynnej sieci rozdzielczej [km];

8. miejska komunikacja autobusowa - długość tras [km];

9. miejska komunikacja tramwajowa - długość tras [km];

10. miejska komunikacja trolejbusowa - długość tras [km];

11. liczba targowisk stałych;

12. mieszkania stanowiące własność gminy;

13. liczba mieszkań oddanych do użytku;

14. liczba mieszkań komunalnych oddanych do użytku;

15. liczba remontowanych mieszkań w zarządzanych przez gminę budynkach podanych remontom kapitalnym;

16. komunalne i przemysłowe oczyszczalnie ścieków ogółem;

17. liczba ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie komunalne;

6 Pakiet map cyfrowych i danych statystycznych Polska 2000 Plus Pro.

7 W badaniach nie uwzględniono Warszawy, ze względu na specyfikę tej jednostki samorządowej, jak i zasad finansowania jej działalności.

8 Dystrybutorem tego pakietu jest StatSoft Polska.

Ocena możliwości finansowania rozwoju miast. 197

18. ścieki odprowadzane do kanalizacji miejskiej;

19. odpady nagromadzone na własnych składowiskach w tys. ton;

20. zieleńce w gestii samorządu [ha];

21. drogi gminne w granicach administracyjnych miast [km];

22. stan ludności wg miejsca zameldowania.

Powyższe cechy opisują główne elementy infrastruktury technicznej miast świadczącej pośrednio o poziomie życia ich mieszkańców i niezbędnych nakładach na rozwój i utrzymanie tej infrastruktury.

Ocenę skupień miast na prawach powiatu, przy wykorzystaniu powyższych cech opisujących stan ich infrastruktury komunalnej, przeprowadzono przy wy­

korzystaniu miary euklidesowej odległości9. Jako metodę amalgamacji zastoso­

wano metodę Warda, w której do szacowania odległości między skupieniami wykorzystuje się analizę wariancji. Metoda ta zmierza do minimalizacji sumy kwadratów dowolnych dwóch skupień, które mogą zostać uformowane na każ­

dym etapie.

Wyniki przeprowadzonej analizy skupień miast grodzkich przedstawiono na rysunku 1, jak i 2, na którym przeprowadzono skalowanie miary odległości (od­

ległość wiązania/odległość maksymalna), przez co uzyskano skalę standaryzo­

waną (procent zakresu od odległości maksymalnej do minimalnej). Ze względu na dające się zaobserwować na poniższych rysunkach znaczące skupienia przy niższych wartościach skali na rysunku 3 przedstawiono wykres sopelkowy sku­

pień miast na prawach powiatu dla zakresu skali do 30.

Zgodnie z otrzymanymi wynikami przedstawionymi na powyższych wykre­

sach, zaobserwować można następujące skupienia miast obrazujące ich podo­

bieństwo ze względu na przyjęte cechy. I tak przyjmując wartość odległości wiązania 10%, wyróżnić można następujące skupienia (podobieństwa) miast na prawach powiatu:

Grupa 1 obejmująca miasta: Biała Podlaska, Krosno, Skierniewice, Leszno, Suwałki, Mysłowice, Nowy Sącz, Chełm, Piotrków Trybunalski, Przemyśl, Łomża, Żary, Zamość, Piekary, Świętochłowice, Grudziądz, Słupsk, Zielona Góra, Ostrołęka, Siedlce, Jelenia Góra, Sopot, Włocławek;

Grupa 2 obejmująca: Chorzów, Siemianowice, Elbląg, Opole, Koszalin, Leg­

nica, Płock, Tarnów, Gorzów Wielkopolski, Kalisz, Olsztyn, Rzeszów, Dąbro­

wa Górnicza, Rybnik, Jaworzno;

Grupa 3 obejmująca: Bielsko-Biała, Częstochowa, Kielce, Toruń, Radom, Bytom, Sosnowiec, Zabrze;

Grupa 4 obejmująca: Gliwice, Jastrzębie Zdrój, Konin, Tarnobrzeg, Wałbrzych;

Grupa 5 obejmująca: Świnoujście;

9 Miara ta jest odległością geometryczną w przestrzeni wielowymiarowej wyznaczaną wg następującej za­

leżności odległość WZOR.

198 Adam Siwerski

Rys. 1.Analiza skupień miastnaprawach powi;

Ocena możliwości finansowania rozwoju miast. 199

Rys. 2.Analiza skupień miastnaprawach powiatu(odległości skalowane)

200 Adam Siwerski

a skupień miastnaprawach powiatu(skalado30)

Ocena możliwości finansowania rozwoju miast. 201

Grupa 6 obejmująca: Białystok, Gdynia, Lublin, Bydgoszcz, Gdańsk;

Grupa 7 obejmująca: Tychy;

Grupa 8 obejmująca: Katowice, Szczecin, Poznań;

Grupa 9 obejmująca: Kraków;

Grupa 10 obejmująca: Łódź, Wrocław.

W powyższych miastach, tak jak i w grupach miast podobnych daje się za­

uważyć znaczące zróżnicowanie dochodów budżetowych. Zróżnicowanie to, dotyczy zarówno dochodów budżetowych, jak i dochodów per capita. Zróżni­

cowanie poziomu tych dochodów przedstawia załącznik 1.

Skrajne (maksymalne i minimalne) wartości dochodów per capita w po­

szczególnych grupach miast podobnych przedstawia tabela 1.

T abela 1. Wartości maksymalne i minimalne dochodów p er capita w grupach miast podobnych

Największe zróżnicowanie dochodów per capita występuje w pierwszej gru­

pie miast, gdzie stosunek tych dochodów wynosi 2,35. W grupie tej też wystę­

puję miasto o maksymalnych dochodach per capita w całej zbiorowości miast badanych (Sopot z kwotą 2 543 zł), jak i minimalnych dochodach (Żary z kwotą 1 082 zł). Stosunek ten maleje wraz ze wzrostem skali podobieństwa miast.

Rozkład dochodów per capita w poszczególnych grupach miast jest zbliżony do rozkładu normalnego.

W dokumencie Zarządzanie gospodarką miejską i prawne podstawy funkcjonowania miasta (Stron 192-200)