Statystyczno-prawne narzêdzia regionalizacji wspólnotowej polityki gospodarczej

Co siê tyczy œrodków realizacji polityki regionalnej, to oprócz najwa¿niejszych – finansowych – bud¿etowych funduszów strukturalnych Unii Europejskiej, nale-¿y wskazaæ tak¿e statystyczno-prawne narzêdzia regionalizacji wspólnotowej (tej czêœci, która jest realizowana na bazie bud¿etu UE) polityki gospodarczej w posta-ci systemu nomenklatury jednostek terytorialnej statystyki (The Nomenclature of Ter-ritorial Units for Statistics – NUTS). Powsta³a ona w latach 70. i jej celem nie jest, ani te¿ nie by³a bynajmniej próba unifikacji silnie zró¿nicowanych struktur organi-zacji terytorialnej pañstw cz³onkowskich Wspólnot Europejskich. Struktury te by³y i s¹ traktowane nadal jako obszar kompetencji poszczególnych pañstw. Urz¹d Sta-tystyczny UE (Eurostat) stworzy³ na zlecenie Komisji Europejskiej – pierwotnie trzy-poziomowy – system statystycznych jednostek terytorialnych NUTS (NUTS I – re-giony du¿e, NUTS II – œrednie oraz NUTS III – ma³e) – w celu przede wszystkim zbierania, ujednolicania oraz porównywania danych w przekroju przestrzennym w regionach UE. Chodzi³o wówczas g³ównie o wypracowanie mechanizmów s³u-¿¹cych do identyfikacji regionów zacofanych oraz koordynacji polityk regionalnych72. Systematyka NUTS nie mia³a wtedy jeszcze a¿ tak wa¿nego znaczenia dla polityki regionalnej, jakie ma dzisiaj, zw³aszcza zaœ od lat 90., kiedy wprowadzono istotne zmiany, w tym nowy podzia³ na obszary NUTS, uwzglêdniaj¹cy powiêkszenie Wspólnot o wschodni¹ czêœæ Niemiec (NRD), Austriê, Szwecjê i Finlandiê oraz (w 1996 roku) rozszerzono podzia³ o dodatkowe dwa poziomy lokalne – NUTS IV i NUTS V, a ponadto – o poziom krajowy NUTS 0, który odzwierciedla³ granice administracyjne pañstw UE.

Syntetycznie unijny system NUTS/1999 przedstawia tabela 4, z której wynika, ¿e na obszarze 15 krajów Unii Europejskiej wyodrêbniono 77 jednostek NUTS I,

71J.P. Gern Rosn¹ca rola regionów w polityce gospodarczej [w:] Z. Miko³ajewicz (red.), Strategiczne pro-blemy rozwoju regionalnego w procesie integracji europejskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Opol-skiego, Opole 1995, 90–95; W. Kosiedowski, Cele polityki gospodarczej pañstwa w aspekcie podnosze-nia konkurencyjnoœci regionów [w:] M. Klamut i L.Cybulski (red.), Polityka regionalna i jej rola w podnoszeniu konkurencyjnoœci regionów, Wyd. AE we Wroc³awiu, Wroc³aw 2000, 79–84; K.Gloede, Regionale Strukturpolitik und internationaler Standortwettbewerb [w:] Z. Miko³ajewicz (red.), Uwa-runkowania i strategie rozwoju regionalnego w procesach integracji europejskiej, Wyd. Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2000, 53–61.

72I. Pietrzyk Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w pañstwach cz³onkowskich, op. cit, 70. 2.2. Statystyczno-prawne narzêdzia regionalizacji wspólnotowej polityki gospodarczej

Tabela 4. System nomenklatury jednostek terytorialnej statystyki (NUTS) 15 pañstw cz³onkowskich UE z wyeksponowaniem struktur terytorialnych z w³adzami wybieranymi w wyborach bezpoœrednich*

Pañstwo NUTS I NUTS II NUTS III NUTS IV NUTS V

Austria 3 grupy krajów 9 landów 35 grup – 2351 gmin

zwi¹zkowych Bezirken

Belgia 3 regiony 11 prowincji 43 okrêgi – 589 gmin

Dania 1 ca³y kraj l ca³y kraj 15 hrabstw – 276 gmin

Finlandia 2 regiony: czêœæ 6 prowincji 19 regionów 88 zwi¹zków 455 gmin

kontynentalna

miêdzy-i W. Alandzkmiêdzy-ie gminnych

Francja 9 departamentów 26 regionów: 100 departamen- – 36664 gminy 4 zamorskie i 22 tów: 96

metro-metropolitalne politalnych + 4 zamorskie

Grecja 4 grupy 13 regionów 51 departa- 150 eparchies 5921 gmin

regionów rozwoju mentów

Hiszpania 7 grup 18 wspólnot 52 prowincje – 8077 gmin

wspólnot autonomicznych autonomicznych

Holandia 4 landsdelen 12 prowincji 40 COROP – 672 gminy

Irlandia l ca³y kraj l ca³y kraj 8 regionów 34 hrabstwa 3445

DEDs/Wards Luksemburg l ca³y kraj l ca³y kraj l ca³y kraj 12 kantonów 118 gmin Portugalia 3: czêœæ 7 regionów: 30 grup gmin 305 gmin 4208 parafii

kontynentalna, 5 regionów plan. Azory i Madera i 2 regiony

autonomiczne

Niemcy 16 Landów 38 Regierungs- 445 Kreise – 16176 gmin

bezirke

Szwecja l ca³y kraj 8 Riksomraden 24 hrabstwa – 286 gmin

Wlk. Brytania 11 regionów 35 grup hrabstw 65 hrabstw 485 11095 wspólnot

standardowych dystryktów lokalnych

W³ochy 11 grup regionów 20 regionów 103 prowincje – 8100 gmin

UE-15 77 206 1031 1074 98433

*Uwaga: Pogrubionym pismem oznaczono szczeble w³adz wybieranych w wyborach bezpoœrednich ród³o: I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w pañstwach cz³onkowskich, Wydawnic-two Naukowe PWN, Warszawa 2000, 72–73.

73Por. te¿ inne dane dotycz¹ce ujêcia NUTS: A.M. Gmyrek, Nomenklatura statystyczna NUTS..., Wspól-noty Europejskie, nr 6, 2000.

206 jednostek NUTS II, 1031 jednostek NUTS III, 1074 jednostki NUTS IV i 98 433 jednostki NUTS V73.

Nomenklatura jednostek terytorialnej statystyki jest wykorzystywana dla potrzeb zbierania informacji, prowadzenia – w zró¿nicowanych strukturach przestrzennych,

51

badañ statystycznych i udostêpniania ich wyników. Struktury te s¹ zró¿nicowane nie tylko pod wzglêdem liczby ludnoœci, gêstoœci zaludnienia czy powierzchni, lecz przede wszystkim rozwoju gospodarczego, stopy bezrobocia itp.74 Reasumuj¹c, mo¿na stwierdziæ, ¿e jednostki terytorialne poszczególnych pañstw pogrupowano na piêciu poziomach. Trzy poziomy regionalne to: NUTS I – obejmuj¹ce obszar „makroregionów” kraju b¹dŸ ca³ego kraju, NUTS II – regiony najczêœciej typu ad-ministracyjnego z wybieralnymi w³adzami (typu województwa), NUTS III – podre-giony (grupy powiatów). Zaœ pozosta³e dwa poziomy lokalne NUTS/1999 obej-muj¹: NUTS IV – powiaty i NUTS V – gminy75.

Nomenklatura NUTS s³u¿y ju¿ nie tylko celom gromadzenia, ujednolicaj¹cego agregowania, opracowywania i udostêpniania regionalnych danych statystycznych krajów Unii Europejskiej. Jest te¿ niezbêdna do prowadzenia analiz stopnia roz-woju spo³eczno-gospodarczego regionów pod k¹tem oceny zró¿nicowañ regional-nych i sporz¹dzania programów rozwoju regionalnego. Warto zatem podkreœliæ, ¿e NUTS sta³a siê bardzo wa¿nym, wykorzystywanym na szczeblu unijnym oraz pañstw cz³onkowskich, instrumentem kszta³towania polityki gospodarczej w uk³a-dzie regionalnym. Dla odpowiednich uk³adów NUTS powstaj¹ „regionalne rachunki ekonomiczne”, które zawieraj¹ dane dotycz¹ce ró¿nych dziedzin ¿ycia gospodar-czego i spo³ecznego. Na przyk³ad, na poziomie NUTS II bada siê w 17 ga³êziach gospodarki wartoœæ dodan¹, zatrudnienie, p³ace i nak³ady brutto na œrodki trwa³e. Dane te pozwalaj¹ na analizy struktury produkcyjnej regionów i szacowanie regio-nalnego PKB. Na poziomie NUTS III analizuje siê natomiast m.in. wskaŸniki stopy bezrobocia czy stanu zdrowia ludnoœci. W uk³adzie NUTS sporz¹dza siê równie¿ analizy statystyczne dotycz¹ce innych dziedzin i sektorów dzia³alnoœci gospodarczej, takich jak np. badania i rozwój, energetyka, transport czy ochrona œrodowiska.

Okreœlenie poziomu rozwoju regionów pozwala na zidentyfikowanie dyspro-porcji rozwojowych oraz sformu³owanie potencjalnych oczekiwañ wobec polityki regionalnej Unii Europejskiej. Ju¿ od 1988 roku klasyfikacja NUTS pe³ni kluczow¹ rolê w programowaniu i monitorowaniu programów finansowanych ze œrodków wspólnotowych. Ma ona tak¿e du¿e znaczenie dla badañ porównawczych rozwo-ju regionów, a zw³aszcza przy sporz¹dzaniu raportów Komisji Europejskiej, doty-cz¹cych np. spójnoœci spo³eczno-gospodarczej.

O instrumentalnym charakterze systemu NUTS mo¿e œwiadczyæ fakt, ¿e nie ma on charakteru sta³ego. Od pocz¹tku istnienia by³ wielokrotnie modyfikowany w wiêkszoœci pañstw cz³onkowskich Wspólnoty i nadal nomenklatura NUTS nie ma cech przejrzystego, jednolitego systemu. Wi¹¿e siê to zarówno z ró¿norodno-œci¹ organizacyjn¹ struktur administracyjnych, jak i historycznymi tradycjami sy-stemu zarz¹dzania terytorialnego, a tak¿e innym czynnikami, np. wielkoœci¹ kra-jów cz³onkowskich czy charakterem systemu politycznego pañstw. Z podanych

74A. Miszczuk, Regionalny potencja³ spo³eczno-ekonomiczny Czech, Estonii, Polski, S³owenii i Wêgier – kandydatów do Unii Europejskiej, Kwartalnik Statystyczny nr 3, 2001, 35.

75R. Ridinger, P. Weiss, Rechtliche Grundlagen zur Entwicklung von Einzelprogrammen in den EU-Mitgliedsstaaten, [w:] Handbuch der regionalen Wirtschaftsförderung, X 1997, 11–12.

wzglêdów na przyk³ad takie pañstwa, jak Dania, Irlandia Luksemburg i Szwecja nie uzna³y za stosowne wyodrêbnianie poziomu regionalnego NUTS I, a ponadto wymienione trzy pierwsze kraje – nie wprowadzi³y tak¿e poziomu regionalnych struktur terytorialnych NUTS II. Podobnie a¿ 9 pañstw (Francja, Niemcy, W³ochy, Hiszpania, Belgia, Holandia, Austria, Szwecja i Dania) nie ustanowi³o poziomu lo-kalnego NUTS IV. Tego typu niekonsekwencje wydaj¹ siê potwierdzaæ tak¿e in-strumentalny, polityczny charakter systemu NUTS, wynikaj¹cy z potrzeby dosto-sowañ do zró¿nicowanego podejœcia do problemów rozwoju regionalnego i zmie-niaj¹cych siê wymogów wspomagania poszczególnych regionalnych struktur go-spodarczych. Na przyk³ad w Irlandii, w koñcu lat 90., jednolicie traktowane do-tychczas terytorium pañstwa podzielono na dwa regiony NUTS II w ten sposób, ¿e wyodrêbniono sto³eczny region Dublina po to, aby pozosta³e relatywnie ubogie obszary kraju w dalszym ci¹gu mog³y korzystaæ z unijnej pomocy strukturalnej. Podobnie wystêpowanie znacznych zró¿nicowañ spo³eczno-gospodarczych w me-tropolii londyñskiej – g³ównie pomiêdzy centrum Londynu a obrze¿ami miasta, by³o podstaw¹ podzia³u „Wielkiego Londynu” na jego centraln¹ strefê wewnêtrz-n¹ oraz zewnêtrzwewnêtrz-n¹. Dziêki temu, ¿e PKB per capita w strefie zewnêtrznej tego mia-sta okaza³ siê ponad 2,5-krotnie ni¿szy ani¿eli dla wewnêtrznej strefy Londynu, powsta³o uzasadnienie dla dodatkowych transferów pomocowych z funduszów unijnych dla Wielkiej Brytanii.

W wyniku trzyletnich prac przygotowawczych maj¹cych na celu udoskonale-nie zasad omówionej wy¿ej klasyfikacji struktur terytorialnych obowi¹zuj¹cej w strukturze UE-15 w 2003 roku zosta³o wydane nowe Rozporz¹dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE. Wprowadza ono (w miejsce NUTS/1999) "Systematykê statystyki jednostek terytorialnych NUTS-2003" dla UE-2576, nadaj¹c tej klasyfika-cji nowy status prawny. Oznacza to, ¿e od 1 maja 2004 roku systematyka NUTS obejmuje tak¿e regiony 10 nowych pañstw cz³onkowskich.

W nowym systemie europejskiej klasyfikacji regionalnej NUTS ustanowiono jako obowi¹zuj¹ce wy³¹cznie trzy szczeble podzia³u hierarchicznego. Pañstwa cz³onkow-skie mog¹ – stosownie do swych potrzeb – wprowadzaæ kolejne szczeble podzia³u terytorialnego NUTS dla potrzeb statystyki.

Tabela 5. Zalecany podzia³ na regiony NUTS wed³ug liczby ludnoœci

Poziom NUTS Minimalna liczba mieszkañców Maksymalna liczba mieszkañców

NUTS I 3 000 000 7 000 000

NUTS II 800 000 3 000 000

NUTS III 150 000 800 000

ród³o: Verordnung (EG), Nr. 12059.200380, op. cit.

76Verordnung (EG) Nr. 1059/200383 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Schaffung einer gemeinsamen Klassifikation der Gebietseinheiten für die Statistik (NUTS); tekst tego Rozporz¹dzenia zawarty jest w: Regionen Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik NUTS 2003/EU25, Eurostat/Europäsche Kommission, Amt für amtliche Veröffentlichungen der Eu-ropäischen Gemeinschaften, Luxemburg 2004, Anhang 1 NUTS Verordnung, 127–129.

53

Tabela 6. Regiony NUTS w 10 nowych pañstwach cz³onkowskich

Pañstwo NUTS I NUTS II NUTS III

Polska 6 16 45 Czechy 1 8 14 Wêgry 3 7 20 S³owacja 1 4 8 Litwa 1 1 10 £otwa 1 1 6 Estonia 1 1 5 S³owenia 1 1 12 Cypr 1 1 1 Malta 1 1 2

ród³o: opracowanie na podstawie: Regionen Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik NUTS 2003/EU25, op. cit., 22.