Drzewa i krzewy uznane za pomniki przyrody

Definicję pomnika przyrody znajdujemy w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, we-dług którego pomnikami przyrody są pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej lub krajobrazowej, odznaczające się indywidualnymi cechami wyróżniającymi je wśród innych tworów, czyli okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie. Bezpośrednio wymienione w prze-pisie drzewa stanowią dominującą grupę wśród pomników przyrody.

Nie ma kryteriów liczbowych pozwalających ocenić, czy drzewo jest rzeczywiście oka-załych rozmiarów, a tym samym zasługuje na status pomnika przyrody. W praktyce funk-cjonują wprawdzie wskaźniki orientacyjne, ale nie mają one znaczenia prawnego. Dopiero art. 40 ust. 3 upoważnia (ale nie zobowiązuje) MŚ do określenia rozporządzeniem kryteriów uznawania tworów przyrody za pomniki przyrody – przy czym w odniesieniu do drzew i krzewów kierować się on winien potrzebą ich ochrony ze względu na wielkość, wiek, po-krój i znaczenie historyczne – ale takie rozporządzenie nie zostało wydane, co nie jest zresztą naruszeniem prawa, skoro ustawodawca uznał je za fakultatywne, a nie obligatoryjne.

Pomnik przyrody jest najstarszą formą ochrony przyrody, znaną wszystkim czterem polskim ustawom o ochronie przyrody z lat 1934, 1949, 1991 i 2004. Kompetencje do uznawania drzew za pomniki przyrody przysługiwały z reguły organom administracji państwowej stopnia wo-jewódzkiego, w 1991 r. została wprowadzona alternatywa: decyzję taką mógł również podjąć wojewoda lub rada gminy. Po jednej z nowelizacji obowiązującej ustawy uznanie drzewa lub krzewu za pomnik przyrody jest wyłączną kompetencją rady gminy. Wszystkie drzewa i krzewy uznane do tej pory za pomniki przyrody są nimi w rozumieniu obowiązującej ustawy.

Szczególne znaczenie drzew pomnikowych zostało podkreślone w art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z nim na terenach niezabudowanych – jeżeli nie stwarza to zagrożenia dla ludzi lub mienia – drzewa stanowiące pomniki przyrody podlegają ochronie aż do ich samoistnego i całkowitego rozpadu.

Uznanie drzewa lub krzewu za pomnik przyrody następuje na mocy uchwały rady gminy, której projekt wymaga uzgodnienia z RDOŚ (art. 44 ustawy o ochronie przyrody), przy czym akt kreujący pomnik przyrody określa szczególny reżim prawny, w tym zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania (art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Zakaz ten ma zasadnicze znaczenie, ponieważ bez jego wprowadzenia decyzja o uznaniu za pomnik przyrody nie miałaby większego sensu. Zakazy nie dotyczą działań określonych w art. 45 ust.

2, na które już wskazywaliśmy przy omawianiu sytuacji prawnej drzew i krzewów w użyt-kach ekologicznych i zespołach przyrodniczo-krajobrazowych. Przepisy art. 44 i 45 ustawy o ochronie przyrody są bowiem wspólne dla wszystkich czterech form ochrony obiektowej (indywidualnej): pomników przyrody, stanowisk dokumentacyjnych, użytków ekologicznych i zespołów przyrodniczo-krajobrazowych.

Powstaje pytanie, czy i w jakich okolicznościach wójt (burmistrz, prezydent miasta, wo-jewódzki konserwator zabytków, starosta) może na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody wydać zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu stanowiącego pomnik przyro-dy. Sytuacja jest dość złożona i wymaga przeanalizowania na tle czterech wyjątków z art. 45 ust. 2, a następnie na tle art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Zacznijmy od wyjątków. Stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 1 zakazy nie dotyczą prac wyko-nywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z radą gminy. Trudno sobie wy-obrazić, aby prace wykonywane na potrzeby ochrony przyrody wymagały usunięcia drzewa lub krzewu stanowiącego pomnik przyrody, ale mogą wymagać przekształcenia, co będzie dozwolone po uzgodnieniu z radą gminy.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 zakazy nie dotyczą realizacji inwestycji celu publiczne-go po uzpubliczne-godnieniu z radą gminy. Ten wyjątek ma istotne znaczenie praktyczne, ponieważ rzeczywiście realizacja takiej inwestycji może wymagać usunięcia drzewa lub krzewu po-mnikowego. W takim przypadku wójt (burmistrz, prezydent miasta, starosta, wojewódzki konserwator zabytków), do którego wpłynął wniosek o zezwolenie na usunięcie drzewa (krzewu) pomnikowego, zwraca się do rady gminy o uzgodnienie usunięcia. Jeżeli rada gmi-ny wyrazi zgodę (uzgodnienie to nic innego jak zgoda), to wójt może wydać zezwolenie na usunięcie drzewa (krzewu) pomnikowego i naliczyć opłatę, jeżeli nie zachodzą okoliczności zwalniające z obowiązku opłatowego. Powstaje jednak wrażenie, że art. 45 ust. 1 pkt 2 nie został zsynchronizowany z art. 44 ust. 4, który wskazuje na zniesienie ochrony pomnikowej w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego. Rada gminy jest właściwa zarów-no do uzgodnienia (art. 45 ust. 1 pkt 2), jak i zniesienia ochrony pomnikowej (art. 44 ust. 3), ale jest różnica: zniesienie ochrony pomnikowej wymaga uzgodnienia z RDOŚ (art. 44 ust.

3a), podczas gdy uzgodnienie w rozumieniu art. 45 ust. 1 pkt 2 tego nie wymaga. Powstaje pytanie, którą regulacją należy się kierować.

Wyobraźmy sobie sytuację, w której zachodzi potrzeba realizacji inwestycji celu pub-licznego. Pojawia się jednak przeszkoda w postaci drzewa (krzewu) będącego pomnikiem przyrody. Natychmiast rodzi się problem wynikający z kolizji między realizacją inwestycji a względami ochrony przyrody (w postaci pomnika przyrody). I niemal natychmiast poja-wia się odpowiedź: realizacja inwestycji celu publicznego usprawiedlipoja-wia zniesienie formy ochrony przyrody, ewentualnie uchyla zakazy służące zabezpieczeniu danej formy ochrony przyrody.

Dużo bardziej problematyczna jest kwestia podstaw prawnych dla realizacji inwestycji celu publicznego kosztem drzewa będącego pomnikiem przyrody. W ustawie o ochronie przyrody bezpośrednio odnoszą się do tej kwestii wspomniane wyżej art. 44 ust 4 oraz art.

45 ust. 2 pkt 2. Art. 44 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody stanowi o zniesieniu pomnika przyrody w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego, co następuje na mocy uchwały rady gminy, której projekt musi zostać uzgodniony przez RDOŚ. Tymczasem art. 45 ust. 2 pkt 2 uchyla zakazy (służące ochronie m. in. pomnika przyrody) po uzgodnieniu z radą gminy (czyli organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody).

Usunięcie przeszkody (drzewa – pomnika przyrody) stojącej na drodze realizacji inwesty-cji celu publicznego może zatem przebiegać odmiennie:

– uchwała rady gminy a wcześniej jej projekt uzgodniony przez RDOŚ,

– uchwała rady gminy, w której rada zgadza się na wyłączenie zakazów. W tym drugim przypadku w procedurze nie uczestniczy RDOŚ.

To nie rozwiązuje to jednak wszystkich wątpliwości. Żaden z przytoczonych przepisów nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy można traktować go jako wystarczającą podstawę prawną dla usunięcia drzewa (krzewu) będącego pomnikiem przyrody. Rodzi się pytanie: czy zniesienie ochrony pomnikowej drzewa na mocy art. 44 ustawy o ochronie przyrody jest wystarczającą podstawą dla usunięcia tego drzewa, czy też potrzebne jest

dodatkowo zezwolenie wójta w oparciu o art. 83 ustawy? Zbliżone pytanie należy posta-wić odnośnie art. 45 ust. 2 pkt 2: czy realizacja inwestycji celu publicznego znosząca, po uzgodnieniu z radą gminy, zakaz niszczenia drzewa (krzewu) będącego pomnikiem przyrody wymaga jeszcze zezwolenia wójta na usunięcie drzewa pomnikowego?

Odpowiadając na pierwsze z postawionych pytań, przychylamy się ku interpretacji, we-dle której zniesienie ochrony pomnikowej nie oznacza automatycznego przyzwolenia na usunięcie drzewa (krzewu), które było pomnikiem przyrody. Artykuł 44 ustawy o ochronie przyrody nie ma na celu zastąpienia tzw. powszechnej ochrony drzew ich ochroną w formie pomnika przyrody. Wprowadza on jedynie – „obok” a nie „zamiast” – ochrony powszech-nej drzew, ochronę konkretnego drzewa poprzez nadanie mu statusu pomnika przyrody.

Tym samym konieczność realizacji inwestycji celu publicznego doprowadza radę gminy do zniesienia ochrony pomnikowej danego drzewa (pomnika przyrody), ale wcale nie znosi przysługującej drzewom ochrony powszechnej, co wymusza uzyskanie zezwolenia wójta na usunięcie drzewa zgodnie z art. 83 ustawy o ochronie przyrody.

Jeżeli chodzi o odpowiedź na drugie z pytań, to należy wyjaśnić, że w art. 45 ustawy o ochronie przyrody nie ma mowy o całkowitym zniesieniu ochrony pomnikowej drzewa (lub innego obiektu poddanego takiej formie ochrony). W ust. 2 mowa jest jedynie o niesto-sowaniu pewnych zakazów. W praktyce pojawia się jednak poważna wątpliwość: załóżmy, że mamy do czynienia z drzewem będącym pomnikiem przyrody, w stosunku do którego wprowadzono zakaz niszczenia (art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Skoro, zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 2, zakaz ten nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego (po uzgodnieniu z radą gminy, która ustanowiła pomnik przyrody), to oznacza możliwość usunięcia (czyli zniszczenia) drzewa bez formalnego „zdjęcia” z niego reżimu ochronnego pomnika przyrody. Krótko mówiąc” drzewo (pomnik przyrody) zostanie usunięte, bowiem zakaz fundamentalny dla jego ochrony został wyłączony, chociaż forma ochrony przyrody nie została zniesiona.

Czy taki stan rzeczy można zaakceptować i czy jest on usprawiedliwiony w świetle prze-pisów dotyczących zarówno ochrony drzew, jak i drzew będących jednocześnie pomnikami przyrody? Naszym zdaniem nie, albowiem w rzeczywistości prowadziłoby to do kolizji po-między art. 44 i 45. Skoro ten pierwszy przepis wymaga dla zniesienia ochrony pomnikowej zgody RDOŚ, to niedopuszczalna jest interpretacja, wedle której faktyczne zniesienie ochro-ny pomnikowej (poprzez zniszczenie, czyli usunięcie drzewa) miałoby następować według znacznie łagodniejszego reżimu prawnego (tylko za zgodą rady gminy). Taka interpretacja przekreślałaby sens przepisów o ochronie drzew i zmianę formy ochrony na powszechną (przysługującą w zasadzie wszystkim drzewom) oraz szczególną, (przysługującą drzewom będącym jednocześnie pomnikami przyrody). Twierdzimy więc, iż jeśli wyłączenie zakazu niszczenia i uszkadzania drzewa będącego pomnikiem przyrody spowodowane realizacją inwestycji celu publicznego ma doprowadzić do zniszczenia drzewa, to należy uzyskać ze-zwolenie na jego usunięcie, o którym mowa w art. 83 ustawy o ochronie przyrody. W ustępie 6 tego artykułu nie ma podstaw dla wyłączenia z obowiązku uzyskania zezwolenia drzew będących pomnikami przyrody.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 zakazy nie dotyczą zadań z zakresu obronności kraju w przy-padku zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Jest to sytuacja skrajna, ale jeżeli istnieje rzeczy-wiste zagrożenie bezpieczeństwa państwa, a obronność wymaga usunięcia drzewa (krzewu) pomnikowego, to można to uczynić bez uzgodnienia z kimkolwiek oraz bez zezwolenia.

Stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 4 zakazy nie dotyczą likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Regulacja ta w pełni od-powiada znamionom stanu wyższej konieczności, który usprawiedliwia nawet usunięcie drzewa (krzewu) pomnikowego bez uzgadniania tego z kimkolwiek i bez konieczności uzy-skania zezwolenia. Jeżeli jednak sytuacja nie jest nagła, to zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego może wymagać zniesienia ochrony pomnikowej (art. 44 ust. 4) i w konse-kwencji zezwolenia na usunięcie.

Sytuacja zmienia się zasadniczo, jeżeli drzewo pomnikowe rośnie na terenie niezabudo-wanym. Wówczas zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest ono chronione aż do samoistnego, całkowitego rozpadu. Jedyny wyjątek to zagrożenie dla ludzi lub mienia, gdy możliwe jest usunięcie drzewa (krzewu) na podstawie zezwolenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta, starosty, wojewódzkiego konserwatora zabytków) uzgodnionego z radą gminy. Jeżeli natomiast nie ma zagrożenia dla ludzi lub mienia, to wydanie zezwolenia jest niemożliwe, ponieważ żadna decyzja administracyjna nie może naruszać aktu normatyw-nego uznającego obiekt za pomnik przyrody. Aby wydanie zezwolenia było możliwe, musi najpierw nastąpić zniesienie ochrony indywidualnej. Przepis art. 44 ustawy o ochronie przy-rody taką możliwość przewiduje. Zniesienia dokonuje rada gminy na drodze uchwały (art.

44 ust. 3), której projekt wymaga uzgodnienia z RDOŚ (art. 44 ust. 3a), a następuje w sytua-cji utraty wartości przyrodniczych, ze względu na które ustanowiono daną formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego bądź zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego (art. 44 ust. 4). Po wydaniu uchwały znoszącej ochronę po-mnikową, drzewo lub krzew traci ochronę specjalną i następuje powrót do ochrony, którą nazwaliśmy wzmożoną, polegającą na tym, że drzewo lub krzew, które przestało być pomni-kiem przyrody, może być usunięte, ale wyłącznie z zachowaniem rygorów określonych w art.

83–87 ustawy o ochronie przyrody, tj. na podstawie zezwolenia i – co do zasady – za opłatą.

Kończąc rozważania dotyczące specjalnej ochrony drzew i krzewów jako pomników przy-rody warto jeszcze zatrzymać się nad zagadnieniem ochrony alei przydrożnych, omawianym w różnych periodykach specjalistycznych i prasie codziennej. Nieprzemyślana i nieodpowie-dzialna zmiana przepisów dotyczących drzew przydrożnych, dokonana stopniowo w latach 2003–2004 i prowadząca do uchylenia wyjątkowo sensownego mechanizmu z przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (chroniącego drzewa i krzewy przydrożne przed nieuzasadnionym usuwaniem, a polegającego na tym, że zarządca drogi sporządzał plan wyrębu, uzgadniał go z wojewódzkim konserwatorem przyrody i dopiero po uzgodnie-niu wydawał zezwolenie), co umożliwiło zarządcom dróg usuwanie drzew w okresie między 1 maja 2004 r. (data wejścia w życie ustawy o ochronie przyrody) a 28 lipca 2005 r. (data wejścia w życie nowelizacji) praktycznie bez jakiejkolwiek kontroli, doprowadziła do tego, do czego doprowadzić musiała, czyli do „rzezi” drzew przydrożnych, w tym alej, na podstawie jawnie demagogicznego argumentu „troski” o bezpieczeństwo ruchu na drogach publicz-nych. Tymczasem każdy rozsądny człowiek wie, że jeżeli trzeźwy kierowca prowadzi pojazd zgodnie z przepisami ruchu drogowego, to przydrożne drzewo nie jest w stanie wyrządzić mu żadnej „krzywdy”. Oczywiście, mogą zaistnieć sytuacje, w których drzewo naprawdę na-leży usunąć ze względów bezpieczeństwa, ale nie może to mieć charakteru masowego, jak wspomniany wyrąb, który rozpoczął się po 1 maja 2004 r.

Poszukując prawnych możliwości ochrony drzew przydrożnych po 1 maja 2004 r., ale jeszcze przed 28 lipca 2005 r., Państwowa Rada Ochrony Przyrody trafnie wskazała na

moż-liwość uznawania alei przydrożnych za pomniki przyrody oraz przedstawiła kryteria, jakimi należałoby się kierować¹⁷⁶. Wprawdzie z dniem 28 lipca 2005 r. przywrócono obowiązek uzyskania zezwolenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na usuwanie drzew przydroż-nych także wtedy, gdy zagrażają one bezpieczeństwu bądź niszczą drogę, ale nie rozwiązało to problemu, ponieważ organy administracji gminnej nadal były skłonne zbyt pochopnie wydawać takie zezwolenia, jawnie naruszając swoje obowiązki jako organów ochrony przy-rody¹⁷⁷. Pojawił się nowy pomysł uznawania alei przydrożnych za zabytki¹⁷⁸. Oba rozwiązania mają odpowiednie podstawy prawne, ponieważ aleja przydrożna może spełniać wskazane w art. 40 ustawy o ochronie przyrody kryteria pozwalające uznać ją za pomnik przyrody lub – jako forma zaprojektowanej zieleni – może zostać uznana za zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wprawdzie w wyniku nowelizacji z 2011 r. powrócił wymóg uzgadniania usuwania drzew przydrożnych z RDOŚ, ale nie wyklucza to możliwości zastosowania dodatkowej formy ochrony przez uznawanie alej bądź drzew przydrożnych za pomniki przyrody lub zabytki.

Z ochroną alej związany jest specyficzny problem uznawania drzew owocowych i alej drzew owocowych za pomniki przyrody. Zagadnienie to zostało już dostrzeżone w lite-raturze, w której opowiedziano się za możliwością nadania specjalnego statusu drzewu owocowemu, jeżeli spełnia ono kryteria określone w art. 40 ustawy o ochronie przyrody¹⁷⁹. I słusznie, gdyż nie istnieją żadne przepisy, które wykluczałyby uznanie drzewa owocowego za pomnik przyrody, a nadanie takiego statusu może być jedyną formą ochrony cennego drzewa owocowego, jeśli pamiętamy, że usuwanie drzew owocowych generalnie nie wy-maga zezwolenia.

Ochrona drzew i krzewów na drodze uznania ich za pomniki przyrody ma również swoje konsekwencje w przepisach karnych. Polegają one na tym, że każde umyślne naruszenie zakazu obowiązującego w stosunku do pomnika przyrody jest co najmniej wykroczeniem z art. 127 pkt 2 lit. a) ustawy o ochronie przyrody, a w sytuacjach najpoważniejszych może być kwalifikowane jako przestępstwo. Szerzej będzie o tym mowa w rozdziale 7 naszego opracowania.