Fundusze strukturalne Unii Europejskiej jako strategiczny instrument

W œwietle aktualnego unijnego rozporz¹dzenia, w przypadku tworzenia nowych struktur terytorialnych w pañstwach cz³onkowskich, powinny one byæ dostosowa-ne do progowych wielkoœci liczby mieszkañców na poszczególnych szczeblach, które podano w tabeli 5.

Tak¿e w nowych pañstwach cz³onkowskich ju¿ w okresie kandydackim zosta³ dokonany wstêpny podzia³ na obszary NUTS. Kraje akcesyjne musia³y dostoso-waæ swoje systemy statystyki terytorialnej do unijnych standardów. Liczbê regio-nów NUTS w dziesiêciu nowych pañstwach cz³onkowskich przedstawia tabela 6.

Z unijnej klasyfikacji NUTS (tabela 6) wynika, ¿e grupy województw tworz¹ 6 regionów (nieadministracyjnych) NUTS I w Polsce. Jednoczeœnie w system NUTS II wesz³o 16 struktur administracyjnych na poziomie województw. Na szczeblu NUTS III powsta³o natomiast 45 polskich regionów o charakterze nieadministra-cyjnym (grupy powiatów). Same powiaty i gminy s¹ klasyfikowane, poza t¹ trój-szczeblow¹ hierarchi¹, jako „lokalne struktury jednostek zarz¹dzania terytorialne-go” (LAU-1 i LAU-2), gdy¿ ten szczebel podzia³u nie jest przedmiotem regulacji w Rozporz¹dzeniu NUTS-2003.

2.3. Fundusze strukturalne Unii Europejskiej

jako strategiczny instrument ekonomiczny

i Ÿród³o finansowania celów polityki regionalnej

Do funduszów strukturalnych Unii Europejskiej nale¿¹77: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz

Orien-77M. Ciepielewska, Fundusze Strukturalne i polityka regionalna Wspólnoty Europejskiej, [w:] Unia Eu-ropejska. Integracja Polski z Uni¹ Europejsk¹, E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec (red.), Wyd. Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa 1997, 353–360.

tacji i Gwarancji Rolnych – FEOGA (Sekcja Orientacji) oraz Finansowy Instrument Orientacji Rybo³ówstwa.

Najwa¿niejszym funduszem strukturalnym jest Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (nazywany w skrócie ERDF od angielskiej nazwy European Regional Development Fund). Jego g³ównym celem jest wyrównywanie miêdzyregionalnych dysproporcji rozwojowych na obszarze Unii Europejskiej. ERDF utworzy³a w 1975 roku Europejska Wspólnota Gospodarcza w zwi¹zku z kryzysem gospodarczym oraz akcesj¹ Wielkiej Brytanii, Irlandii i Danii do Wspólnot Europejskich. Fundusz jest od pocz¹tku przeznaczony jest dla najbardziej upoœledzonych regionów, któ-rych PKB w przeliczeniu na g³owê ludnoœci jest ni¿szy od 75% œredniego unijnego. Œrodki tego funduszu kieruje siê do takich w³aœnie regionów z przeznaczeniem w szczególnoœci na:

1. tworzenie nowych miejsc pracy poprzez inwestycje produkcyjne oraz utrzyma-nie ju¿ istutrzyma-niej¹cych miejsc pracy,

2. inwestycje w infrastrukturê (zw³aszcza tak¹, która ³¹czy kraje cz³onkowskie wspóln¹ sieci¹ komunikacyjn¹),

3. rozwój w regionach potencja³u wytwórczego ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw, 4. na edukacjê i opiekê zdrowotn¹,

5. dzia³alnoœæ badawczo-rozwojow¹,

6. inwestycje zwi¹zane z ochron¹ œrodowiska.

Europejski Fundusz Socjalny (ESF – European Social Fund) to najstarszy (funk-cjonuj¹cy od 1960 roku) unijny fundusz strukturalny, którego podstawowym za-daniem jest pomoc w walce z bezrobociem w krajach cz³onkowskich, rozwi¹zywa-nie problemów zatrudrozwi¹zywa-nienia. Wiêkszoœæ œrodków ESF przeznacza siê na szkolenia – dla ró¿nych regionów i grup spo³ecznych, w tym w szczególnoœci dla zagro¿o-nych bezrobociem d³ugoterminowym oraz dla ludzi m³odych (do 25 roku ¿ycia) wkraczaj¹cych dopiero na rynek pracy. Œrodki z tego funduszu mog¹ byæ wydat-kowane w szczególnoœci na:

1. szkolenia podnosz¹ce kwalifikacje zawodowe,

2. ulepszanie systemów powszechnego kszta³cenia oraz dostosowywanie ich do aktualnego zapotrzebowania na rynku pracy,

3. szkolenie kadr, ekspertów zajmuj¹cych siê pomaganiem bezrobotnym i osobom, które chc¹ siê przekwalifikowaæ,

4. wspieranie inicjatyw prowadz¹cych do tworzenia nowych miejsc pracy, 5. równouprawnienie kobiet i mê¿czyzn na rynku pracy,

6. wspieranie ludzi bezdomnych i decyduj¹cych siê na zerwanie z na³ogami, któ-rzy chc¹ wróciæ na rynek pracy,

7. pomoc techniczn¹, badania naukowe i promowanie nowych technologii. G³ównymi celami jego dzia³ania jest zwalczanie wszelkich przejawów dyskry-minacji i nierównoœci na rynku pracy oraz integracja spo³eczna i zawodowa imi-grantów.

Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnych (EAGGF – European Agri-culture Guidance and Guarantee Funds) – powszechnie znany (od akronimu

francu-55

skiego) jako FEOGA. To jeden z najstarszych wspólnotowych funduszów bud¿eto-wych. Powsta³ w 1964 roku na mocy decyzji pañstw, które utworzy³y EWG. Zadania finansowane z tego funduszu dotycz¹ rolnictwa, wsi i obszarów wiejskich. Chodzi o pomoc w przekszta³ceniach struktury rolnictwa (czyli np. pomoc w przekwalifiko-waniu rolników produkuj¹cych p³ody rolne i hoduj¹cych zwierzêta) oraz o pomoc w unowoczeœnianiu obszarów wiejskich. Dotychczas FEOGA jest najwiêkszym ze wszystkich funduszów pod wzglêdem gromadzonych w nim i wydawanych œrod-ków. Sk³ada siê z dwóch sekcji. Z Sekcji Gwarancji wyp³aca siê rolnikom dop³aty bez-poœrednie do produkcji oraz finansuje zakupy interwencyjne na rynku rolnym, s³u-¿¹ce podtrzymywaniu cen na podstawowe produkty rolne i maj¹ce zapewniæ rolni-kom odpowiednie sta³e dochody oraz pomoc w zwiêkszeniu konkurencyjnoœci pro-duktów rolnych. Ta sekcja ma charakter sektorowego, a nie regionalnego funduszu strukturalnego. Natomiast druga czêœæ tego funduszu to Sekcja Orientacji (Ukierunko-wania), która ma charakter funduszu strukturalnego. Z tej sekcji finansuje siê bo-wiem modernizacjê typowych regionów (obszarów) wiejskich, kszta³cenie rolników i pomoc w przekwalifikowaniu ich na inne zawody, rozwój turystyki i rzemios³a, ochronê œrodowiska, rozwój lasów oraz wsparcie gospodarstw znajduj¹cych siê w górach i dotkniêtych kataklizmami78. W 2000 roku ³¹cznie na cele finansowane z fun-duszu FEOGA przeznaczono 44,5% unijnego bud¿etu. Jednoczeœnie ok. 85% wspar-cia z FEOGA stanowi¹ dop³aty bezpoœrednie dla rolników (tzw. filar I – rozwój rol-nictwa), zaœ na rozwój wsi i obszarów wiejskich (filar II) kieruje siê pozosta³e ok. 15%. W Unii Europejskiej tylko ok. 6% towarów rolnych podlega wymianie wolno-rynkowej. Do 2010 roku Unia zamierza przeprowadziæ reformê Wspólnej Polityki Rolnej, polegaj¹c¹ na odchodzeniu od prostego interwencjonizmu w rolnictwie i prze-znaczaniu wiêkszoœci œrodków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rol-nych na rozwój wsi i obszarów wiejskich (cele strukturalne)79.

Relatywnie najm³odszym funduszem strukturalnym jest Finansowy Instrument Orientacji Rybo³ówstwa (FIFG – Financial Instrument for Fisheries Guidance). Po-wsta³ on w 1993 roku w ramach reformy funduszów strukturalnych. Pieni¹dze z tego funduszu przeznaczane s¹ na restrukturyzacjê rybo³ówstwa w krajach cz³on-kowskich Unii Europejskiej, czyli na hodowlê oraz przetwarzania ryb, unowocze-œnianie technologii po³owu oraz statków po³owowych, rozwijanie portów rybac-kich, promocjê owoców mórz i przetworów rybnych na rynku.

Fundusz Spójnoœci (nazywany tak¿e Funduszem Kohezji) zosta³ utworzony rów-nie¿ w 1993 roku na mocy Traktatu z Maastricht. Ten fundusz nie jest jednak „ty-powym” funduszem strukturalnym (jak powy¿sze), chocia¿ realizuje cele zastrze-¿one dla nich. Nie wspiera on bowiem programów rozwoju poszczególnych regio-nów lecz finansuje pojedyncze projekty dla gospodarek krajów cz³onkowskich w  za-kresie rozwoju infrastruktury transportu oraz ochrony œrodowiska. Z tego wzglê-du ten funwzglê-dusz, aczkolwiek de facto realizuje cele unijnej polityki strukturalnej, czêsto

2.3. Fundusze strukturalne Unii Europejskiej jako strategiczny instrument ekonomiczny...

78D. Czykier-Wierzba, Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej, Twigger, Warszawa 2003, 26.

nie jest zaliczany do funduszów strukturalnych80. Fundusz Spójnoœci ma s³u¿yæ równowa¿eniu rozwoju gospodarczego i osi¹ganiu postêpu spo³ecznego w Unii Europejskiej w ujêciu horyzontalnym. Kryterium pozyskiwania œrodków z tego funduszu jest wskaŸnik PKB na jednego mieszkañca nie przekraczaj¹cy 90% œre-dniej unijnej. Warunek ten stanowi, ¿e spoœród pañstw unijnej „piêtnastki” Fun-dusz Spójnoœci wykorzystywa³y cztery tzw. kohezyjne kraje cz³onkowskie: Irlan-dia, Grecja, Hiszpania i Portugalia – na inwestycje zwi¹zane z infrastruktur¹ trans-portow¹ i ochron¹ œrodowiska.

Aktualne podstawowe unijne regulacje dotycz¹ce funduszów strukturalnych zosta³y przyjête w czerwcu 1999 roku przez Radê Europejsk¹ na tzw. szczycie ber-liñskim. Obejmuj¹ one lata 2000–2006 i odzwierciedlaj¹ priorytety kontynuowanej reformy funduszów strukturalnych rozpoczêtej w 1989 roku. Warto przypomnieæ, ¿e wdro¿ona w latach 1989–1993 reforma funduszów strukturalnych, w tym okre-sie podwoi³a przewidziane w bud¿ecie Wspólnoty œrodki na politykê regionaln¹81. Wa¿nym elementem reformy by³o wprowadzenie systemu odgórnego okreœla-nia priorytetów, czyli tzw. „Celów”polityki strukturalnej Wspólnoty na kolejne, kilkuletnie okresy. Ograniczenie liczby celów do 3 (z 7) skutkuje istotnym zmniej-szeniem (do 35–40%) liczby ludnoœci zamieszkuj¹cej obszary objête celami regio-nalnymi w latach 2000–2006 (z 51% w okresie 1994–1999), a ponadto – stopniow¹ utrat¹ przez czêœæ regionów uprawnieñ do korzystania z unijnych funduszów struk-turalnych82.

Obszary Celu 1: „promowanie rozwoju i dostosowañ strukturalnych w regio-nach opóŸnionych w rozwoju”, ustalane s¹ na poziomie NUTS II. Przedmiotem Celu 1 s¹ tak¿e tereny s³abo zaludnione (g³ównie Szwecji i Finlandii) oraz obszary ultraperyferyjne (outermost), najbardziej oddalone od centrum gospodarczego, w tym zamorskie terytoria Francji (Gujana, Gwadelupa, Martynika i Reunion), portugal-skie Azory i Madera oraz hiszpañportugal-skie Wyspy Kanaryjportugal-skie. G³ównym kryterium uznania danego obszaru za uprawniony do korzystania z pomocy strukturalnej jest produkt krajowy brutto na g³owê mieszkañca ni¿szy od 75% œredniej unijnej83. Na tej podstawie Komisja zestawi³a listê regionów Celu 1, która obowi¹zuje przez 7 lat – pocz¹wszy od 1 stycznia 2000 roku do koñca 2006 roku. Na ten najwa¿niejszy „Cel” przypada najwiêcej, gdy¿ oko³o 70% funduszów strukturalnych (135,9 mld euro). Cel ten obejmuje 22,2% ludnoœci Unii Europejskiej (w jej sk³adzie 15 pañstw cz³onkowskich). Ponad 90% œrodków z funduszów strukturalnych w ramach Celu 1 mia³o trafiæ w latach 2000–2006 do zacofanych regionów piêciu pañstw: Hiszpanii

80I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w pañstwach cz³onkowskich, op. cit., 111– 112.

81M. Ciepielewska, Regulacje wdra¿aj¹ce propozycje „Agendy 2000”..., op. cit.

82D.Czykier-Wierzba, Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej, op. cit., 140.

83Chodzi tu o PKB mierzony wed³ug si³y nabywczej walut (tzw. PPP – Purchasing Power Parity) na podstawie danych UE (dostêpnych w dniu 26.03. 1999 r.) za ostatnie 3 lata. Zob. M. Ciepielew-ska, Regulacje wdra¿aj¹ce propozycje „Agendy 2000” w zakresie wspólnotowej polityki strukturalnej, Wspólnoty Europejskie, nr 10, 1999.

57

(29,6%), W³och (17,2%), Grecji (16,4%), wschodnich landów Niemiec (15,0%) oraz Portugalii (12,6%).

Ekonomiczna i spo³eczna konwersja regionów o szczególnych trudnoœciach struk-turalnych jest przedmiotem Celu 2, na który przypada 22,5 mld euro, tj. 11,5% fun-duszów strukturalnych. Ten priorytet obejmuje nie tylko (zaliczane doñ tradycyj-nie) te bran¿e przemys³u i us³ug w regionach, które musz¹ byæ poddane restruktu-ryzacji, ale równie¿ „trudne” obszary miast, upadaj¹ce regiony rolnicze oraz tere-ny uzale¿nione od nierozwojowego rybo³ówstwa. W ramach pomocy Celu 2 przy-najmniej po³owa beneficjentów powinna zamieszkiwaæ w regionach upadaj¹cego przemys³u i rolnictwa. Cel 2 obejmuje w okresie 2000–2006 oko³o 18% mieszkañ-ców „Unii-15”. Przyjêto te¿, ¿e 10% reprezentowaæ bêdzie obszary o trudnych pro-blemach w sferze przemys³u i us³ug, 5% – obszary wiejskie (rolnicze), 2% – trudne strefy zurbanizowane i 1% – obszary kryzysowe, uzale¿nione od rybo³ówstwa.

W finansowaniu programów realizowanych w ramach Celów 1 i 2 bior¹ udzia³ wszystkie fundusze strukturalne (regionalny, socjalny, rolny, rybo³ówstwa).

Natomiast pomoc w ramach Celu 3 jest œwiadczona horyzontalnie i ma prze-ciwdzia³aæ bezrobociu – s³u¿y adaptacji i modernizacji polityki oraz systemów kszta³-cenia i zatrudniania. Podstawowym Ÿród³em finansuj¹cym ten cel jest Europejski Fundusz Socjalny, z którego w latach 2000–2006 wydatkowanych ma byæ ponad 24 mld euro, co stanowi 12,3% zasobów funduszów strukturalnych.

Podkreœliæ trzeba, ¿e pomoc strukturalna, œwiadczona w ramach Celów 2 i 3, kierowana byæ mo¿e tylko do obszarów, które nie zosta³y objête Celem 1. Natomiast rybo³ówstwo (w regionach nie objêtych Celem 1) korzysta z odrêbnego, wymienio-nego ju¿ specjalwymienio-nego funduszu (FIFG), na który w latach 200–2006 przeznaczono 1,1 mld euro, w tym 875 tysiêcy euro w ramach Wspólnej Polityki Rolnej84.

Co siê tyczy tzw. Inicjatyw Wspólnotowych (Community Initiatives, CE) w okre-sie programowania 2000–2006, to przypada na nie 5,35% wydatków funduszów strukturalnych. S¹ to cztery inicjatywy: INTERREG – ponadgraniczna wspó³praca miêdzy regionami, finansowana przez ERDF (w granicach 2,5% wydatków z fun-duszów strukturalnych), URBAN – pomoc obszarom miejskim w stanie kryzysu (jej Ÿród³em jest ERDF), LEADER – pomoc obszarom wiejskim (Sekcja Orientacji FEOGA), EQUAL (finansowany przez ESF) – walka z dyskryminacj¹ i nierówno-œciami spo³ecznymi. Ponadto na tzw. projekty innowacyjne i pomoc techniczn¹ prze-znaczono 0,65% programowanych œrodków85.

Jednoczeœnie najwiêcej (³¹cznie ok. 93%) œrodków z funduszów strukturalnych s³u¿yæ ma podnoszeniu zdolnoœci konkurencyjnych opóŸnionych w rozwoju regio-nów, w tym g³ównie poprzez rozwój infrastruktury (34,3%), poprawê jakoœci zaso-bów ludzkich (23,9%) i otoczenia rolnictwa (34,8%).

Reasumuj¹c: ³¹cznie 94% zasobów funduszów strukturalnych kierowanych jest na programowe priorytetowe tzw. Cele 1, 2 i 3. Pozosta³e wydatki z tych

fundu-84Ibidem.

85M .Ciepielewska, Uzgodnienia berliñskie w sprawie funduszy strukturalnych i funduszu spójnoœci, Wspólnoty Europejskie, nr 5, 1999.

szów w okresie 2000–2006 przeznaczone s¹ g³ównie na Inicjatywy Wspólnotowe, w tym co najmniej 50% tych œrodków – na program INTERREG (wspó³praca przy-graniczna i miêdzyregionalna), który odgrywa istotn¹ rolê w procesie poszerzania Unii Europejskiej. INTERREG obejmuje przede wszystkim te kraje cz³onkowskie, które maj¹ d³ugie linie graniczne z krajami aplikuj¹cymi. W okresie 2000–2006 na promowanie rozwoju wspó³pracy ponadgranicznej i miêdzyregionalnej w ramach Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG przewidziano oko³o 5 mld euro z funduszów strukturalnych. Najwiêcej tych œrodków dotychczas (z grona pañstw UE-15) wy-korzystywa³a Hiszpania, a ponadto Niemcy, Grecja, W³ochy, Francja, Holandia i Por-tugalia. Polska z programu INTERREG w ci¹gu dwóch lat od wejœcia do Unii bê-dzie mog³a wydaæ na rozwój wspó³pracy miêdzyregionalnej, g³ównie przygranicz-nej, co najmniej 221 mln euro86.

Na finansowanie przedsiêwziêæ z funduszów strukturalnych w okresie 2000– 2006 przewidziano w sumie 195 mld euro (w cenach z roku 1999)87, a ³¹czna war-toœæ uzyskanej przez dane pañstwo cz³onkowskie pomocy nie mo¿e przekroczyæ czterech procent jego PKB.

2.4. Proregionalna orientacja wspólnotowej