Dokonując analizy unijnego prawodawstwa konsumenckiego dostrzeżemy, że najczęściej stosowanym aktem prawnym w tej dziedzinie jest dyrektywa. Przyjęcie ta-kiego rozwiązania wydaje się być uzasadnione łatwiejszym osiągnięciem konsensusu niż to jest w przypadku rozporządzenia, które ma charakter w całości wiążący. Nie dziwi więc fakt, że wszelkie działania we wskazanym obszarze podejmowano na tle art. 100 Traktatu
286 Zob. http://www.poprzedniastrona.premier.gov.pl/archiwum/3585_3588.htm [dostęp: 15.06.2011].
287 Zob. ibidem.
288 Zob. kolejne strategie polityki konsumenckiej przyjęte na lata 2004−2006, 2007−2009, 2010−2013. Zob. też www.uokik.gov.pl/download.php?plik=2175 [dostęp: 15.06.2011], www.uokik.gov.pl/download. php?plik=5934 [dostęp: 15.06.2011], www.uokik.gov.pl/download.php?id=628 [dostęp: 15.06.2011].
289 E. Łętowska, Konstytucyjne i wspólnotowe uwarunkowania rozwoju prawa konsumenckiego [w:] Kon-stytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, pod red. C. Mika, Toruń 1999, s. 383.
Rozdział II
Rzymskiego (obecnie art. 115 TFUE)290, ponieważ to on odnosił się do dyrektywy, która stanowiła i w dalszym ciągu stanowi główną podstawę prawną problematyki konsu-menckiej291.
Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi na mocy powołanego Traktatu o Funkcjono-waniu Unii Europejskiej (art. 288), dyrektywy wiążą państwo członkowskie, którego dotyczą, pozostawiając mu swobodę wyboru formy i środków służących realizacji okre-ślonych przez siebie zadań. W celu urzeczywistnienia działań prawodawcy unijnego niezbędna jest ich implementacja do prawa krajowego292, która musi być dokonywana aktem prawnym odpowiedniej rangi. W przeciwnym wypadku stanowi to naruszenie zobowiązań traktatowych293. Na tle tych spostrzeżeń pojawia się pytanie o możliwość wywołania przez dyrektywę bezpośredniego skutku w razie braku jej implementacji.
Jak się okazuje − po zbadaniu orzecznictwa ETS (obecnie TS UE) − sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli spełnione zostaną następujące warunki:
brak implementacji dyrektywy w odpowiednim terminie albo dokonanie jej •
w niewłaściwy sposób;
jasność i precyzyjność jej postanowień; •
brak władzy dyskrecjonalnej państwa w zakresie jej implementacji
• 294.
Przy analizie tego zagadnienia trzeba zaznaczyć, że bezpośrednia skutecz-ność dyrektywy295 odnosi się tylko do stosunku wertykalnego, tj. między państwem
290 Art. 115 TFUE stanowi: ,,Bez uszczerbku dla art. 114, Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze spe-cjalną procedurą prawodawczą i po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, uchwala dyrektywy w celu zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administra-cyjnych Państw Członkowskich, które mają bezpośredni wpływ na ustanowienie lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego”.
291 Zob. szerzej J. Maliszewska-Nienartowicz, Ewolucja ochrony konsumenta…, s. 244−245.
292 Zob. szerzej M. Szwarc, Warunki poprawnej implementacji dyrektyw w porządkach prawnych państw członkowskich w świetle prawa wspólnotowego, PPE 2001, nr 9.
293 Art. 258 TFUE stanowi:
,,Jeśli Komisja uzna, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu Państwu przedstawienia swych uwag.
Jeśli Państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”.
294 M. Nestorowicz, Dyrektywa jako środek prawny ochrony konsumenta w Unii Europejskiej, PiP 1994, nr 3, s. 21. Zob. także T. Kot, Harmonizacja Prawa w Unii Europejskiej, KPP 1995, z. 4, s. 555 i n.
295 W tym miejscu warto dodać, że przełomowe znaczenie w tej kwestii przypisuje się orzeczeniu ETS z dnia 4 grudnia 1974 r., w sprawie C-41/74 Yvonne van Duyn v. Home Office, 41/47. Trybunał wskazał, że w sytuacji niedostosowania prawa wewnętrznego do wymogów określonych w dyrektywie, jednostka będzie mogła w określonych przypadkach powoływać się bezpośrednio na postanowienia dyrektywy. Tak więc oprócz norm traktatowych, rozporządzeń (o ile są one wystarczająco precyzyjne i bezwarun-kowe) i decyzji, także dyrektywy uzyskały atrybut bezpośredniej skuteczności.
Prawo do informacji jako gwarancja należytej ochrony konsumenta
a jednostką296. Uzasadnienie to wynika z charakteru tych aktów prawnych, które są adresowane wyłącznie do państw. Wobec tego, w przypadku braku implementacji dyrektywy albo uczynienia tego w sposób niewłaściwy, możliwość wywołania bezpośred-niego skutku w układzie horyzontalnym (jednostka−jednostka) zostanie wyłączona. Na takim stanowisku stoi Trybunał, który konsekwentnie wyklucza powyższą alternatywę. W sprawie Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authori-ty297 stwierdził, że ,,dyrektywa nie może nakładać obowiązków na jednostkę i nie może stanowić podstawy roszczeń przeciwko jednostce”. Podobnie Trybunał wypowiedział się w sprawie El Corte Inglés S.A. v. Cristina Blázquez Rivero298 wskazując, że ,,dyrek-tywa nie może nakładać obowiązków na jednostki i dlatego też nie można się na nią powoływać przeciwko innej jednostce. W razie braku środków implementujących Dyrektywę Rady 87/102/EWG w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonaw-czych i administracyjnych Państw Członkowskich dotyczących kredytu konsumenckiego w terminie przewidzianym przez tę dyrektywę, konsument nie może, nawet w świetle art. 129a Traktatu, oprzeć swojego prawa na samej dyrektywie w stosunku do kredyto-dawcy będącego osobą prawną”. Z kolei w sprawie Paola Faccini Dori v. Recreb Srl299
wskazał, że ,,w przypadku braku implementacji Dyrektywy Rady 85/577/EWG o ochronie konsumenta w umowach zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa, konsumenci nie mogą powoływać się przeciwko przedsiębiorcy na przysługujące im prawo do odstąpie-nia od umowy wprost z dyrektywy bądź też dochodzić go przed sądem krajowym”.
W doktrynie powyższe stanowisko Trybunału stało się przedmiotem krytyki. Wydaje się jednak, że odmówienie dyrektywie bezpośredniego skutku horyzontalnego
296 Tytułem przykładu można odnieść się do orzeczenie ETS z dnia 5 kwietnia 1979 r., w sprawie Ratti, C-148/78. Trybunał uznał, że jednostka ma możliwość przed sądem krajowym powołać się względem państwa na nie wdrożoną w terminie dyrektywę pod warunkiem, że postanowienia w niej określone są dostatecznie ścisłe i bezwarunkowe. Z kolei w orzeczeniu ETS z dnia 19 stycznia 1982 r., sprawie C-8/81 Ursula Becker v. Finanzamt Munsterinnenstadt, Trybunał wskazał, że w każdym przypadku, w którym przepisy dyrektywy wydają się być, co do ich przedmiotu, bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, a na przepisy dyrektywy można powołać się w związku z jakimkolwiek przepisem krajo-wym niezgodnym z dyrektywą, bądź w zakresie, w jakim przepisy dyrektywy określają prawa przysłu-gujące osobom fizycznym w sprawach przeciwko Państwu Członkowskiemu. W sprawie, o której mowa pani Becker skorzystała z efektu bezpośredniego dyrektywy, ze względu na niewprowadzenie przez Niemcy w odpowiednim terminie VI dyrektywy dotyczącej podatku od wartości dodanej. Wobec tego mogła ona bezpośrednio, w oparciu o przepisy dyrektywy, żądać wyłączenia spod opodatkowania trans-akcji polegających na negocjowaniu kredytów i zwrotu podatku zapłaconego na podstawie prawa nie-mieckiego niezgodnego z dyrektywą.
297 Orzeczenie ETS z dnia 26 lutego 1986 r., w sprawie C-152/84 M. Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority.
298 Orzeczenie ETS z dnia 7 marca 1996 r., w sprawie C-192/94 El Corte Inglés S.A. v. Cristina Blázquez Rivero.
Rozdział II
nie jest aż tak daleko idące. Przemawia za tym szeroka interpretacja słowa ,,państwo”, przez które zgodnie z orzecznictwem Trybunału należy rozumieć podmioty, które pod-legają władzy lub kontroli państwa lub też posiadają szczególne uprawnienia poza tymi, które wynikają z norm regulujących stosunki prywatne300. Ponadto trzeba pamiętać także o dwóch zasadach, które zostały rozwinięte przez Trybunał. Mam tu na myśli zasadę wykładni prounijnej i zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkodę wyrządzoną jednostce wskutek nieprawidłowej implementacji dyrektywy, które służą zapewnieniu prawu europejskiemu pełnej i rzetelnej efektywności (effet utile).
Mając na względzie pierwszą zasadę, należy podkreślić, że polega ona na nałożeniu na sądy państw członkowskich obowiązku wykładni prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej tak dalece, jak jest to możliwe. W związku z tym można przyjąć – co wy-nika z orzecznictwa Trybunału301 – że obowiązkiem, o którym mowa, mogą być objęte potencjalnie wszystkie przepisy obowiązujące w danym państwie członkowskim302. To z kolei oznacza, że ,,wykładnia prawa krajowego może obejmować wszelkie dyrektywy, wykonane i niewykonane, oraz odnosić się do wszelkich stosunków prawnych, także tych o charakterze horyzontalnym”303. Odnosząc się do wskazanej zasady należy pa-miętać, że możliwość jej zastosowania istnieje tylko wtedy, gdy odpowiednie przepisy krajowe regulują daną sprawę. Wobec tego, w przypadku gdy dyrektywa odnosi się w swoich postanowieniach do danego zagadnienia, które nie ma swojego odzwierciedlenia w systemie prawnym danego państwa, formuła o jej pośredniej skuteczności (poprzez
300 Zob. orzeczenie ETS z dnia 12 lipca 1990 r., w sprawie C-188/89 Foster v. British Gas plc.Mając na względzie wskazaną w tekście definicję ,,państwa”, warto dodać, że w przypadku chociażby częściowej kontroli państwa nad danym przedsiębiorstwem lub organizacją mogą one zostać uznane za ,,emanację państwa”, a więc za mieszczące się w jego definicji. W ten sposób uznano np. uniwersytet (Scholz v. Opera Universitaria di Cagliari).
301 W tym miejscu warto dodać tytułem uzupełnienia, że np. w orzeczeniu ETS z dnia 10 kwietnia 1984 r., w sprawie C-14/83 Colson i Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen, Trybunał obowiązkiem wykładni prowspólnotowej objął prawo krajowe, a w szczególności przepisy prawa krajowego specjalnie ustano-wione dla wprowadzenia w życie dyrektywy. Porównaj, orzeczenie ETS z dnia15 maja 1986 r.,w sprawie C-222/84 Johnson v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, orzeczenie ETS z dnia 20 września 1988 r.,w sprawie C-31/87 Beentjes v. State of the Netherlands. Z kolei w orzeczeniu ETS z dnia 4 lutego 1988 r., w sprawie C-157/86 Murphy v. An Bord Telecom Eireann. Trybunał odniósł się do prawa krajowego, w sprawie tej bowiem chodziło o wykładnię prowspólnotową zgodną z prawem pierwotnym. Godne uwagi jest także orzeczenie ETS z dnia 13 listopada 1990 r., w sprawie C-106/89 Marleasing SA v. La Comercial Internacional de Alimentacion SA, na podstawie którego uznano, że przy stosowaniu prawa krajowego bez względu na to, czy dane jego postanowienia zostały ustanowione przed, czy też po wejściu w życie dyrektywy, sądy państw członkowskich powinny dokonywać interpre-tacji, na ile jest to możliwe zgodnie z postanowieniami i celem dyrektywy.
302 S. Biernat, Wykładnia prawa krajowego zgodnie z prawem Wspólnot Europejskich, [w:] Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, pod red. C. Mika, Toruń 1998, s. 140.
303 T. Pajor, Odpowiedzialność państwa członkowskiego Unii Europejskiej za szkodę wyrządzoną jednostce wskutek naruszenia prawa wspólnotowego, [w:] Studia z prawa prywatnego. Księga pamiątkowa ku czci Profesor Biruty Lewaszkiewicz-Petrykowskiej, Łódź 1997, s. 174.
Prawo do informacji jako gwarancja należytej ochrony konsumenta
wykładnię z nią zgodną) nie znajdzie zastosowania304. To z kolei oznacza, że w celu zapewnienia efektywności dyrektywy, w grę wejdzie druga wskazana wcześniej zasada odnosząca się do odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkodę wyrządzoną jednostce wskutek braku lub nieprawidłowej implementacji dyrektywy.
Biorąc pod uwagę powyższą zasadę warto nadmienić, że została ona wykreowana przez Trybunał305. Istotne znaczenie w tej kwestii przypisuje się orzeczeniu w sprawie Andrea Francovich i inni przeciwko Republice Włoskiej306, w którym organ orzekający podkreślił jak ważne znaczenie dla ,,jednostki ma roszczenie o naprawienie szkody, gdy jej prawo zostało naruszone wskutek niedopełnienia przez państwo ciążącego na nim obowiązku wspólnotowego. Brak takich uprawnień spowodowałby podważenie sku-teczności prawa wspólnotowego oraz osłabienie ochrony praw podmiotowych. Ponadto za przyjęciem odpowiedzialności o której mowa, przemawia art. 5 Traktatu Rzymskiego, który nakazuje państwom członkowskim podjęcie wszelkich środków ogólnych i szcze-gólnych w celu wykonania ich zobowiązań wspólnotowych”.
Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał, odpowiedzialność odszkodo-wawcza państwa w przypadku braku implementacji dyrektywy następuje, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:
dyrektywa przyznaje jednostce prawa; •
treść tych praw może być ustalona na podstawie przepisów dyrektywy; •
zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem przez państwo obowiązku •
a poniesioną szkodą.
Dokonując analizy orzecznictwa Trybunału dostrzeżemy, że ochrona udzielana przez prawo unijne odnosi się nie tylko do wskazanego powyżej przypadku. Ma ona zastosowanie także w razie nieprawidłowej implementacji dyrektywy, gdy:
celem naruszonej normy jest przyznanie jednostce uprawnień; •
naruszenie jest wystarczająco poważne; •
pomiędzy naruszeniem ciążącego na państwie obowiązku a powstałą szkodą •
istnieje bezpośredni związek przyczynowy307.
304 J. Maliszewska-Nienartowicz, Ewolucja ochrony konsumenta…, s. 260.
305 Zob. szerzej M. Górka, Zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie prawa wspólnotowego, PPE 1997, nr 1(2), s. 32 i n.
306 Orzeczenie ETS z dnia 19 listopada 1991 r., w sprawie C-6/90 i C-9/90 Andrea Francovich i inni prze-ciwko Republice Włoskiej. Porównaj, orzeczenie ETS z dnia 14 lipca 1994 r.,w sprawie C-91/92 Facci-ni Dori v. Recrebe srl, orzeczeFacci-nie ETS z dFacci-nia 5 marca 1996 r.,w sprawie Brasserie du Pécheur SA v. Niemcy i The Queen v. State for Transport ex parte Factortame Ltd i inni, sprawy połączone C-46/93 i C-48/93.
307 Orzeczenie ETS z dnia 5 marca 1996 r.,w sprawie Brasserie du Pécheur SA v. Niemcy i The Queen v. State for Transport ex parte Factortame Ltd i inni, sprawy połączone C-46/93 i C-48/93.
Rozdział II
Wskazane powyżej przesłanki wykształcone na gruncie orzecznictwa ETS odegrały ważną rolę dla jednostki, która w razie poniesienia szkody, ma prawo domagać się odszko-dowania od państwa, jeżeli zostanie udowodniony związek przyczynowy pomiędzy bra-kiem lub niewłaściwą implementacją dyrektywy a szkodą. Wobec tego wypada zwrócić uwagę, że w razie zaistnienia wskazanych okoliczności, postępowanie odszkodowawcze prowadzone jest na podstawie prawa wewnętrznego danego państwa członkowskiego przed sądami krajowymi, które ustalają wysokość należnego jednostce odszkodowania.
Rozpatrując ten problem na tle zagadnienia związanego z ochroną konsumentów, dostrzeżemy − co wynika z powyższych ustaleń − że bezpośredni skutek dyrektywy w aspekcie horyzontalnym zostaje wyłączony, pomimo spełniania przez nią wszystkich niezbędnych do tego wymogów. Ponadto, w razie braku regulacji danej kwestii w pra-wie krajowym państwa członkowskiego, wykładnia prounijna nie będzie miała zastoso-wania i dlatego też ten sposób zapewnienia efektywności dyrektyw będzie miał ograni-czone znaczenie w sprawach konsumenckich308. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że ostatni z omówionych wcześniej sposobów (tj. możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym od państwa w przypadku, gdy nie implementowało dyrektywy lub dokonało tego niewłaściwie)309 znajdzie najczęściej zastosowanie, pod warunkiem zisz-czenia się niezbędnych ku temu przesłanek310.