Gospodarka odpadami jako dziedzina polityki ekologicznej państwa

Stan prawny w dziedzinie gospodarki odpadami wyznaczany przez obowiązującą OGU, a w przypadku odpadów komunalnych przez znowelizowaną CDPU, to obecne stadium procesu przemian w tym zakresie, wpisujących się w szerszy proces transformacji ustrojowej w Polsce w zapoczątkowanej po 1989 roku. Problematykę odpadów postrzegać należy w szerszym kontekście problematyki ochrony środowiska, ponieważ odpady negatywnie wpływają na jego stan, co z kolei przekłada się na liczne zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Niewłaściwa gospodarka odpadami prowadzi do powstawania nadmiaru odpadów, a niewłaś-ciwe gospodarowanie odpadami (nie są to pojęcia tożsame), sprawia, iż duże masy odpadów nie podlegają ani odzyskowi, ani utylizacji i są składowane w wyodrębnionych miejscach, które jednak nie są izolowane od ekosystemów, generując zagrożenia dla ludzi. To podstawowa okoliczność przemawiająca za integrowaniem polityki państwa wobec odpadów z jego polityką ekologiczną. Rezultatem tej integracji jest uznanie gospodarki odpadami za podsystem polityki ekologicznej, bazującej na określonych przesłankach aksjologicznych i doktrynalnych.

2.2.1. Podstawowe założenia polityki ekologicznej a gospodarka odpadami

Polityka ekologiczna państwa polskiego podlega silnym wpływom koncepcji, jakie w tej mierze forsowane są przez władze Unii Europejskiej. Odwołują się one do paradygmatu zrównoważonego rozwoju, którego geneza wiąże się z dorobkiem Komisji Środowiska i Rozwoju ONZ, powołanej w 1983 roku pod przewodnictwem ówczesnej premier Norwegii,

Gro Harlem Brutland. W raporcie Nasza Wspólna Przyszłość Komisja wyznaczyła środo-wisku przyrodniczemu funkcję jednego z trzech, obok gospodarki i polityki społecznej, filarów zrównoważonego rozwoju, bądź też, jak się niekiedy go określa ekorozwoju. W cytowanym raporcie Komisji Bruntland, mianem ekorozwoju określono „rozwój gospo-darczy i społeczny, który zapewni zaspokojenie potrzeb współczesnej generacji bez ryzyka, że przyszłe pokolenia nie będą mogły zaspokoić swoich potrzeb, naruszania możliwości zaspokajania potrzeb przyszłych pokoleń, pozwalając jej na wybór stylu życia”109.

W ten sposób pojęcie zrównoważonego rozwoju zostało wprowadzone do obrotu nie tylko prawnego, ale i politycznego i gospodarczego, którą rządy sygnatariusze Deklaracji z Rio de Janeiro z 1992 roku uznały za jedną z zasad rozwoju110. Rządom, które Deklaracji nie podpisały rekomendowano ją w załączonej do wspomnianego dokumentu Agendzie 21111. Zapisy Deklaracji i Agendy 21 stały się podstawą doktryny OECD o zarządzaniu procesami gospodarczymi poprzez środowisko (Environmental Management). Odpowiednikiem Dekla-racji w UE stał tzw. „V Program środowiska i zrównoważonego rozwoju” oraz tzw. dyrekty-wa EMAS (Environmental Management and Auditing System). W OECD przyjęto program transformacji w kierunku zrównoważonego rozwoju (Transition towards the Sustainable

Development) 112. Dla rozważanej koncepcji zrównoważonego rozwoju w jej obecnym kształcie kluczowe znaczenie mają dwa zagadnienia113:

• świadomość, że sam rozwój gospodarczy nie jest wystarczający dla rozwiązania problemów społeczeństw oraz globalnych problemów ludzkości;

• występuje potrzeba holistycznego i integralnego ujmowania trzech aspektów rozwoju: społecznego, gospodarczego i ekologicznego.

109 E. Mazur-Wierzbicka, Miejsce zrównoważonego rozwoju w polskiej i unijnej polityce, [w:] Nierówności

społeczne a wzrost gospodarczy, z. 8: Problemy globalizacji i regionalizacji, cz. 1, M.G. Woźniak (red.), Mitel,

Rzeszów 2006, s. 318. Szerzej na ten temat patrz także: A. Tuziak, Społeczno-ekonomiczne aspekty

zrównoważonego rozwoju w ujęciu globalnym i lokalnym, „Problemy Ekorozwoju” 2010, t. 5, nr 2, s. 39-49.

110 Samo pojęcie zrównoważonego rozwoju (ekorozwoju) ma historię wykraczającą poza horyzont 1984 roku. W obiegu prawnym w Polsce pojawiło się ono już w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r., Dz. U. z 1980 r. nr 3, poz. 6 z późn. zm. W art. 3 ust. 3a znalazła się definicja zrównoważo-nego rozwoju, zgodnie z którą „to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym w celu równoważenia szans dostępu do środowiska poszczególnych społeczeństw lub ich obywateli – zarówno współczesnego, jak i przyszłych pokoleń – następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych”.

111 Ministerstwo Środowiska (dalej: MŚ), Strategia zrównoważonego rozwoju Polski do 2025 roku. Wytyczne dla

resortów opracowujących strategie sektorowe, Warszawa 1999, s. 7.

112 Tamże, s. 7-8.

Główną zasadą zrównoważonego rozwoju jest zatem potrzeba jednoczesnego uwzględniania w planowaniu i realizacji wszelkich form ludzkiej aktywności „trzech filarów”: społeczeństwa, gospodarki i środowiska przyrodniczego. Wyprowadza się z niej szereg celów generalnych, spośród których szczególne znaczenie mają trzy następujące¹¹⁴: • zachowanie przyrodniczych podstaw rozwoju gospodarczego w bliższej lub dalszej

przyszłości, w układzie globalnym, regionalnym i lokalnym;

• ochrona naturalnych procesów przyrodniczych na wszystkich poziomach organizacji przyrody: genetycznym, ekosystemowym, krajobrazowym i biosferycznym;

• zapewnienie trwałości rozwoju gospodarki i społeczeństwa poprzez umiejętne gospo-darowanie zasobami.

Realizacja każdego z wymienionych celów uzależniona jest od skuteczności w rozwiązy-waniu problemów z odpadami oraz efektywności i racjonalności gospodarowania nimi. Idea zrównoważonego rozwoju wymaga bowiem, by gospodarka odpadami jednocześnie służyła trzem wspomnianym „filarom”, społeczeństwom i ludzkości – poprzez uwolnienie ich od zagrożeń wynikających z wytwarzania i składowania odpadów, gospodarce – poprzez skuteczną i efektywną realizację idei recyklingu, pozwalającej na czerpanie zysku z powtórnego wykorzystania odpadów oraz prowadzenie racjonalnej gospodarki zasobami, oraz środowisku przyrodniczemu – poprzez powstrzymanie procesów jego degradacji zapośredniczonych przez nadmierne obciążenie go wytwarzaniem i składowaniem odpadów.

Efektem uczestnictwa Polski w międzynarodowych procesach kształtowania się koncep-cji zrównoważonego rozwoju było przyjęcie 10 maja 1991 roku dokumentu zatytułowanego

Polityka ekologiczna państwa (dalej: I PEP). Sformułowała ona szereg ogólnych wytycznych

dla działań o charakterze prawnym, organizacyjnym, administracyjnym i gospodarczych, mających między tworzyć podstawy do wypracowania polityki w zakresie ścieków i odpadów, jako stymulatora „proekologicznych zachowań podmiotów gospodarczych”115. Szereg odniesień do zrównoważonego rozwoju znalazło się w uchwalonej 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji RP¹¹⁶.

114 Tamże, s. 53.

115 Uchwała Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z 10 maja 1991 roku w sprawie polityki ekologicznej, MP z 1991 r. nr 18, poz. 118. W literaturze zwraca się na wybiórcze potraktowanie zaleceń Agendy 21 w I PPE, gdyż pomi-nięto w niej wagę ekorozwoju dla zwalczania ubóstwa i budowania materialnego poziomu życia społeczeństw. Por. E. Mazur-Wierzbicka, Miejsce zrównoważonego rozwoju..., op. cit., s. 319.

116 W preambule Konstytucji zapisano, iż „Rzeczpospolita Polska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, oznaczającą dążenie do:

– zachowania możliwości odtwarzania się zasobów naturalnych,

– racjonalnego użytkowania zasobów nieodnawialnych i zastępowania ich substytutami,

Jednym z efektów Polityki ekologicznej państwa była ustawa z dnia 27 czerwca 1997 roku o odpadach, określająca „zasady postępowania z odpadami, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub minimalizacji ich ilości, usuwania odpadów z miejsc powstawania, a także wykorzystywania lub unieszkodliwiania odpadów w sposób zapewnia-jący ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska”. Historyczne znaczenie OGU’97 polegało przede wszystkim na tym, iż na poziom ustawy przenosiła problematykę gospodarki odpadami, regulowanej dotąd kilkoma rozporządzeniami ministra właściwego w sprawach ochrony środowiska na podstawie ustawy o ochronie środowiska. W ten sposób także OGU’97, zgodnie z koncepcją zrównoważonego rozwoju, wyodrębniała problematykę racjo-nalnej gospodarki w odrębny podsystem ochrony środowiska i polityki ekologicznej państwa. Takie też miejsce gospodarce odpadami wyznaczała uchwalona w 1999 roku Strategia

zrównoważonego rozwoju Polski do 2025 roku. Jak zauważyła E.J. Lipińska, dokument ten

wskazywał, iż „warunkiem osiągnięcia zrównoważonego rozwoju Polski jest rzeczywisty, powszechny i dobrowolny trend modyfikowania konsumpcji i dostosowywania się do wymogów doktryny «zarządzania procesami produkcji przez środowisko»”, w czym mieścić się miało także „szerokie wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, recykling odpadów, racjonalizacja zużycia wody i różnorodności biologicznej”. W omawianym dokumencie przyjęto także, że „«zarządzanie poprzez środowisko» powinno być realizowane poprzez politykę względem działalności produkcyjnej lub usługowe”, a w ramach tej polityki „trwać ciągła kontrola i redukcja zużycia zasobów naturalnych”, co z kolei skutkować miało systematyczną redukcją tworzenia opadów i emisji zanieczyszczeń117.

W powyższy sposób problematyka gospodarki odpadami została także w warunkach polskich, wzorem rozwiązań wspólnotowych, włączona w szerszy system polityki ekologicznej. Jej podstawowym pryncypium jest ochrona środowiska przyrodniczego jako jednego z filarów zrównoważonego rozwoju. Regulacje prawne i rozwiązania organizacyjne mają w dziedzinie gospodarki odpadami mają być temu podporządkowane.

– zachowania różnorodności biologicznej,

– zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa ekologicznego,

– tworzenia podmiotom gospodarczym warunków do uczciwej konkurencji w dostępie do ograniczonych zasobów i możliwości odprowadzania zanieczyszczeń, zapewnia ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska stanowiącego dobro ogólnonarodowe oraz tworzy warunki sprzyjające urzeczywistnieniu prawa obywateli do równoprawnego korzystania z wartości środowiska”. Z kolei art. 5 Konstytucji RP stanowi, iż „Rzeczpospolita Polska [...], strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrówno-ważonego rozwoju”.

117 Por.: E. J. Lipińska, Miejsce samorządu gminnego w europejskim systemie gospodarki odpadami, „Infra-struktura i Ekologia Terenów Wiejskich” 2008, nr 2, s. 72.

2.2.2. Instrumenty polityki ekologicznej

Polityka ekologiczna państwa rozumiana jako jedna z zasad zrównoważonego rozwoju, wymaga w świetle założeń rządowych, stworzenia nowoczesnego i spójnego wewnętrznie systemu prawa ochrony środowiska, spełniającego łącznie następujące wymagania:

• zgodność z Konstytucją;

• zgodność ze zobowiązaniami międzynarodowymi Polski (w tym z wymaganiami Unii Europejskiej);

• akceptacja społeczna; • możliwość wdrożenia; • skuteczność ekologiczna.

Docelowo taka polityka „powinna pozwalać, w miarę możliwości, na elastyczne wybieranie instrumentów dla realizacji określonych celów, stosując przy tym konstytucyjną zasadę pomocniczości. Cele te powinny być przy tym realizowane na najbardziej odpowiednim szczeblu, część z nich najlepiej na centralnym, ale większość na wojewódzkim i lokalnym” 118. Dla interesującej nas gospodarki odpadami za najwłaściwszy szczebel realizacji celów wybrany został szczebel lokalny, jako że – zwłaszcza gdy idzie odpady komunalne – są one wytwarzane w określonych, mających przede wszystkim wymiar lokalny, skupiskach ludzkich, w związku z czym wszelkie mechanizmy niezbędne do rozwiązania tego problemu powinny być na tym szczeblu uruchamiane.

Do skutecznego osiągania powyższych celów konieczne są adekwatne, a przez to skuteczne instrumenty. W świetle założeń polityki ekologicznej państwa w jej systemie dostępne powinny być następujące instrumenty¹¹⁹:

• opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian;

• opłaty za zanieczyszczanie różnych komponentów środowiska (w tym za zanieczysz-czenia niematerialne);

• kary pieniężne jako szeroko rozumiany instrument wymuszania przestrzegania norm, nakazów i zakazów oraz innych form regulacji bezpośredniej;

• subsydiowanie ze środków publicznych przedsięwzięć w zakresie ochrony środowiska, w tym rekompensaty za ograniczenia prawa własności związane z obejmowaniem obszarów i obiektów cennych przyrodniczo różnymi formami ochrony;

• opłaty produktowe i depozyty ekologiczne;

118 Ministerstwo Środowiska (MŚ), Narzędzia i instrumenty polityki ekologicznej państwa, materiał dostępny w wersji elektronicznej pod adresem internetowym: https://www.mos.gov.pl/artykul/329_polityka_ekologiczna/ 343_narzedzia.html [05.03.2015].

• opłaty użytkowe za korzystanie z publicznych urządzeń technicznych ochrony środo-wiska;

• ekologiczny podatek od paliw i/lub podatek węglowy, jako szczególną formę opłaty produktowej;

• obowiązkowe i dobrowolne ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej od szkód ekologicznych;

• system preferencji podatkowych zmierzający w kierunku rozwiązań obowiązujących w krajach Unii Europejskiej;

• zastawy ekologiczne;

• rynki zbywalnych uprawnień do emisji zanieczyszczeń i instrumenty pochodne od nich (na przykład „związki emitentów”).

Instrumenty powyższe odniesione do dziedziny gospodarki odpadami spełniają funkcje restrykcyjne dla naruszających przepisy o odpadach, przewidują odpłatność usług odbioru odpadów od wytwórców i zwierzchność władzy publicznej nad rozwiązywaniem problemu odpadów.