Ustawa – Prawo budowlane posługuje się pojęciem obiektu budowlanego, przez co nakazuje rozumieć:

– budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, przy czym budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach,

120 K. Gruszecki, Komentarz, s. 514.

– budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami;

budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepu-sty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochron-ne, hydrotechniczochron-ne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbroje-nia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urzą-dzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową,

– obiekt małej architektury, do których zalicza niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) obiekty kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) obiekty użytkowe, służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: pia-skownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Osobno został zdefiniowany obiekt liniowy jako obiekt budowlany, którego charakte-rystycznym parametrem jest długość, w szczególności: droga wraz ze zjazdami, linia kole-jowa, wodociąg, kanał, gazociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowla-nego lub jego części ani urządzenia budowlabudowla-nego.

W Prawie budowlanym pojawia się wreszcie pojęcie tymczasowego obiektu budow-lanego zdefiniowanego jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowa-nia w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesieużytkowa-nia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak np. strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kon-tenerowe.

Nie ulega wątpliwości, że zwolnienie z opłat obejmuje wszystkie obiekty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego, wraz z obiektami małej architektury. Powstaje jednak pytanie, czy obejmuje tymczasowe obiekty budowlane. Za wnioskiem takim przemawia za-sada lege non distinguente noc nostrum est distinguere (jeżeli ustawa czegoś nie rozróżnia, nie naszą rzeczą jest wprowadzać rozróżnienie), skoro ustawa o ochronie przyrody nie zawiera żadnego zastrzeżenia, że ma to być obiekt trwały, a nie tymczasowy.

Dla zastosowania zwolnienia z art. 86 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 konieczne jest spełnienie dwóch warunków:

– po pierwsze, musi chodzić o istniejący obiekt budowlany, a więc nie przysługuje zwolnienie, jeżeli jest to obiekt dopiero budowany,

– po drugie, drzewa lub krzewy zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia.

Ustawodawca nie określił owego niebezpieczeństwa żadnym dodatkowym przymiotni-kiem, a zatem nie musi to być niebezpieczeństwo bezpośrednie w takim znaczeniu, jakim operuje się np. w prawie karnym, bądź niebezpieczeństwo o większych rozmiarach.

Nie-mniej jednak musi to być niebezpieczeństwo realne, a nie tylko hipotetyczne.

Niebezpieczeństwo musi grozić ludziom lub mieniu. W orzecznictwie przyjęto, że może nim być także zagrożenie grobowca na cmentarzu wskutek rozrastających się korzeni drze-wa. Wtedy z wnioskiem o usunięcie drzewa na cmentarzu nie może wystąpić osoba mająca prawo do grobu, lecz tylko zarządca cmentarza¹²¹, który w przypadku uzyskania zezwolenia zostanie zwolniony z obowiązku ponoszenia opłat.

Ad 2. Druga część art. 86 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody dotyczy urządzeń przesyłowych zdefiniowanych w art. 49 § 1 k.c., tj. urządzeń służących do doprowadzenia lub odprowadzenia płynów, pary, gazu, energii elektrycznych lub innych urządzeń podobnych, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Regulacja ta koresponduje z art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, który upoważnia właściciela tych urządzeń do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów zagrażających funkcjonowaniu urządzeń przesyłowych (to, czy dane drzewa zagrażają funkcjonowaniu urządzeń przesyło-wych określają odpowiednie akty wykonawcze). Jeżeli takie zezwolenie otrzyma, opłat za usunięcie nie ponosi ze względu na regulacje art. 86 ust. 1 pkt 4 i ust. 2.

Usuwanie drzew i krzewów zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi

(art. 86 ust. 1 pkt 5 i ust. 2)

W odniesieniu do ruchu kolejowego należy podkreślić, że chodzi o drzewa i krzewy nie-wymienione w art. 83 ust. 6 pkt 8, ich usuwanie nie wymaga bowiem zezwolenia, a tym samym jest zwolnione od opłat na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 1. Jeśli zaś chodzi o drzewa (krzewy) zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, to ich usunięcie zawsze wymaga zezwolenia, ale od opłat zwalnia właśnie art. 86 ust. 1 pkt 5 i ust. 2.

Przypomnijmy, że w pierwotnym brzmieniu ustawy usunięcie drzew lub krzewów za-grażających bezpieczeństwu ruchu drogowego było zwolnione z obowiązku uzyskania ze-zwolenia. Sytuacja uległa zmianie rok później: zezwolenie jest wymagane, ale nie wiążą się z nim opłaty.

Usuwanie drzew i krzewów w związku z przebudową dróg publicznych i linii kolejowych

(art. 86 ust. 1 pkt 6 i ust. 2)

Podkreślić należy, że nie chodzi tu o budowę nowych, lecz przebudowę istniejących dróg publicznych i linii kolejowych. Pojęcie przebudowy drogi jest pojęciem prawnym i zgodnie z art. 4 pkt 12 ustawy z 14 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r.

poz. 260 ze zm.) oznacza wykonywanie robót, których efektem jest podwyższenie para-metrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

W odniesieniu do linii kolejowych ustawa z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. nr 16, poz. 94 ze zm.) nie zawiera specjalnej definicji przebudo-wy linii kolejowej, wobec czego można przyjąć, że interpretacja powinna być podobna jak w przypadku przebudowy drogi.

121 Wyrok NSA z 13 listopada 1991 – IV SA 915/91, „Wokanda” 1992, nr 7, s. 21–23.

Podkreślić należy, że zwolnienie z opłat na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody dotyczy tylko przebudowy już istniejących dróg publicznych i linii ko-lejowych. Jeśli chodzi o drogi nowo budowane, obowiązują przepisy specjalne, o których była mowa przy analizie zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów.

Usuwanie drzew i krzewów po zakwalifikowaniu nieruchomości na cele budowlane (art. 86 ust. 1 pkt 7 i ust. 2)

Regulacja ta jest na tyle istotna, że dla jej pełnego zrozumienia przypomnimy odnośne sformułowania zamieszczone w trzech kolejnych aktach prawnych:

Ustawa z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska Art. 86. 1. Nie pobiera się opłat za usuwanie drzew:

(…)

8) które posadzono tymczasowo na terenach przeznaczonych w planach zagospodaro-wania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzwwień.

Poprzednia ustawa z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody Art. 47g. 1. Nie pobiera się opłat za usuwanie drzew:

(…)

8) które posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania prze-strzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień.

Obowiązująca ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody Art. 86. 1. Nie pobiera się opłat za usuwanie drzew:

(…)

7) które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane.

Jak wynika z tego zestawienia, regulacja obowiązująca zastąpiła znaną już z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska kategorię „zadrzewień (zakrzewień) tymczasowych”, budzącą liczne wątpliwości. Obowiązująca regulacja z jednej strony rozszerza, z drugiej za-węża ów wyjątek od obowiązku ponoszenia opłat. Rozszerza w ten sposób, że wyraźnie obejmuje swym zakresem samosiewy (drzewa, „które posadzono lub wyrosły”). Nieaktualna przeto stała się uchwała składu 7 sędziów NSA głosząca, że naturalne samosiewy nie są drze-wami i krzedrze-wami posadzonymi tymczasowo w rozumieniu dawnych przepisów¹²². Zawęża natomiast w ten sposób, że tylko zakwalifikowanie nieruchomości na cele budowlane (nie wystarczy, aby była przeznaczona na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień) i to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zwalnia usuwanie drzew (krze-wów) potem posadzonych lub wyrosłych z obowiązku ponoszenia opłat.

Może zrodzić się pytanie: w którym planie? Odpowiedź jest oczywista: w miejscowym pla-nie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w czasie sadzenia (lub samosie-wu) drzew na nieruchomości zakwalifikowanej na cele budowlane. Nie ma już znaczenia to,

122 Uchwała składu 7 sędziów NSA z 21 czerwca 1999 – OPS 3/99, „Wokanda” 1999, nr 10, s. 30–33.

że później plan został zmieniony lub utracił moc. Jeżeli w momencie sadzenia plan kwalifi-kował nieruchomość na cele budowlane, to drzewa i krzewy posadzone lub wyrosłe później można z niej usuwać bez opłat. Zrozumiałe jest, że jeżeli drzewa (krzewy) zostały posadzone (wyrosły) przed zakwalifikowaniem nieruchomości na cele budowlane, to za usuwanie drzew i krzewów z takiej nieruchomości należy naliczyć i pobrać opłatę.

Ustawowe określenie „cele budowlane” należy rozumieć szeroko i obejmować nim na przykład budownictwo wodne, ale także wykonanie odkrywkowego wyrobiska górniczego.

Ten ostatni problem wymaga nieco szerszego wyjaśnienia. Nieobowiązująca już ustawa z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947 ze zm.) w art. 6 pkt 8 definiowała wyrobisko górnicze jako przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub w górotworze powstałą w wyniku robót górniczych. Późniejsza o kilka mie-sięcy ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi w art. 2 ust. 1, że jej przepisów nie stosuje się do wyrobisk górniczych. Czyżby miało z tego wynikać, że wyrobisko górnicze nie jest „budowlą?” Nic podobnego: właśnie z tego przepisu wynika, że wyrobisko górnicze jest budowlą (wobec czego jego wykonanie jest „budową”), ale taką, do której nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego. Gdyby było inaczej, to wyłączenie z art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego byłoby bez sensu, gdyż nie ma żadnego powodu, aby w wyraźnym przepisie wyłączać stosowanie Prawa budowlanego do czegoś, co budowlą nie jest. Wyłączenie ma sens tylko przy założeniu, że wyrobisko górnicze jest budowlą. Innymi słowy, wyrobisko górnicze jest specyficzną budowlą ziemną związaną z eksploatacją złóż kopalin¹²³, ale taką, do której nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego. Ponieważ brzmienie pkt 7 w ust.

1 art. 86 ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do rozróżnienia „celów budowla-nych” na takie, które podlegają Prawu budowlanemu, i takie, które nie podlegają Prawu budowlanemu, przeto wniosek jest prosty: każde planowe przeznaczenie nieruchomości na cele budowlane spełnia przesłanki tego przepisu, niezależnie od tego, czy stosuje się Prawo budowlane. Należy zatem przyjąć, że jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzen-nego przeznacza nieruchomość na odkrywkowe wyrobisko górnicze, to drzewa i krzewy, które zostały posadzone lub wyrosły na tej nieruchomości po takim przeznaczeniu spełniają przesłanki art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, wobec czego, gdy dojdzie do fak-tycznego wykonania odkrywkowego wyrobiska górniczego, można je usuwać na podstawie zezwolenia, ale bez opłat¹²⁴.

To stanowisko doktryny zostało przyjęte w wyroku NSA dotyczącym kopalni węgla bru-natnego, ale po dłuższym postępowaniu, w którym należało przełamać odmienne poglądy tak organów administracji, jak i WSA. Burmistrz zezwolił kopalni na usunięcie kilkuset drzew z powodu konieczności wykonania wyrobiska górniczego i prowadzenia prac eksploatacyj-nych, wymierzając jednocześnie opłatę w wysokości przekraczającej milion złotych. Kopalnia złożyła odwołanie tylko od tej części decyzji, która dotyczyła opłat. Samorządowe kolegium odwoławcze utrzymało w mocy decyzję burmistrza. Kopalnia zaskarżyła obie decyzje do WSA, który skargę oddalił, argumentując m.in., że wyrobisko górnicze jest efektem robót górniczych, a nie robót budowlanych. Kopalnia wniosła skargę kasacyjną do NSA, który uchylił wyrok WSA i decyzje organów obu instancji w częściach dotyczących ustalenia opłaty.

123 Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 25–26.

124 W. Radecki, Paragraf i Środowisko. Odkrywkowe wyrobisko górnicze, „Aura” 2008, nr 3. s. 36.

W uzasadnieniu NSA sięgnął do nieobowiązujących już ustaw o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. oraz o ochronie przyrody z 1991 r. wskazując, że ich przepisy zwal-niały z opłat za usunięcie drzew posadzonych na terenach przeznaczonych – w planach zagospodarowania przestrzennego – na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień.

Celem takiej regulacji było zwolnienie z opłat osób usuwających zadrzewienie o charakterze tymczasowym, co do którego – już w chwili jego zasadzenia czy wysiewu – było wiadomo, że ze względu na jego charakter i przeznaczenie gruntu zostanie usunięte. W stosunku do takich drzew przestaje bowiem obowiązywać podstawowy cel ustawy o ochronie przyrody, tj. ochrona i racjonalne gospodarowanie jej zasobami. Mimo zmiany stanu prawnego po wejściu w życie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, nie zmieniły się podstawowe jej cele. Fakt, iż teren został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, oznacza, że drzewa, które wyrosną na tym terenie w okresie późniejszym, również mają charakter tymczasowy i niecelowa jest ich ochrona, zwłaszcza przez nakłada-nie wysokich opłat za ich usunięcie. Ratio legis obu regulacji ustawowych jest identyczna.

Wykładnia historyczna i celowościowa omawianych przepisów prowadzi więc do wnio-sku, iż wycinka drzew wyrosłych po przeznaczeniu terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele eksploatacji kopalni odkrywkowej nie uzasadnia nałożenia na posiadacza tego terenu opłat przewidzianych w art. 84 i 85 ustawy o ochronie przyrody.

Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntu na cele eksploatacji kopalni odkrywkowej jest bowiem przeznaczeniem tego gruntu na cele bu-dowlane i zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody powoduje zwolnienie z opłat za usunięcie drzew, które zostały posadzone lub wyrosłe po takiej kwalifikacji gruntu¹²⁵.

Przytoczyliśmy obszerne fragmenty uzasadnienia tego wyroku nie bez powodu. Roz-strzygnął on bowiem zagadnienie sporne i niezwykle ważne praktycznie. Dla porządku do-dajmy, że zastąpienie Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. nową ustawą z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 163, poz. 981 ze zm.) niczego w tej kwestii nie zmieniło (nawet definicja wyrobiska górniczego nie uległa zmianie).

Usuwanie drzew i krzewów w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi na niektórych terenach

(art. 86 ust. 1 pkt 8 i ust. 2) Wyjątek ten obejmuje cztery kategorie terenów:

1) zieleń komunalną, 2) parki gminne, 3) ogrody działkowe, 4) zadrzewienia.

Mimo pozornej prostoty omawiany przepis nie jest do końca jasny i cztery występujące w nim pojęcia wymagają odrębnej analizy.

Ad 1. Żaden przepis nie definiuje zieleni komunalnej. W literaturze proponuje się, aby