Podstawowe kategorie i zale¿noœci unijnej polityki regionalnej

Jako czêœæ polityki gospodarczej – polityka regionalna uznaje za swój cel sty-mulowanie przez w³adze publiczne rozwoju gospodarczego i spo³ecznego w re-gionach. Z punktu widzenia Unii Europejskiej oraz z pozycji pañstwa chodzi te¿ o ograniczanie miêdzyregionalnych dysproporcji rozwojowych oraz oddzia³ywa-nie na zwiêkszaoddzia³ywa-nie zdolnoœci konkurencyjnych i potencja³ów s³abszych gospoda-rek regionalnych. Szerszym pojêciem natomiast wydaje siê byæ polityka struktural-na. Jej celem jest tworzenie warunków (zarówno w poszczególnych regionach, jak i w uk³adzie miêdzyregionalnym oraz w skali ca³ego kraju i w relacjach miêdzyna-rodowych) dla szeroko rozumianych zmian i modernizacji struktury gospodarczej, pozwalaj¹cych na osi¹gniêcie, utrzymywanie oraz zwiêkszanie potencja³ów kon-kurencyjnoœci dzia³alnoœci gospodarczej poszczególnych podmiotów.

Strukturalny charakter polityki regionalnej wi¹¿e siê ze wspomaganiem prze-budowy (w celu prowzrostowego unowoczeœnienia) struktur gospodarczych zaco-fanych regionów. Natomiast „spójnoœciowe” oblicze tej polityki polega na ukierun-kowaniu w³adz publicznych na zmniejszanie skali ró¿nic miêdzy poziomami, a tak¿e potencja³ami rozwoju poszczególnych regionów w celu osi¹gania w ten sposób wiêkszej spo³ecznej i gospodarczej kohezji w uk³adzie unijnym. Pojêcie spójnoœci gospodarczej okreœla stopieñ zró¿nicowania poziomu produktu krajowego brutto na g³owê ludnoœci miêdzy poszczególnymi regionami Unii Europejskiej. Spójnoœæ spo-³eczna oceniana jest skal¹ ró¿nic poziomu stopy bezrobocia. Spójnoœæ przestrzenn¹ okreœla siê dostêpnoœci¹ do obszarów peryferyjnych oraz o niekorzystnym po³o¿e-niu geograficznym64. Beneficjentami tej polityki s¹ zatem przede wszystkim s³abo rozwiniête regiony pañstw cz³onkowskich, zaœ œrodki na jej cele pochodz¹ z wyo-drêbnionych w ramach unijnego bud¿etu funduszów strukturalnych.

64J. Szlachta, Problemy polityki rozwoju regionalnego Polski w warunkach integracji europejskiej, [w:] J. Hausner, M. Marody (red.), Jakoœæ rz¹dzenia: Polska bli¿ej Unii Europejskiej? EU – monitoring IV, Wyd. Ma³opolska Szko³a Administracji Publicznej AE w Krakowie i Friedrich-Ebert Stiftung, Kraków 2000, 89.

47

W warunkach integracji europejskiej unijna polityka regionalna jest œciœle po-wi¹zana z celami polityki strukturalnej i dlatego te¿ te pojêcia s¹ u¿ywane czêsto zamiennie jako w uproszczeniu funkcjonalnie zbie¿ne65. Uto¿samianie w rzeczy-wistoœci unijnej obu terminów wydaje siê byæ uzasadnione g³ównie tym, ¿e wszy-stkie przedsiêwziêcia s³u¿¹ce realizacji celów polityki regionalnej maj¹ charakter strukturalny, gdy¿ realizuj¹ jednoczeœnie zadania polityki strukturalnej. Ponadto s¹ one finansowane z tych samych Ÿróde³ (zasobów unijnego bud¿etu) – fundu-szów strukturalnych oraz Funduszu Spójnoœci. Fundusze strukturalne s¹ jednocze-œnie narzêdziami realizacji polityki regionalnej Unii, nazywanej tak¿e inaczej poli-tyk¹ spójnoœci spo³eczno-ekonomicznej. W œwietle Traktatu o Unii Europejskiej polity-ka ta stanowi, obok jednolitego rynku wewnêtrznego oraz unii gospodarczej i wa-lutowej, jeden z g³ównych filarów harmonijnego rozwoju Europy66.

Najwy¿szej wagi dokumentem ustanawiaj¹cym wspólnotow¹ politykê regionaln¹ jest Jednolity Akt Europejski z 1987 roku. JAE wprowadzi³ do tekstu Traktatu o Wspólnocie Europejskiej ca³y nowy tytu³ „Spójnoœæ ekonomiczna i spo³eczna”, pod którym w art. 130 „a” zapisano, ¿e „…w szczególnoœci, Wspólnota d¹¿y do zredukowania ró¿nic w stopniach rozwoju poszczególnych regionów i zmniejsze-nia zacofazmniejsze-nia regionów o najbardziej niekorzystnych warunkach, w tym terenów wiejskich”67. Polityka ta stanowi obecnie g³ówny bud¿etowo-finansowy instrument strategii spójnoœci spo³eczno-gospodarczej na kontynencie europejskim, który je-szcze inaczej mo¿na okreœliæ wprost jako podstawowy mechanizm finansowania miêdzynarodowej integracji w uk³adzie regionalnym.

Tak rozumiana ponadnarodowa polityka regionalna, zw³aszcza w okresie ostat-nich dwóch dekad, obejmowa³a systematycznie w coraz szerszym zakresie tak¿e wiele funkcji tradycyjnej polityki gospodarczej i dziêki temu jej rola zwiêksza³a siê do rangi wa¿nego nurtu polityki gospodarczej w Europie. Sta³a siê ona w krajach Unii jednym z g³ównych narzêdzi przemian strukturalnych i noœnikiem przewar-toœciowania, miêdzy innymi, tradycyjnych miêdzynarodowych stosunków gospo-darczych.

Obserwuj¹c relacje pomiêdzy polityk¹ regionaln¹ i polityk¹ gospodarcz¹ nale-¿y zauwanale-¿yæ, ¿e z punktu widzenia struktury wydatków bud¿etowych Unia Eu-ropejska na szczeblu ponadnarodowym prowadzi w zasadzie dwa g³ówne

kierun-65Inaczej o relacjach polityki regionalnej i strukturalnej por. np. T. Markowski, Koreferat do Narodo-wej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2000–2006 [w:] J. Szlachta (red.), Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, PAN, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Z. 191, 2000, 117.

66M. Klamut, Polityka gospodarcza a nadrabianie rozwojowego zapóŸnienia przez regiony Europy oraz Polski [w:] Problemy polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z Uni¹ Europejsk¹. Materia³y z Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej Katedr Polityki Ekonomicz-nej, Miêdzyzdroje, 24–26.09.1998, Wydawnictwo Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 1999, 77– 84; M. Klamut, Do jakiej Unii Europejskiej mamy zamiar przyst¹piæ? [w:] R. Broszkiewicz (red.), Zwi¹zki polityki gospodarczej z polityk¹ regionaln¹, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wro-c³awiu, Wroc³aw 1997, 73.

67A. Przyborowska-Klimczak, E.Skrzyd³o-Tefelska (red.), Dokumenty Europejskie, tom I, Morpol, Lublin1996, 115–116.

ki polityki gospodarczej – w pewnym sensie (w wydatkach unijnego bud¿etu) kon-kuruj¹ce: wspóln¹ politykê roln¹ oraz – „genetycznie” i funkcjonalnie – pozostaj¹-c¹ z ni¹ w istotnym zwi¹zku – politykê regionaln¹. W tej „rywalizacji” wygrywa wyraŸnie (z punktu widzenia ciê¿aru gatunkowego wydatków bud¿etowych) ten-dencja do przejmowania przez politykê regionaln¹ zarówno problemów wspólnej polityki rolnej (nie tylko w regionach opóŸnionych w rozwoju) jak i – w szczegól-noœci – kompleksowych ogólnych zadañ polityki spo³eczno-gospodarczej. W zwi¹z-ku z tym przedmiotem krytyki jest np. marginalne jeszcze znaczenie (podejmowa-nych w ramach polityki regionalnej) przedsiêwziêæ s³u¿¹cych wspieraniu rozwoju nauki i technologii68, mimo ¿e wdra¿ane s¹ dwa powa¿ne programy unijne dla sty-mulowania wzrostu gospodarczego w opóŸnionych rozwojowo regionach promu-j¹ce transfer technologii i dzia³alnoœæ innowacyjn¹69.

Specyficzna – w rzeczywistoœci unijnej – polityka regionalna obejmuje w coraz szerszym zakresie, funkcje „tradycyjnej” – w rozumieniu narodowym – polityki gospodarczej. Mo¿na powiedzieæ, ¿e zw³aszcza w latach 90. XX w. oraz w pierw-szej dekadzie XXI w. polityka regionalna w pañstwach cz³onkowskich Unii Euro-pejskiej aspiruje do szczególnie wysokiej rangi w polityce gospodarczej. W œwietle niektórych pogl¹dów na temat wspó³czesnych funkcji polityki regionalnej powin-na opowin-na ju¿ byæ zaliczapowin-na do nowoczesnej polityki gospodarczej jako polityka do-stosowañ strukturalnych. Ta „nowa polityka regionalna” uto¿samiana jest bowiem z dominuj¹c¹ strategi¹ aktywizacji gospodarczej regionów przez wysokie techno-logie70. Mo¿na sformu³owaæ tezê, ¿e zasadnicza strategia wspólnotowej polityki gospodarczej zasadza siê nie na modernizacji gospodarek poszczególnych pañstw cz³onkowskich, lecz na ukierunkowanym terytorialnie unowoczeœnianiu gospodarki unijnej. Ów proces restrukturyzacji gospodarki regionów jest realizowany w sposób sprzê¿ony: z jednej strony – przez skoncentrowanie nak³adów inwestycyjnych w naj-s³abszych ogniwach systemu, tj. w regionach opóŸnionych w rozwoju i wymagaj¹-cych g³êbokich przekszta³ceñ struktury spo³eczno-ekonomicznej, z drugiej strony przez aktywne wspomaganie wzrostu endogenicznych zdolnoœci konkurencyjnych regionów. W ramach wspólnotowej polityki strukturalnej coraz wiêksze znaczenie maj¹ przedsiêwziêcia horyzontalne podnosz¹ce potencja³ tzw. kapita³u spo³ecznego. S¹ to szeroko rozumiane inwestycje w zasoby ludzkie (w tym w systemy edukacyj-ne), rozwi¹zuj¹ce zarówno bie¿¹ce, jak i przysz³e regionalne problemy zatrudnie-nia i ograniczazatrudnie-nia bezrobocia.

W niniejszym opracowaniu stosowane bêd¹ zamiennie terminy odnosz¹ce siê do prowadzonej przez Uniê Europejsk¹ polityki regionalnej: wspólnotowa (unijna)

po-68J. Szlachta, Problemy polityki rozwoju regionalnego Polski w warunkach integracji europejskiej, op. cit., 26.

69S¹ to dwie inicjatywy UE : Program Regionalnej Innowacji i Transferu Technologii (Regional In-novation and Technology Transfer Programme) oraz Program Regionalnej Innowacji i Strategii (Re-gional Innovation and Strategy Programme).

70A. Karpiñski, Co warto wiedzieæ o polityce gospodarczej rz¹dów, Instytut Organizacji i Zarz¹dzania w Przemyœle „ORGMASZ”, Warszawa 1997, 45–55 oraz 82–86.

49

lityka regionalna, polityka strukturalna, regionalna polityka strukturalna, polityka rozwoju regionalnego UE, regionalna polityka gospodarcza UE, polityka spójnoœci spo³eczno-gospodarczej, unijna polityka gospodarcza (która jako polityka wspólno-towa jest realizowana na bazie œrodków bud¿etowych UE) itp. Pojêcia te s¹ coraz czêœciej uto¿samiane zarówno w teorii, jak i w praktyce rozwoju regionalnego71.

2.2. Statystyczno-prawne narzêdzia regionalizacji