Najwa¿niejsze determinanty rozwoju regionalnego w Polsce: przedsiêbiorczoœæ

struktur terytorialnych

Przez struktury (wspólnoty) terytorialne nale¿y rozumieæ przede wszystkim re-giony (województwa). W zasadzie jednak s¹ to wszystkie struktury samorz¹du te-rytorialnego, które s¹ jednoczeœnie podmiotami w³adzy publicznej, usytuowane poni¿ej rz¹du centralnego (a wiêc w przypadku Polski – tak¿e powiaty i gminy).

Jeœli mówimy o przedsiêbiorczoœci struktur terytorialnych czy konkurencyjno-œci regionów, to w pewnym sensie oceniamy je tak jak podmioty gospodarcze – sui

190Z. Czachór, Perspektywa poszerzenia Unii Europejskiej o pañstwa Europy Œrodkowej i Wschodniej na przyk³adzie Polski [w:] A. Podraza (red.) „Traktat Nicejski”, Wyd. Towarzystwo Naukowe KUL, Lublin 2001, 218–223.

191Szansa mo¿e byæ zagro¿eniem (rozmowa K. Bobiñskiego z J. Hausnerem), Unia & Polska, nr 14–15 z 30.07–15.08.2001.

generis przedsiêbiorstwa. Przed analogiê musimy zatem patrzeæ na regiony itp. te-rytorialne struktury spo³eczno-gospodarcze jak na ogniwa gospodarki narodowej danego kraju, czy grupy krajów (np. Unii Europejskiej). Tymczasem wiadomo, ¿e im wiêksze jest tego typu „przedsiêbiorstwo”, za które uwa¿amy gospodarkê na-rodow¹ – i im w wiêkszym zakresie jest umiêdzynarodowiona i rozprzestrzeniona jego dzia³alnoœæ, im bardziej kompleksowe realizuje ono zadania, tym racjonalniej-sze jest delegowanie zadañ i odpowiedzialnoœci na mniejracjonalniej-sze, mo¿liwie usamodziel-nione jednostki gospodarcze. Z tego punktu widzenia jak najbardziej uprawniona jest teza, ¿e europejska integracja gospodarcza w wymiarze przestrzennym, wy-maga zdecydowanie wiêkszych przesuniêæ w kierunku regionów. Pierwszym kro-kiem na tej drodze mog³oby byæ, na przyk³ad, jedynie ramowe planowanie fundu-szów strukturalnych przez Komisjê Europejsk¹ oraz przeniesienie odpowiedzial-noœci szczegó³owego ich programowania na pañstwa cz³onkowskie Unii oraz ich regionalne i lokalne podmioty. Nie musia³yby one ju¿ uzgadniaæ z „unijn¹ central¹ w Brukseli” ka¿dej, najdrobniejszej zmiany tych programów. Podmioty te ponosi-³yby wiêc odpowiedzialnoœæ za ich implementacjê.

Odnosz¹c siê zaœ do systemu zarz¹dzania terytorialnego w Polsce mo¿na sfor-mu³owaæ te¿ tezê, ¿e kontynuowanie transformacji wydaje siê byæ uzale¿nione od ustawowego wdro¿enia politycznych narzêdzi regionalizacji zasobów i kompeten-cji, którymi obecnie dysponuje centrum. Uwolni to endogeniczny potencja³ przed-siêbiorczoœci samorz¹dów terytorialnych w regionach i umo¿liwi zwiêkszenie po-ziomu dobrobytu poprzez transformacjê na wiêkszych obszarach kraju.

Z kategori¹ przedsiêbiorczoœci i zwi¹zanej z ni¹ konkurencyjnoœci struktur te-rytorialnych ³¹czy siê bowiem œciœle zasada subsydiarnoœci w ustroju pañstwa. Sub-sydiarnoœæ jest tylko innym wymiarem tej samej idei „brania odpowiedzialnoœci za w³asny los”. W odniesieniu do struktur terytorialnych zasada ta oznacza troskê i dba-³oœæ o zaspokojenie zbiorowych potrzeb danej wspólnoty. Imperatyw przedsiêbior-czoœci w œwietle zasady pomocniprzedsiêbior-czoœci wynika w pewnym sensie z wymogów pañ-stwa oraz jego wszystkich ni¿szych struktur samorz¹dnoœci terytorialnej. Chodzi o to, aby te struktury nie tylko ponosi³y polityczn¹ odpowiedzialnoœæ za los wspól-ny, lecz przede wszystkim, aby dba³y same o swoje sprawy. A to zobowi¹zuje do czynnego uczestnictwa obywateli w pracy, dzia³alnoœci gospodarczej, spo³ecznej oraz w zarz¹dzaniu sprawami wspólnymi, a wiêc wymaga indywidualnej i zbio-rowej aktywnoœci.

Wiadomo, ¿e stawka na aktywnoœæ struktur terytorialnych w warunkach euro-pejskiej integracji oznacza te¿ wybór nowego, strategicznego mechanizmu – kon-kurencyjnoœci i rozwoju przedsiêbiorczoœci gospodarczej w Polsce. W zwi¹zku z tym sformu³owaæ mo¿na nastêpuj¹c¹ robocz¹ kwestiê badawcz¹: czy w Polsce mo¿na liczyæ na pe³ne wyzwolenie potencja³u czynników wzrostu gospodarczego w re-gionach i czy stworzono ju¿ dogodne warunki dla rozwoju konkurencyjnoœci struktur terytorialnych?

W œwietle ustawowych regulacji polityki rozwoju województw i polityki regio-nalnej pañstwa mo¿na dostrzec pewnego rodzaju charakterystyczn¹ zbie¿noœæ

na-113

Tabela l5. Sfery rozwoju regionów w polityce rozwoju województw i polityce regionalnej pañstwa W polityce rozwoju województwa W polityce regionalnej pañstwa 1. Tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, 1. Rozwój przedsiêbiorczoœci, zw³aszcza ma³ych

w tym kreowanie rynku pracy i œrednich przedsiêbiorstw, oraz tworzenie nowych, trwa³ych miejsc pracy

2. Pozyskiwanie i ³¹czenie œrodków finansowych 2. Restrukturyzacja wybranych dziedzin us³ug publicznych i prywatnych w celu realizacji publicznych oraz gospodarki lokalnej zadañ z zakresu u¿ytecznoœci publicznej i regionalnej, opieraj¹ca siê na zasadach

zrównowa¿onego rozwoju

3. Utrzymywanie i rozbudowa infrastruktury 3. Inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej technicznej i spo³ecznej o znaczeniu i transportowej, poprawiaj¹ce warunki

wojewódzkim realizowania inwestycji gospodarczych

4. Wspieranie i prowadzenie dzia³añ na rzecz 4. Przedsiêwziêcia z zakresu edukacji, w tym podnoszenia poziomu wykszta³cenia obywateli edukacji doros³ych

5. Wspieranie rozwoju nauki i wspó³pracy miêdzy 5. Innowacje i transfer technologii oraz studia sfer¹ nauki i gospodarki, popieranie postêpu i badania niezbêdne do prowadzenia polityki technologicznego i innowacji rozwoju regionalnego

6. Racjonalne korzystanie z zasobów przyrody 6. Inwestycje poprawiaj¹ce stan œrodowiska oraz kszta³towanie œrodowiska naturalnego

zgodnie z zasad¹ zrównowa¿onego rozwoju

7. Promocja walorów i mo¿liwoœci rozwojowych 7. Rozwój instytucji dzia³aj¹cych na rzecz

województwa pobudzania aktywnoœci i wspomagania dzia³añ

samorz¹dowych wspólnot regionalnych i lokalnych

8. Wspieranie rozwoju kultury oraz ochrona 8. Przedsiêwziêcia z zakresu kultury regionalnej i racjonalne wykorzystanie dziedzictwa i lokalnej, jako sk³adników kultury narodowej

kulturowego orazz zakresu ochrony i rozwoju dziedzictwa

kulturowego

Opracowanie na podstawie: Ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorz¹dzie województwa (Dz. U. 1998, nr 9, poz. 576); Ustawa z 12 maja 2000 roku. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U. 2000, nr 48, poz. 550)

k³adaj¹cych siê na siebie priorytetów rozwoju regionów. Obrazuje je zestawienie z tabeli 15, z której mo¿na odczytaæ, ¿e rozwijanie aktywnoœci regionów na rzecz zwiêkszania potencja³u ich konkurencyjnoœci nie sprowadza siê do prostego wy-kazu zadañ lecz, ¿e jest to konstruowanie mechanizmu osi¹gania trwa³ej przewagi strategicznej regionów. Nowonarodzone polskie regiony d¹¿¹ do tego niejako „in-stynktownie”, w sposób naturalny. Chc¹ byæ coraz bardziej samodzielnym podmio-tem i atrakcyjnym partnerem, zarówno pod wzglêdem ekonomicznym, jak i spo-³ecznym. Troszcz¹ siê wiêc przede wszystkim o tworzenie warunków sprzyjaj¹cych rozwojowi sektora przedsiêbiorstw. Zabiegaj¹ o fundusze, inwestorów, inwestycje, lokalizacjê instytucji, o turystów, nowych osiedleñców, ochronê zdrowia, edukacjê itp. Do umacniania pozycji konkurencyjnych regionów w istotnym stopniu przy-czyniaj¹ siê wykszta³cone i mobilne spo³ecznoœci lokalne, jakoœæ i dostêpnoœæ us³ug publicznych, funkcjonalnoœæ struktur przestrzennych itp. Czynniki te stanowi¹ jed-noczeœnie o jakoœci szeroko rozumianej infrastruktury, w tym tak¿e œrodowiska

turalnego, dla ¿ycia i rozwoju biznesu. Wszystkie prorynkowe i inwestycyjne przed-siêwziêcia samorz¹dów terytorialnych maj¹ s³u¿yæ wzmacnianiu nie tylko gospo-darczego lecz tak¿e kulturowego potencja³u regionów.

Jednak szczególne wartoœci w tym procesie kszta³towania oraz rozwijania w³a-snych atutów wydaj¹ siê mieæ takie czynniki, stanowi¹ce o konkurencyjnoœci, jak przedsiêbiorczoœæ i innowacyjnoœæ. Konkurencyjnoœæ ma bowiem charakter dyna-miczny i polega na innowacyjnoœci oraz na poszukiwaniu strategicznych ró¿nic. Przejawia siê ona w efektywnoœci, która wynika z umiejêtnego wykorzystywania nak³adów do wytwarzania wartoœciowych dóbr i us³ug przez firmy zlokalizowane na danym terenie192. Czynniki te rozstrzygaæ bêd¹ w pierwszej kolejnoœci tak¿e o po-zycji regionów Polski w Europie, o zdolnoœci sprostania wyzwaniom globalizacyj-nym i wynikaj¹cym z nich szansom i zagro¿eniom. Ich znaczenie ujawni³o siê z ca³¹ si³¹ w pierwszej fazie okresu przejœciowego – przechodzenia do gospodarki rynkowej oraz ustanowienia samorz¹dnoœci lokalnej, kiedy wyzwolony zosta³ po-tencja³ przedsiêbiorczoœci. Na pocz¹tku dekady lat dziewiêædziesi¹tych zosta³y odblokowane i uruchomione dŸwignie rozwojowe, tkwi¹ce w inicjatywie prywat-nej i inicjatywach lokalnych. Przedsiêbiorczy ludzie i przedsiêbiorcze gminy sta³y siê motorem przemian strukturalnych. Z powy¿szych wzglêdów wspomaganie sze-roko pojmowanej innowacyjnoœci lokalnych œrodowisk w regionach s³abo rozwi-niêtych i rozwijania systemów innowacyjnych w silnych regionach, uznawane jest za szczególny priorytet zarówno polityki regionalnej pañstwa, jak i polityki roz-woju regionów193.

W nowych warunkach ustrojowych na kreowanie przedsiêbiorczoœci i promo-wanie konkurencyjnoœci struktur terytorialnych wydaj¹ siê wp³ywaæ g³ównie trzy okolicznoœci: transformacja centralnie zarz¹dzanej gospodarki pañstwowej w otwart¹ gospodarkê rynkow¹, decentralizacja i demokratyzacja zarz¹dzania sprawami pu-blicznymi oraz wymogi integracji z Uni¹ Europejsk¹.

W pierwszym procesie dominuje traktowanie polityki rozwoju regionalnego jako integralnej czêœci polityki rozwoju kraju. Druga okolicznoœæ, a zw³aszcza usamo-rz¹dowienie województw, wydaje siê uzasadniaæ tezê, ¿e podstawowym podmio-tem polityki rozwoju regionalnego jest wspólnota i wybieralna w³adza publiczna na poziomie regionalnym. W³adze publiczne szczebla ogólnokrajowego zaœ funk-cjonuj¹ w tej sferze g³ównie na zasadzie subsydiarnoœci. Trzecia wreszcie przes³an-ka stanowi o koniecznoœci adaptacji doœwiadczeñ oraz obecnych strategicznych rozwi¹zañ w Unii Europejskiej w sferze polityki strukturalnej w ogóle, do polityki rozwoju regionalnego w Polsce. Dostosowania te bêd¹ warunkowaæ zakres dostê-pu do œrodków europejskich. Ich niezbêdnoœæ wynika wiêc nie tyle z przyczyn dok-trynalnych, ale przede wszystkim aplikacyjnych. Warto przy tym zauwa¿yæ, ¿e no-woczesna polityka rozwoju regionalnego jest we wszystkich krajach Organizacji

192M.E. Porter, Porter o konkurencji, PWE, Warszawa 2001, 260–265.

193M. Klamut, E. Pasella, Kreowanie zdolnoœci do rozwoju innowacji i postêpu technologicznego regionów – synergia dzia³ania [w:] Z. Miko³ajewicz (red.), Uwarunkowania i strategie rozwoju regionalnego w procesach europejskiej integracji, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole, 2000, 347–359.

115

Wspó³pracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) prowadzona w coraz wiêkszym stop-niu nie jako inter – lecz intraregionalna. Równie¿ polska reforma ustrojowa pañ-stwa z 1999 roku stworzy³a przes³anki dla ograniczenia polityki miêdzyregional-nej uprawiamiêdzyregional-nej na poziomie centralnym do niezbêdnego minimum oraz szerszego stosowania konstytucyjno-modelowej zasady subsydiarnoœci.

Z przedstawionych strategicznych czynników, kszta³tuj¹cych nowy paradygmat rozwoju regionalnego mo¿e wynikaæ, ¿e szczebel centralny jest najlepszym miej-scem dla koordynacji polityki rozwoju regionalnego kraju194. Misj¹ tej koordynacji powinno byæ tworzenie warunków dla efektywnego wykorzystania szans rozwo-jowych poszczególnych regionów i ca³ego kraju. Oznaczaæ to mo¿e tak¿e oriento-wanie polityki regionalnej pañstwa na efektywnoœæ uruchamianych w jej ramach œrodków publicznych (czyli tak¿e na wspomaganie prorynkowych funkcji struktur terytorialnych) oraz jednoczesne odci¹¿enie jej od tradycyjnych funkcji socjalnych. Najnowsze doœwiadczenia œwiatowe, w tym tak¿e zw³aszcza pryncypia polity-ki regionalnej Unii Europejspolity-kiej w latach 2000–2006, coraz silniej eksponuj¹ proble-my konkurencyjnoœci regionów195. Pozwala to na sformu³owanie pogl¹du, ¿e ist-nieje du¿e prawdopodobieñstwo kreowania nowego paradygmatu rozwojowego w oparciu o budowanie si³y konkurencyjnej regionów. Wynikaæ st¹d mo¿e teza, ¿e wspieranie rozwoju przedsiêbiorczoœci struktur terytorialnych wydaje siê byæ naj-w³aœciwsz¹ drog¹ i nieodzownym mechanizmem podnoszenia potencja³ów kon-kurencyjnoœci regionów, nie tylko w polityce intraregionalnej lecz tak¿e interregio-nalnej oraz w tzw. polityce europejskiej pañstwa. Akceptacja takiego za³o¿enia ozna-cza, ¿e niezbêdna jest selekcja priorytetów w sferze rozwoju regionalnego w uk³a-dzie interregionalnym. W aktualnej sytuacji powinno nast¹piæ ograniczenie zakre-su tej polityki prowadzonej przez szczebel centralny do trzech priorytetów: 1. zbudowania potencja³u absorpcyjnego œrodków Unii Europejskiej, 2. wspierania wzrostu konkurencyjnoœci regionów Polski,

3. przeciwdzia³ania trwa³ej marginalizacji regionów o s³abych (potencjalnie kry-zysogennych) strukturach spo³eczno-ekonomicznych.

Z punktu widzenia g³ównej tezy niniejszej analizy szczególnie wa¿ne wydaj¹ siê byæ dwa pierwsze priorytety.

Zbudowanie potencja³u absorpcyjnego œrodków Unii Europejskiej w aktualnej sytuacji mo¿na uznaæ za g³ówny cel rozwoju przedsiêbiorczoœci struktur teryto-rialnych. Przewiduje siê bowiem, ¿e w latach 2004–2006 ulokowanych bêdzie w Pol-sce (³¹cznie ze œrodkami przedakcesyjnymi) ponad 14 mld euro œrodków pomoco-wych z funduszów unijnych196. Wspieranie rozwoju regionalnego bêdzie najwa¿-niejsz¹ pod wzglêdem wartoœci pozycj¹ pomocy strukturalnej dla naszego kraju.

194I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w pañstwach cz³onkowskich, op.cit., 22.

195B. Woœ, Struktury terytorialne w proeuropejskiej polityce integracyjnej. Rozwi¹zania systemowe w Au-strii. [w:] M.Klamut, L. Cybulski (red.), Polityka regionalna i jej rola w podnoszeniu konkurencyjno-œci regionów, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wroc³awiu, Wroc³aw 2000, 92–104.

196J. Bielecki, D. Walewska, Szok bêdzie raczej ograniczony, Rzeczpospolita z 3.03.2003. 3.4. Najwa¿niejsze determinanty rozwoju regionalnego w Polsce: przedsiêbiorczoœæ...

Stanowi to o koniecznoœci wyposa¿enia uk³adu instytucjonalnego polityki regio-nalnej w mo¿liwoœci sprawnego dzia³ania. Jednym z najpilniejszych zadañ wydaje siê byæ kreowanie umiejêtnoœci programowania rozwoju regionalnego nowych województw. Chodzi w pierwszej kolejnoœci o wykszta³cenie mechanizmów iden-tyfikacji priorytetów i umiejêtnoœci przygotowania wniosków inwestycyjnych w stan-dardach unijnych. Równie wa¿nym zadaniem jest uruchomienie monta¿u finanso-wego œrodków unijnych z nak³adami polskimi pochodz¹cymi z ró¿nych Ÿróde³, przy wiod¹cej roli bud¿etów wojewódzkich oraz wykorzystaniu mo¿liwoœci partnerstwa publiczno-prywatnego.

Szczególnie silnie wspierany przez pañstwo musi byæ proces budowania umie-jêtnoœci absorpcji œrodków Unii Europejskiej w regionach najs³abszych ze wzglêdu na poziom rozwoju. Jak wiadomo wszystkie polskie województwa zaliczaj¹ siê do grupy regionów opóŸnionych w rozwoju, gdy¿ poziom ich PKB na jednego mie-szkañca jest znacznie ni¿szy od 75% œredniego w Unii. Generalny kierunek polity-ki regionalnej pañstwa i udzielania wsparcia ka¿demu województwu bêdzie wiêc polegaæ na promowaniu rozwoju i dostosowañ strukturalnych zgodnie z tzw. Ce-lem 1 polityki regionalnej Unii Europejskiej. Z priorytetów unijnych wynika bowiem, ¿e powinna to byæ, wzmacniaj¹ca konkurencyjnoœæ nowych województw prokon-kurencyjna polityka regionalna197.

Wydaje siê, ¿e zw³aszcza te wymagania wymusz¹ radykalniejszy postêp w re-alnej decentralizacji systemu w³adzy publicznej w Polsce, a w tym w szczególnoœci przyspiesz¹ procesy stymulowania funkcji przedsiêbiorczoœci struktur terytorial-nych na rzecz rozwoju regionalnego. Budowanie si³y konkurencyjnej regionów na-szego kraju jest œciœle zwi¹zane z rozwojem infrastruktury technicznej i otoczenia biznesowego. Wzmocnieniu kreatywnoœci regionów dobrze s³u¿yæ te¿ mo¿e kon-sekwentna promocja pozytywnego obrazu regionów Polski. S¹ to zarazem czynni-ki przyci¹gania do regionu kapita³u zagranicznego oraz osi¹gania wy¿szej efek-tywnoœci ekonomicznej przez podmioty gospodarcze zlokalizowane w regionie.

Natomiast promowanie przedsiêbiorczoœci i konkurencyjnoœci struktur teryto-rialnych o s³abych – potencjalnie kryzysogennych strukturach spo³eczno-ekonomicz-nych, mog³oby byæ w zasadzie pierwszoplanowym zadaniem polityki wyrównaw-czo-dystrybucyjnej na szczeblu centralnych struktur pañstwa. S³u¿yæ ono powin-no przede wszystkim zapobieganiu trwa³ej marginalizacji tych regionów. Ze wzglêdu na koniecznoœæ koncentracji œrodków, dzia³ania pañstwa musz¹ zostaæ skupione na obszarach znajduj¹cych siê w najtrudniejszej sytuacji – dotyczy to w pierwszym rzêdzie tzw. „œciany wschodniej”. Przedsiêwziêcia podejmowane w regionach o ni-skim poziomie rozwoju cechuje generalnie ni¿sza efektywnoœæ œrodków polityki regionalnej pañstwa. Celem tej polityki nie jest bynajmniej odwracanie obiektyw-nych tendencji. Chodzi o reaktywowanie oraz stymulowanie endogenobiektyw-nych czynni-ków przedsiêbiorczoœci zacofanych regionów, aby ograniczyæ najbardziej

niekorzy-197Unity, Solidarity, Diversity for Europe, its People and its Territory. Second Report on Economic and Social Kohesion, European Kommission, Brussels, January 2001, 56.

117

stne konsekwencje polaryzacji przestrzennej, wiod¹ce do trwa³ego upoœledzenia w rozwoju, wyra¿aj¹cego siê m.in. w braku mo¿liwoœci adaptacji innowacji pocho-dz¹cych spoza regionu. Rzecz w tym, aby równie¿ regiony potencjalnie kryzyso-genne rozwija³y naturalne w warunkach rynkowych atrybuty przedsiêbiorczoœci i konkurencyjnoœci jako mechanizmy przeciwdzia³aj¹ce ich trwa³ej marginalizacji.

Priorytet zwiêkszania zdolnoœci konkurencyjnych regionów wywodzi siê z no-woczesnego podejœcia do polityki regionalnej. Nowa strategia ma na celu kszta³to-wanie œrodowiska dla aktywnoœci gospodarczej oraz stymulowania innowacyjno-œci. Mo¿na wiêc przyj¹æ, ¿e zarówno w systemie gospodarki narodowej, jak i na arenie miêdzynarodowej podstawow¹ przes³ank¹ wzrostu konkurencyjnoœci regio-nów Polski jest rozwijanie prorynkowych funkcji przedsiêbiorczoœci struktur tery-torialnych. Tym bardziej, ¿e Unia wspieranie potencja³ów konkurencyjnoœci regio-nów uznaje tak¿e za priorytet w strategii osi¹gania spójnoœci spo³eczno-gospodar-czej oraz funkcjonowania jednolitego rynku europejskiego.

Niew¹tpliwie wzorcem dla Polski mog¹ byæ doœwiadczenia i osi¹gniête efekty w kreowaniu rozwoju regionalnego w pañstwach kohezyjnych. Wywo³uj¹ one po-trzebê wdra¿ania tak¿e w naszym kraju rozwi¹zañ promuj¹cych aktywnoœæ dzia-³alnoœci gospodarczej w regionach, zw³aszcza na rzecz rozszerzania obrotów go-spodarczych z zagranic¹ oraz w dziedzinie wspó³pracy euroregionalnej, w tym przy-granicznej.

Nale¿y jednak zwróciæ uwagê, ¿e istniej¹ pewne instytucjonalne ograniczenia przedsiêbiorczoœci i konkurencyjnoœci struktur terytorialnych. Otó¿, o ile przekszta³-cenia strukturalne sektora publicznego mia³y byæ swego rodzaju naturalnym efek-tem utworzenia nowych jednostek samorz¹du terytorialnego, o tyle przekszta³ce-nia strukturalne sektora rynkowego powinny byæ równie naturalnym polem ak-tywnoœci samorz¹du województwa w realizacji polityki rozwoju regionalnego. Jed-nak dotychczasowy przebieg transformacji nie potwierdza deklarowanych intencji strategicznych reform, które mia³y ³¹czyæ powstanie samorz¹du regionalnego ze zmianami w sektorze rynkowym. Utworzenie jednostek samorz¹du terytorialnego nie zosta³o skoordynowane z przekszta³ceniami strukturalnymi sektora publiczne-go oraz sektora rynkowepubliczne-go. Regiony w Polsce s¹ s³abe zarówno politycznie, jak i ekonomicznie, zaœ reformy strukturalne maj¹ charakter resortowy i s¹ realizowa-ne odrêbnie przez poszczególrealizowa-ne ministerstwa. Do obu tych procesów nie dostoso-wano systemu finansów publicznych. Stanowi to o braku powi¹zañ reform ustro-jowych i reform strukturalnych, dla których decentralizacja mog³aby nie tylko amor-tyzowaæ napiêcia spo³eczno-ekonomiczne, lecz jednoczeœnie by³aby tak¿e narzê-dziem ich skutecznego wdra¿ania.

Nowopowsta³y uk³ad podmiotowy samorz¹dnych województw okazuje siê byæ niespójny funkcjonalnie z procesami restrukturyzacji przemys³u. Wiadomo, ¿e ni-szcz¹cy œrodowisko naturalne, technologicznie przestarza³y, ma³o wydajny prze-mys³, nie jest w stanie podejmowaæ wspó³czesnych wyzwañ rynkowych. Tymcza-sem przedsiêwziêcia restrukturyzacyjne realizowane s¹ centralnie, tak jakby ich pierwszoplanowym celem by³o wy³¹cznie podtrzymywanie przy ¿yciu

nych i przynosz¹cych straty podmiotów gospodarki centralnej, enklaw przemys³u, oderwanych od otoczenia regionalnego, w którym funkcjonuj¹. Wiadomo zaœ, ¿e jest to sposób bardzo kosztowny i na ogó³ ma³o efektywny. O wiele racjonalniejsze wydaj¹ siê byæ dzia³ania zwi¹zane z nieuchronnym restrukturyzowaniem przemys³u – zlokalizowane nie w samym przemyœle, lecz w jego regionalnym otoczeniu. To g³ównie w œrodowisku otaczaj¹cym przemys³ mog¹ byæ podejmowane, bowiem rokuj¹ce najwiêksze powodzenie przedsiêwziêcia na rzecz rozwoju infrastruktury otoczenia biznesu (badania, innowacje, oœrodki rozwoju i transferu technologii), do-stosowane do nich inicjatywy szkoleniowe, edukacyjne (wspieranie istniej¹cych lub tworzenie nowych szkó³ wy¿szych, zmiany profilów kszta³cenia na poziomie œre-dnim), a tak¿e wszelkie inne, aktywizuj¹ce przedsiêbiorczoœæ mieszkañców oraz mobilizuj¹ce nap³yw kapita³u zewnêtrznego w celu wspierania rozwoju infrastruk-tury finansowej, rozbudowy infrastrukinfrastruk-tury technicznej, spo³eczno-kulturalnej, re-kreacyjnej, turystycznej, kszta³tuj¹ce ³ad przestrzenny, chroni¹ce œrodowisko natu-ralne i obiekty zabytkowe. S¹ wprawdzie konsultowane z w³adzami samorz¹do-wymi przypadki restrukturyzowania, na przyk³ad hut czy kopalñ, lecz nie zmie-nia to faktu braku systemowych (zamiast „rêcznych”) zasad i mechanizmów owe-go uzgadniania. W tej dziedzinie decentralizacja w zasadzie niczeowe-go nie zmieni³a – z przejœciowym wyj¹tkiem systemu finansowania zadañ z zakresu ochrony zdro-wia, gdy¿ nowe, zdecentralizowane instytucje (kasy chorych), zosta³y w 2003 roku w fatalny (zakwestionowany przez Trybuna³ Konstytucyjny) sposób ponownie „upañstwowione” w scentralizowanym Narodowym Funduszu Ochrony Zdrowia. Podobnie w przypadku rolnictwa, dziedziny wyj¹tkowo trudnej ze wzglêdów spo³ecznych (z uwagi na wysoki odsetek ludnoœci utrzymuj¹cej siê z rolnictwa oraz powolny proces przekszta³ceñ struktury agrarnej), nie stworzono warunków dla uruchomienia i stymulowania aktywnoœci samorz¹du województw w procesie prze-kszta³ceñ strukturalnych, po³¹czonych z modernizacj¹ obszarów wiejskich. Z tego powodu zapisy w Ustawie o samorz¹dzie województwa dotycz¹ce np. obowi¹zku przeciwdzia³ania bezrobociu oraz modernizacji obszarów wiejskich pozostan¹ martwe, a¿ do czasu ich urealnienia przez uzupe³nienie kompetencjami finanso-wymi i politycznymi, które ci¹gle pozostaj¹ wy³¹cznie w gestii w³adz centralnych. Tak wiêc deklaratywnej decentralizacji towarzyszy bezruch instytucjonalny, który jest szczególnie widoczny w polityce udzielania pomocy publicznej (restruktury-zacji przemys³u, moderni(restruktury-zacji obszarów wiejskich). Równolegle nastêpuje utrwa-lanie instytucji funkcjonuj¹cych obok samorz¹du terytorialnego (np. dominuj¹ca pozycja rz¹dowej administracji oœwiatowej) oraz nowych instytucji centralnych (ró¿-nego rodzaju licznych pañstwowych funduszów celowych oraz agencji) rozwijaj¹-cych siê w szczytnie sformu³owanym celu gromadzenia œrodków finansowych ja-koby niezbêdnych do wykonywania przez samorz¹d terytorialny jego zadañ w³a-snych. Okaza³o siê jednak, ¿e w³aœnie w ten sposób samorz¹d terytorialny skutecz-nie pozbawiono mo¿liwoœci finansowania podstawowych zadañ w³asnych, czyli realizacji uprawnieñ wynikaj¹cych z Konstytucji. Z oceny wykonania, na przyk³ad w 1998 roku, planów finansowych szeœciu „najmniej socjalnych” pañstwowych

fun-119

duszów celowych (tj. Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, Narodowego Fundu-szu Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej, FunduFundu-szu Pracy, Pañstwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepe³nosprawnych, Funduszu Promocji Twórczoœci oraz Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym) wynika, ¿e ich wydatki maj¹tkowe stanowi³y zaledwie szeœæ procent wydatków ogó³em. Na-tomiast z analogicznej analizy piêciu agencji pañstwowych (Agencji W³asnoœci Rolnej Skarbu Pañstwa, Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Agencji Prywatyzacji oraz Agencji Techniki i Technologii) wynika jeszcze pasywniejsza polityka w tej dziedzinie. W 1998 roku ³¹czne wydat-ki tych jedenastu instytucji na „wspieranie rozwoju regionalnego” stanowi³y nie-wiele ponad 24% analogicznych wydatków z bud¿etu pañstwa. Analiza planów