Trzecia Rzeczpospolita

Za czysto umowne narodziny Trzeciej Rzeczpospolitej przyjmujemy porozumienia Okrą-głego Stołu z wczesnej wiosny 1989 r. Ma to uzasadnienie merytoryczne, ponieważ niemal w tym samym momencie zaczęto wprowadzać pierwsze zmiany w prawie ochrony środo-wiska obejmujące również problematykę ochrony drzew i krzewów.

Przemiany ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz przepisów wykonawczych do niej

Zwiastunem zmian stała się ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska raz ustawy Prawo wodne (Dz.U. nr 26, poz. 139), na mocy której

wprowadzono opłaty nie tylko za usuwanie drzew (jak dotychczas), ale i krzewów, zmienio-no właściwość organów wymierzających kary za usuwanie drzew i krzewów bez wymaga-nego zezwolenia oraz za ich niszczenie, przenosząc ją z terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego na stopień podstawowy, oraz wprowadzono terminy przedawnienia zarówno opłat, jak i kar, a także niezbędne regulacje proceduralne.

Po wejściu w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95) organami właściwymi do wydawania zezwoleń, nakładania i pobierania opłat oraz wymierzenia kar za niszczenie drzew, krzewów i zieleni stały się organy władz gminnych.

Zmiana przepisów materialnych nastąpiła na mocy ustawy z 28 września 1991 r. o la-sach (tekst pierwotny Dz.U. z 1991 r. nr 101, poz. 444). Ustawą tą zmieniono tylko pkt 2 w art. 48 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska dotyczący zwolnień z wymo-gu uzyskania zezwolenia. W miejsce dotychczasowych zadrzewień, drzew i krzewów w go-spodarstwach rolnych, ogrodach działkowych i sadach pojawiły się „zadrzewienia, drzewa i krzewy w obrębie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej”. Zmiana tego punktu została zinterpretowana w ten sposób, iż po 1 stycznia 1992 r. (data wejścia w życie ustawy o lasach) dopuszczalne stało się usuwanie bez zezwolenia drzew i krzewów z ogródków przydomo-wych lub obejścia gospodarczego. Pojawił się natomiast wymóg uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z gospodarstwa rolnego (poza zagroda wiejską). W sprawie drzew i krzewów usuwanych z ogrodów działkowych i sadów uznano, że wymóg uzyskania zezwolenia dotyczy jedynie drzew i krzewów innych niż owocowe, bowiem postawienie wy-mogu uzyskania zezwolenia organu gminy na coś, co jest elementem normalnej gospodarki sadowniczej, byłoby absurdalne³⁰.

Do istotnych zmian doszło w nowym rozporządzeniu RM z 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz.U. nr 125, poz. 558). Rozróżniono w nim nie dwie (jak to było w ustawie), lecz trzy kategorie podmio-tów usuwających drzewa i krzewy:

1) jednostki organizacyjne, które ponosiły opłaty za usuwanie drzew lub krzewów za zezwoleniem i kary pieniężne za usuwanie bez zezwolenia,

2) osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, które za usuwanie drzew lub krzewów bez zezwolenia wprawdzie ponosiły również opłaty (osobie fizycznej nie można było wymierzyć kary pieniężnej zgodnie z ówczesnym brzmieniem ustawy), ale w wysokości określonej w tabeli, z zastosowaniem zwyżki 80 %, co faktycznie równało się karom pieniężnym,

3) osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej, które za usuwanie bez ze-zwolenia drzew lub krzewów ponosiły kwotowo ustalone opłaty za drzewo i metr kwadratowy powierzchni porośniętej krzewami.

Legalność tych fragmentów rozporządzenia była mocno wątpliwa, gdyż ustawa nie dawała podstaw do takiego rozróżnienia, ale sprawa szybko straciła na aktualności wraz z wejściem w życie ustawy z 3 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy – Prawo wodne (Dz.U. nr 40, poz. 183). Ustawa ta dokonała zasad-niczych zmian w instrumentarium prawnym ochrony drzew i krzewów. Przede wszystkim wprowadziła nową definicję jednostki organizacyjnej, niektórą objęte zostały podmioty

30 W. Radecki, Ustawa o lasach z komentarzem, Wrocław 1992, s. 116–117.

gospodarcze w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej oraz jednostki organizacyj-ne nieprowadzące działalności gospodarczej. Jeśli przyjąć, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą była – zgodnie z ustawą o działalności gospodarczej – podmio-tem gospodarczym, to tym samym stała się jednostką organizacyjną w rozumieniu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, czyli można jej było wymierzyć karę pieniężną.

Zmiana art. 48 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska polegała na tym, że kompetencja do udzielania zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków stała się kompetencją wojewódzkiego konserwatora zabyt-ków, który w ten sposób stał się organem właściwym do naliczania opłat.

Zmieniono zamieszczony w art. 48 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wykaz wyjątków od wymogu uzyskania zezwolenia, wprowadzając w miejsce dotychczaso-wego punktu 2. punkty 2 i 3, wyłączające z tego wymogu usuwanie wszelkich drzew i krze-wów owocowych oraz drzew i krzekrze-wów innych niż owocowe, których wiek nie przekraczał 5 lat. Dotychczasowy pkt 3 stał się punktem 4. bez zmiany treści.

Kierując się konsekwentnie zasadą prymatu ustawy, regulacje dotyczące opłat z rozpo-rządzenia wykonawczego przeniesiono do samej ustawy o ochronie i kształtowaniu środo-wiska (art. 86c) wraz z rozszerzonym wykazem sytuacji, w których nie ponosiło się opłat za usuwanie drzew i krzewów (art. 86d). W zmienionym art. 110 ust. 1b wyraźnie wskazano, że kary pieniężne za niszczenie drzew, krzewów i zieleni wymierza się nie tylko jednostkom organizacyjnym, lecz także osobom fizycznym, upoważniając jednocześnie RM do wprowa-dzenia współczynników różnicujących wysokość kar. Z tego upoważnienia RM skorzystała w rozporządzeniu z 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników róż-nicujących wysokość kar pieniężnych (Dz.U. nr 79, poz. 399), w którym przyjęto, iż osobie fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej, za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia wymierza się karę pieniężną z zastosowaniem mnożnika 0,1, czyli jedną dziesiątą kary, jaka zostałaby wymierzona osobie prowadzącej działalność gospodar-cza (czyli, w sensie prawnym, jednostce organizacyjnej).

Kolejna ważna zmiana instrumentarium ochrony drzew i krzewów nastąpiła na mocy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 133, poz. 885). Akt ten ponownie zmienił art. 48 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, zawierający wyjątki od wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, zwalniając z tego obowiązku:

– drzewa i krzewy owocowe,

– drzewa i krzewy sadzone na plantacjach,

– drzewa i krzewy, których wiek nie przekracza 5 lat; w przypadku drzew i krzewów usu-wanych z terenu nieruchomości stanowiących własność lub będących w użytkowaniu wieczystym okres ten wynosił 30 lat.

W ramach tej samej nowelizacji ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska dodano nowy art. 48a, na mocy którego przepisów dotyczących usuwania drzew i krzewów, pobie-rania opłat i wymierzania kar nie stosowało się do:

– drzew i krzewów w lasach i na gruntach leśnych,

– drzew i krzewów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody, – drzew i krzewów usuwanych z wałów przeciwpowodziowych i międzywałów, jeżeli

obowiązek ich usunięcia wynikał z odrębnych przepisów.

Powstaje nieodparte wrażenie, że ustawodawca cały czas szukał optymalnego modelu ochrony drzew i krzewów poza lasami. Niezwykle istotne było wyłączenie instrumentarium ustaw o ochronie i kształtowaniu środowiska w odniesieniu do drzew i krzewów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody, co przyczyniło się do rozwiązania licz-nych i złożolicz-nych problemów.

Zniweczenie instrumentarium ochrony drzew przydrożnych

Jak już wspomnieliśmy, ustawa z 1985 r. o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do niej wprowadziły wyjątkowo sensowne instrumentarium ochrony drzew przydrożnych, którego zasadniczym elementem było uzgadnianie planu wyrębu przez organ o odpowied-nich kompetencjach fachowych, tj. przez wojewódzkiego konserwatora przyrody. Tym in-strumentarium wstrząsnęła uchwała powiększonego składu NSA z 2002 r., w której uznano, że przewidziany w tamtych przepisach plan wyrębu stanowi tylko jeden z dowodów podle-gających ocenie w postępowaniu administracyjnym³¹. Uchwała spotkała się ze zdecydowaną krytyką w doktrynie. Zwracano uwagę, że plan wyrębu to nie tylko „dowód”, lecz element

„sformalizowanego wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów”. Do uzgodnie-nia planu z wojewódzkim konserwatorem przyrody (działającym wtedy w imieniu wojewo-dy) stosowało się art. 106 k.p.a., co oznaczało, że jeżeli wojewódzki konserwator przyrody nie uzgodnił planu, to zezwolenie na usunięcie nie mogło być wydane³². Rychło wszakże sprawa stała się bezprzedmiotowa, kiedy na mocy ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 200, poz. 1953) został uchy-lony art. 37 ustawy o drogach publicznych, który był podstawą fragmentów rozporządzenia RM z 24 stycznia 1986 r. dotyczących zadrzewień przydrożnych. Tym samym utraciły one moc obowiązującą. Przyjęte wtedy rozstrzygnięcie utorowało drogę nowym rozwiązaniom dotyczącym zieleni przydrożnej, które wprowadzono pół roku później.

Przejęcie ochrony drzew i krzewów przez trzecią ustawę o ochronie przyrody

Przedstawione wyżej zmiany ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska były doko-nywane (poza tą z 1989 r.) już w okresie obowiązywania trzeciej polskiej ustawy o ochronie przyrody z 16 października 1991 r. (tekst pierwotny Dz.U. z 1991 r. nr 114, poz. 492, tekst jed-nolity Dz.U. z 2001 r. nr 99, poz. 1079 ze zm.), która w wersji pierwotnej żadnych przepisów o powszechnej ochronie drzew i krzewów nie zawierała, pozostawiając odnośne regulacje w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska. W drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych XX wieku rozpoczęły się prace nad nową ustawą o ochronie środowiska, zwieńczone uchwa-leniem obowiązującej nadal ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst pierwotny Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627, aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. pod. 1232 ze zm.). Twórcy nowej ustawy przyjęli założenie, że nowe przepisy połączą regulacje zasad ogólnych, w tym środków finansowych i instrumentów odpowiedzialności, z postanowienia-mi odnoszącypostanowienia-mi się niemal wyłącznie do tzw. prawa epostanowienia-misyjnego, tj. regulującypostanowienia-mi ochronę przed zanieczyszczeniami, hałasem, odpadami i promieniowaniem. W takiej koncepcji nie było już miejsca na szczegółowe przepisy mające na celu ochronę krajobrazu, drzew,

krze-31 Uchwała składu 5 sędziów NSA z 18 lutego 2002 r. – OPK 23/01, OSPriP 2002, nr 3, s. 38–47.

32 Suplement do: Prawo o ochronie przyrody. Komentarz, pod red. J. Sommera, Wrocław 2002, s. 97–101.

wów i zieleni. Zdecydowano się przeto na ich przeniesienie do ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody, co nastąpiło na drodze ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100, poz. 1085). W ramach nowelizacji zmieniono przepisy o zakresie i celach ochrony przyrody, dodając do nich ochronę zieleni w miastach i wsiach (w szczególności zaś ochronę drzew i krzewów), zmieniono kilka innych przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz dodano do niej nowy rozdział 5a „Ochrona walorów krajobrazowych, terenów zieleni, drzew i krzewów”, w którym problematyce ochrony drzew i krzewów były poświęcone przepisy art. 47e–47ł, powtarzające (z niewielkimi zmianami) rozwiązania wypracowane w wielokrotnie noweli-zowanej ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Czwarta ustawa o ochronie przyrody

W związku z oczekiwanym przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, z którym wiąza-ła się m.in. konieczność wprowadzenia do polskiego prawa przepisów pozwalających na włączenie się do europejskiej sieci Natura 2000, pojawił się problem, czy należy jeszcze raz znowelizować ustawę o ochronie przyrody z 1991 r., czy też słuszniej byłoby przygotować zupełnie nową ustawę. Ostatecznie zwyciężyło drugie rozwiązanie i nowa, czwarta z kolei polska ustawa o ochronie przyrody została uchwalona 16 kwietnia 2004 r. (tekst pierwotny Dz.U. z 2004 r. nr 92, poz. 880, aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), wcho-dząc w życie 1 maja 2004 r., czyli w momencie uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Problematyce drzew i krzewów poświęcony został rozdział 4 „Ochrona terenów zieleni i zadrzewień”, składający się z trzynastu artykułów regulujących:

– najogólniejsze zasady zakładania i ochrony terenów zieleni i zadrzewień (art. 78–82), – kwestię zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów (art. 83),

– opłaty za usuwanie drzew i krzewów (art. 84–87),

– administracyjne kary pieniężne za usuwanie bez zezwolenia oraz niszczenie terenów zieleni, drzew i krzewów (art. 88 i 89),

– właściwość starosty (art. 90).

Ustawa nie wprowadziła rozwiązań rewolucyjnych: jej postanowienia to zmodyfikowane (niekiedy istotnie) regulacje wypracowane najpierw w ustawie z 1980 r. o ochronie i kształ-towaniu środowiska, a następnie w ustawie z 1991 r. o ochronie przyrody.

Ustawa zobowiązała odpowiednich ministrów do wydania aktów wykonawczych doty-czących:

– warunków techniczno-przyrodniczych tworzenia zadrzewień, sposobów ich ochrony, doboru gatunków i odmian drzew oraz krzewów (art. 80 ust. 1); rozporządzenie to nie zostało wydane, a sam ust. 1 w art. 80 został uchylony ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonaw-czych z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej (Dz.U. nr 181, poz. 1286), – warunków techniczno-przyrodniczych zakładania zadrzewień w granicach pasa

dro-gowego, sposobów ich ochrony oraz doboru gatunków drzew i krzewów (art. 80 ust.

2); mimo że jest to rozporządzenie obligatoryjne i jego wydanie jest obowiązkiem ministra właściwego do spraw transportu działającego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, nie zostało ono wydane,

– stosowania środków chemicznych na drogach publicznych, ulicach i placach (art. 82 ust. 3); ta delegacja została wykonana przez MŚ rozporządzeniem z dnia 27

paździer-nika 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz.U. nr 230, poz. 1960), – stawek opłat za usuwanie drzew oraz współczynników różnicujących te stawki (art. 84

ust. 4); ta delegacja została wykonana przez MŚ rozporządzeniem z dnia 13 paździer-nika 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. nr 228, poz. 2306),

– trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych (art. 89 ust. 9); ta delegacja zo-stała wykonana przez MŚ rozporządzeniem z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. nr 219, poz. 2229).

Jeśli chodzi o stawki kwotowe opłat za usuwanie drzew i krzewów oraz kar za niszczenie krzewów, trawników i kwietników, to ustawodawca przyjął rozwiązanie, w ramach którego MŚ każdego roku (w terminie do końca października) wydaje obwieszczenie określające ich wysokość na rok następny. Nie dotyczy to stawek kar za usuwanie i niszczenie drzew, ponieważ stanowią one zawsze trzykrotność opłat.

Przemiany ustawy o ochronie przyrody w częściach dotyczących terenów zieleni, drzew i krzewów

Ustawa o ochronie przyrody przez 10 lat jej obowiązywania była nowelizowana ponad 20 razy. Wskażemy na pięć najważniejszych nowelizacji, które objęły postanowienia dotyczące terenów zieleni, drzew i krzewów:

– na mocy ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowi-ska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113, poz. 954) uchylono fatalny dla zie-leni przydrożnej pkt 6 w art. 83 ust. 6 pozwalający usuwać bez zezwozie-lenia drzewa niszczące nawierzchnię lub infrastrukturę drogową bądź ograniczające widoczność na łukach i skrzyżowaniach; wprawdzie przepis ten nie wprowadzał „wolnych” wyrę-bów drzew w pasie drogowym, ale został tak odczytany, w wyniku czego nastąpiła prawdziwa „rzeź” drzew przydrożnych; dopiero po wejściu w życie nowelizacji został przywrócony obowiązek uzyskania zezwolenia organu administracji publicznej na usunięcie drzew i krzewów w pasie drogowym,

– na mocy ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz nie-których innych ustaw (Dz.U. nr 130, poz. 1087) zmieniono związane z regulacjami prawa wodnego przepisy ustawy o ochronie przyrody dotyczące zwolnienia z wymo-gu uzyskania zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów oraz zwolnień z obowiązku opłatowego,

– na mocy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 201, poz. 1237) uzupełniono zawartą w art. 83 ust. 6 listę przypadków zwalniających z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów o nową pozycję (pkt 10), odnoszącą się do interwencji związanych z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zmieniono niektóre przepisy dotyczące odraczania opłat za usuwanie drzew i krzewów oraz zmieniono znamię deliktu administracyjnego z art. 88 ust. 1 pkt 3, polegającego na zniszczeniu drzew, krzewów lub terenów zieleni, z „niewłaściwej pielęgnacji” na „niewłaściwe wy-konywanie zabiegów pielęgnacyjnych”,

– na mocy ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 119, poz. 804) wprowadzono wymóg uzgadniania z RDOŚ usuwania drzew z pasa dro-gowego drogi publicznej, wprowadzono obowiązek oględzin zadrzewień przed wy-daniem zezwolenia na usunięcie pod kątem występowania gatunków chronionych, zwolniono użytkownika wieczystego nieruchomości z obowiązku uzyskiwania zgody jej właściciela na usunięcie drzewa lub krzewu oraz ograniczono zakres dozwolonych zabiegów pielęgnacyjnych prowadzonych w obrębie korony drzew,

– na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 170) dopuszczono wydawanie zezwo-leń na usuwanie drzew lub krzewów nie tylko na wniosek posiadacza nieruchomości, lecz także na wniosek właściciela urządzeń przesyłowych, oraz uregulowano tryb roz-liczeń między właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości a właścicie-lem urządzeń przesyłowych.

Kilka uwag podsumowujących ewolucję przepisów o ochronie drzew i krzewów poza lasami

Ochrona prawna drzew i krzewów poza lasami zaczęła się od drzew przydrożnych. Na ziemiach polskich pierwsze regulacje w tym zakresie wprowadzono u schyłku XVIII wieku w okresie Sejmu Czteroletniego. Kierunek ten znalazł kontynuację w okresie zaborów na ziemiach polskich wchodzących ówcześnie w skład Prus i Austro-Węgier.

Po I wojnie światowej również podjęto się ochrony drzew przydrożnych, ale pojawiły się taże nowe motywy, zwłaszcza w międzywojennych przepisach o ochronie zabytków. Coraz częściej podnoszono kwestię poszerzenia koncepcji prawnej ochrony przyrody na zieleń miejską, aczkolwiek pierwsza polska ustawa ochronna z 1934 r. jeszcze się tym nie zajęła.

Po II wojnie światowej kolejna polska ustawa o ochronie przyrody z 1949 r. zawierała już zapowiedź powszechnej ochrony drzew i krzewów, choć nie została ona zrealizowana.

Pozytywne efekty przyniosła jednak akcja zadrzewiania kraju, do której w latach pięćdzie-siątych i sześćdziepięćdzie-siątych władze przywiązywały spore znaczenie. Daleko idące postanowie-nia o charakterze organizacyjnym i ochronnym znalazły się w ustawie z 1962 r. o drogach publicznych oraz w rozporządzeniu wykonawczym do niej z 1963 r. W drugiej połowie lat siedemdziesiątych XX wieku zaczęły się natomiast poszukiwania instrumentów prawnej ochrony drzew w tzw. cennikach drzew usuwanych w związku z procesami inwestycyjnymi.

Prawdziwym przełomem okazała się ustawa z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu śro-dowiska, która wprowadziła powszechną ochronę prawną drzew i krzewów poza lasami opartą na czterech filarach: obowiązku dbałości o zieleń, zezwoleniach na usuwanie drzew, opłatach i karach pieniężnych. Charakterystyczne jest, że regulacje tej ustawy dotyczące ochrony drzew i krzewów należą do najczęściej nowelizowanych w czasie jej obowiązy-wania – nie tylko u schyłku okresu socjalistycznego, ale i w latach dziewięćdziesiątych, już po rozpoczęciu procesu transformacji ustrojowej. W owym czasie ustawodawca poszukiwał optymalnych instrumentów ochrony zieleni, drzew i krzewów w przepisach o ochronie śro-dowiska. Kiedy jednak wypracowana została nowa koncepcja ustawy o prawnej ochronie środowiska, zorientowano się, że w ustawie skupionej na kwestiach emisji nie mieszczą się postanowienia o ochronie drzew i krzewów poza lasami. Postanowiono zatem przenieść je

tam, gdzie ich miejsce, tzn. do ustawy o ochronie przyrody: najpierw do znowelizowanej trzeciej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., a następnie do czwartej, wciąż obowiązującej ustawie o ochronie przyrody z 2004 roku.

Rozwój przepisów o ochronie drzew i krzewów poza lasami przebiegał ewolucyjnie. In-strumentarium wprowadzone w 1980 r. było stopniowo wzbogacane takimi rozwiązaniami, jak np. odraczanie opłat (uwarunkowane najpierw przesadzeniem, potem nasadzeniami za-stępczymi) bądź odraczanie administracyjnych kar pieniężnych (uwarunkowane podjęciem działań zmierzających do zachowania żywotności uszkodzonych drzew i krzewów). Można pokusić się o ostrożne podsumowanie, iż wprowadzone w 1980 r. regulacje, modyfikowa-ne nieustannie przez ponad 30 lat, sprawdziły się w praktyce, a jeżeli uwzględnimy środki ochrony właściwe prawu karnemu, instrumentarium ochrony prawnej drzew i krzewów poza lasami zasługuje na w miarę pozytywną ocenę, co nie znaczy, że nie wymaga ono zmian – są one konieczne w wielu aspektach. Kwestia ta zostanie omówiona po przeanalizowaniu szczegółowych rozwiązań.

W jednej ze sfer ochrony drzew i krzewów poza lasami niewątpliwie nastąpił regres, a mianowicie w sferze ochrony zadrzewień i zakrzewień przydrożnych. Rozwiązania przy-jęte jeszcze w międzywojniu zostały ulepszone w ustawie drogowej z 1962 r. i rozpo-rządzeniu wykonawczym z 1963 r. Ale już kolejna ustawa drogowa z 1985 r. i rozporzą-dzenie wykonawcze z 1986 r. zwiastowały regres, ponieważ inaczej niż poprzednio nie zobowiązywały zarządów dróg do obsadzania ich drzewami i krzewami, lecz uzależniały tego typu działania od potrzeb, co praktycznie sankcjonowało rezygnację z zadrzewień przydrożnych. Już w XXI wieku zniweczony natomiast został bardzo sensowny mecha-nizm planów wyrębu uzgadnianych z wojewódzkim konserwatorem przyrody, a ustawa z 2004 r. dopuściła praktycznie nieograniczone wyręby drzew przydrożnych, z czego na szczęście wycofano się najpierw w 2005 r. (przywracając zezwolenia), a następnie w 2010 r. (wprowadzając uzgodnienia z organem fachowym). Historia zatoczyła koło: w 2010 roku powrócono – wprawdzie w nieco innej formie – do rozwiązania znanego rozporządzeniom z lat 1963 i 1986.

Jeżeli jednak spojrzymy na tekst ustawy z 1985 r. o drogach publicznych (nadal przecież obowiązującej, choć z wieloma zmianami) , to zobaczymy, że drzew i krzewów dotyczą tylko dwa jej przepisy:

– zamieszczona w art. 4 pkt 22 definicja zieleni przydrożnej jako roślinności umiesz-czonej w pasie drogowym, mającej na celu przede wszystkim ochronę

– zamieszczona w art. 4 pkt 22 definicja zieleni przydrożnej jako roślinności umiesz-czonej w pasie drogowym, mającej na celu przede wszystkim ochronę