O globalnych społecznych przyczynach długu publicznego Współczesne państwa hołdujące doktrynie neoliberalizmu tkwią w pewnej

sprzeczności – z jednej strony dokonują większych wydatków niż osiągają wpły-wy z podatków, a z drugiej, wobec niedostatecznych dochodów, nie podnoszą podatków na cele, które uważają za konieczne. Powstaje pytanie: dlaczego jest ono tak niekonsekwentne, jeśli głosi powszechnie walkę z inflacją i troskę o sta-bilność pieniądza?

W czasach najnowszych, aby uzyskać środki na złagodzenie doraźnych sprzeczności pomiędzy pracą i kapitałem, od końca lat 60. zastosowano trzy głów-ne metody: pierwszą z nich była inflacja, którą ograniczono dopiero na przełomie lat 70. i 80. XX w., drugą – zadłużenie publiczne i trzecią – zadłużenie prywatne, którego wysokość w większości państw porównywalna jest z wysokością długów publicznych.

Inflacja przestała pełnić swą redystrybucyjną funkcję, gdy w odpowiedzi na nią masom udało się wywalczyć indeksację płac, a klasy posiadające zaczęły do-magać się większych gwarancji dla swego stanu posiadania. Inflacja, wbrew prze-widywaniom Johna M. Keynesa, doprowadziła do wzrostu bezrobocia, co pociąg- nęło za sobą ograniczenia konsumpcji, a w konsekwencji do stagnacji produkcji. Najpierw w USA zaczęto podnosić stopy procentowe, co spowodowało wzrost bezrobocia do wysokości z okresu wielkiego kryzysu 1929-1933. Wyjście zaczę-to widzieć w ograniczeniu roli związków zawodowych, płac realnych. Stagna-cja przemysłowa wrogo nastawiła do podatków warstwy zamożne, które chciały wzrostu swoich dochodów. Wzrost bezrobocia, spowodowany przez stabilizację pieniądza, zmniejszał wpływy podatkowe państwa i jednocześnie wymagał od państwa zwiększonych wydatków na zasiłki i pomoc społeczną. Wraz z tym prze-stała też zachodzić nieustanna dewaluacja deficytu i długu publicznego. Popyt i produkcję liberalne rządy zaczęły ratować poprzez wzrost wydatków i długów publicznych oraz cięcia w wydatkach budżetowych na cele socjalne. Dług pu-bliczny, podobnie jak inflacja, początkowo pozwalał na redystrybucję dochodów, sięgając do przyszłych zasobów. Zamiast drukować pieniądze bez pokrycia, rządy zaczęły coraz więcej pożyczać i zwiększać dług publiczny.

34 Edward Karolczuk

Współczesne rządy hołdujące doktrynie neoliberalizmu, obiecując przełama-nie stagnacji gospodarczej, obniżały podatki od zamożnych warstw społeczeństw12. Stało się jednak co innego niż przewidywano, gdyż zamożne warstwy społeczne zamiast przeznaczać zwiększone dochody na inwestycje produkcyjne, przeznaczały je w większości na inwestycje finansowe i spekulacje oraz konsumpcję prestiżową. W rezultacie rządy i zamożne warstwy społeczne przyczyniły się do destabiliza-cji finansów publicznych, co zmusiło państwa do emisji papierów wartościowych i rozbudowy rynków finansowych. Alain Bihr, wyjaśniając powstanie długu pu-blicznego, odwrócił argumentację stosowaną przez neoliberałów. Państwo poży-cza od wielkich banków, towarzystw ubezpieczeniowych, funduszy emerytalnych, funduszy inwestycyjnych, czyli instytucji skoncentrowanego kapitału finansowego, oraz zamożniejszych warstw społeczeństwa żądnych odsetek od gromadzonych oszczędności finansowych. „Pieniądze, których państwo nie uzyskuje od niej [bur-żuazji – E.K.] jako grupy podatników, burżuazja przekazuje temu samemu państwu w formie pożyczki na procent. […] Co więcej, państwo płaci za pieniądze w formie odsetek od bonów czy obligacji Skarbu Państwa. Krótko mówiąc, dług publiczny jest magicznym mechanizmem, który sprawia, że część nadmiernych dochodów uprzywilejowanych, zamożnych warstw społeczeństwa nie tylko nie jest im odbie-rana, w formie podatku, ale zostaje przekształcona w (fikcyjny) procentujący kapi-tał”13. Zamożna część społeczeństwa dzięki długowi publicznemu uzyskuje więc dodatkowy sposób, żeby jeszcze bardziej się wzbogacić. Państwo nie zaciągałoby długów, gdyby nie miało u kogo pożyczać. Te rosnące dysproporcje w dochodach i oszczędności zamożnych warstw społeczeństwa generują dług publiczny.

Ulgi podatkowe przyznane dla zamożnych warstw społeczeństwa umożliwiły im gromadzenie oszczędności, które z kolei posłużyły do finansowania długu pu-blicznego, powodowanego przez te same ulgi podatkowe. Powstało błędne koło. Nie ma więc sprzeczności pomiędzy wzrostem bogactwa osób zamożnych i insty-tucji finansowych a wzrostem długu publicznego. Zamożna część społeczeństwa dzięki długowi publicznemu uzyskała więc dodatkowy sposób wzbogacenia się. Państwo nie zaciągałoby długów, gdyby nie miało u kogo pożyczać. Z jednej stro-ny – to oszczędności zamożstro-nych warstw społeczeństwa, uzyskane m.in. dzięki państwu, choć wydaje się to paradoksalne, generowały dług publiczny. Zadłuże-nie publiczne stanowiło odpowiedź na popyt na różnego rodzaju bony skarbowe, stanowiące bezpieczną lokatę oszczędności i środków finansowych. Z drugiej zaś – świadczyło o spadku popytu spowodowanego zmniejszeniem się udziału płac w dochodzie narodowym.

12 W latach 1986-2007 przeciętna stopa podatkowa dla najwyższego progu podatkowego w krajach założycielskich UE obniżyła się o 20%, z wyjątkiem Niemiec (5,5%), które musiały ponosić koszty swego zjednoczenia.

13 A. Bihr, Nowomowa neoliberalna. Retoryka kapitalistycznego fetyszyzmu, Instytut Wydaw-niczy Książka i Prasa, Warszawa 2008, s. 45-46.

35 Globalizacja a dług publiczny

Dług publiczny zmusza też do sięgnięcia po oszczędności grup nieaktywnych już produkcyjnie – rent i emerytur. Wymusza się kapitalizację i prywatyzację różnego rodzaju funduszy ubezpieczeniowych i emerytalnych. Obiecany przez neoliberałów wzrost rent i emerytur nie następuje, a wręcz przeciwnie, wszędzie występuje ich spadek lub kryzys systemów emerytalnych i rentowych, co znowu zwiększa dotacje państwa i wzrost długu publicznego. Ostatnio jako deskę ratun-kową przedstawia się podniesienie wieku emerytalnego do 67 lat, chociaż to nie eliminuje strukturalnych przyczyn narastania długu publicznego.

W przypadku Polski dodatkowym czynnikiem wpływającym na wzrost długów publicznych stała się reforma funduszu emerytalnego przeprowadzona w 1999 r. Utworzono Otwarte Fundusze Emerytalne (OFE), jako przymusowy filar kapitałowy, obok zmienionego dotychczasowego repartycyjnego (ZUS). 40% składki emerytalnej zaczęto inwestować na rynkach finansowych. W istocie oznaczało to zmniejszenie emerytury z filara repartycyjnego, poprzez skierowanie części środków do filara kapitałowego. Kapitalizacja składek w ramach OFE nie przyniosła spodziewanych (obiecanych) efektów. Szczególnie w wyniku kryzysu rozpoczętego w 2007 r. grozić zaczął drastyczny spadek emerytur. Rząd zaczął zmniejszać wysokość składki przekazywanej do OFE i finansować OFE za po-mocą długu publicznego. Profesor Leokadia Oręziak stwierdziła, że „W całym okresie od 1999 do 2012 z powodu OFE powstał zatem dodatkowy dług publicz-ny na kwotę 279,4 mld zł, co stanowiło na koniec 2012 r. 17,5% PKB, czyli po-nad 1/3 całego państwowego długu publicznego, wynoszącego na koniec 2012 r. 52,7% PKB”14. Do końca 2013 r. istnienie OFE spowodowało powiększenie dłu-gu (wraz z odsetkami) do ponad 300 mld zł.

W okresie globalizacji fundusze emerytalne stały się ważnym uczestnikiem rynków finansowych. Kapitalizacja tych funduszy sprawiła, że zgromadzone oszczędności przekształciły się w kapitał, kierujące nimi zarządy stały się czę-ścią finansjery, a oszczędzający pracownicy oraz emeryci i renciści więźniami kapitalistycznych stosunków. Karol Marks opisał ten mechanizm na przykładzie kas oszczędności, których celem było wspomożenie robotników w okresach nie-pomyślnych:

Kasa oszczędności to złoty łańcuch, na którym rząd trzyma znaczną część klasy ro-botniczej. W ten sposób robotnicy nie tylko stają się zainteresowani w zachowaniu istniejących stosunków. Nie tylko dochodzi do rozłamu między częścią klasy robot-niczej uczestniczącą w kasach oszczędności a częścią, która w nich nie uczestniczy. Robotnicy sami dają w ten sposób swym wrogom oręż do utrzymania istniejącej or-ganizacji społeczeństwa, ujarzmiającej robotników. Pieniądze napływają z powrotem do banku narodowego, ten z kolei pożycza je kapitalistom, jedni i drudzy dzielą się zyskiem i w ten sposób dzięki pieniądzom pożyczonym im na nędzny procent przez

14 L. Oręziak, OFE. Katastrofa prywatyzacji emerytur w Polsce, Instytut Wydawniczy Książ-ka i Prasa, Warszawa 2014, s. 254.

36 Edward Karolczuk

lud – co właśnie dopiero w następstwie takiej centralizacji staje się potężną dźwignią rozwoju przemysłu – pomnażają swoje kapitały, swoje bezpośrednie władztwo nad ludem15.

Aby zapobiec obniżeniu poziomu życia, po ograniczeniu wydatków na cele socjalne i podwyżki płac oraz „uelastycznieniu” zatrudnienia, zaczęto oferować ludziom niżej sytuowanym najpierw w USA kredyty subprime16 i złudne bogac-two, na którym się opierały. Zaczęto pompować bańki spekulacyjne – elektronicz-ną, nieruchomościową, surowcową itp., itd. „Tak oto, w odróżnieniu od okresu, w którym panował dług publiczny i pożyczka państwowa pozwalała korzystać dziś z jutrzejszych zasobów, teraz sami ludzie mogli kupić natychmiast to wszyst-ko, czego potrzebowali, w zamian za zobowiązanie, że wydadzą na to znaczną część swoich przyszłych dochodów. […] Dług prywatny dodano do długu pu-blicznego i popyt indywidualny […] zajął miejsce pilotowanego przez państwo popytu zbiorowego. To on podtrzymywał więc zatrudnienie i zyski, zwłaszcza w sferze nieruchomości”17. W 2008 roku to się jednak skończyło. Zaczęły pękać bańki mieszkaniowe najpierw w USA, a później w innych krajach. Jak napisał Wolfgang Streeck „Zawierucha finansowa 2008 r. oznaczała więc koniec trzecie-go etapu i prawdopodobnie zapowiedziała nadejście nowej konfiguracji, której natura pozostaje niejasna”18.

Jan Toporowski nie zajmuje się społecznym mechanizmem powstania długu publicznego. Ukazuje jednak instytucjonalne warunki sprzyjające jego wzrosto-wi. Przyjęte w traktacie z Maastricht z 1992 r. rozwiązania nałożyły ogranicze-nia na dopuszczalną wysokość deficytu budżetowego i górny pułap relacji długu publicznego do PKB; banki centralne uzyskały niezależność od rządów, a rządy zostały pozbawione banków centralnych jako swoich kredytodawców; jednym z głównych zadań banków stała się walka z groźbą inflacji. Wskazuje jednak na rolę długu publicznego w polityce finansowej. Inflacja rynków kapitałowych stwarzała nowe możliwości zabezpieczeń i finansowania deficytu budżetowego państw, chociaż rynki kapitałowe odnosiły się początkowo nieprzychylnie do

15 K. Marks, Płaca robocza, w: K. Marks, F. Engels, Dzieła, t. 6, Książka i Wiedza, Warszawa 1963, s. 626-627.

16 Kredyty subprime (subprime loan) są kredytami wysokiego ryzyka, których oprocentowa-nie jest na dużo wyższym poziomie niż stopa procentowa ustalona przy standardowym kredycie w danym segmencie. Kredyt subprime przeznaczony jest dla kredytobiorców, których rzetelność budzi wątpliwości. Do grona produktów subprime zaliczyć można kredyty hipoteczne lub specjalne karty kredytowe. Rozpowszechnione i stworzone są w szczególności w USA. Kredyty typu subpri-me w dużej mierze przyczyniły się do wybuchu ogólnoświatowego kryzysu finansowego w roku 2007, gdyż największe banki w Stanach Zjednoczonych Ameryki przyznawały te pożyczki prak-tycznie każdemu, bez względu na jakiekolwiek kryteria.

17 W. Streeck, Kryzys kapitalizmu demokratycznego. Polityczne korzenie załamania finansowego, „Le Monde Diplomatique edycja polska. Miesięcznik Społeczno-Polityczny” 2012, nr 1(71), s. 30.

37 Globalizacja a dług publiczny

finansowania deficytu budżetowego ze względu na „postrzegany spadek wartości długu publicznego jako dobra rzadkiego”. Stosunek ten uległ zmianie w latach 80. XX wieku, kiedy kapitał dla uzasadnienia masowej prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych zaczął posługiwać się ideologią neoliberalizmu. „Prywatyzacja bowiem stanowi w istocie formę finansowania bieżących wydatków rządowych poprzez emisję akcji, które będą pasywami nie dla rządu, ale dla sprywatyzowa-nej firmy. Jest to reklamowane jako ekscytująca innowacja wspierająca wolną przedsiębiorczość”19. Jednakże, zdaniem Jana Toporowskiego: „Przy panującym reżimie niskiej inflacji, obecnie przechodzącej w deflację, i bez możliwości eks-pansji fiskalnej, system ten nie ma żadnego mechanizmu eliminowania z gospo-darki nadmiaru długu”20.