Obowiązki gmin w zakresie utrzymania porządku i czystości w obecnym stanie prawnym

W polskim systemie prawnym gminom, jako jednostkom usytuowanym najbliżej obywateli, wyznaczona została kluczowa rola w systemie gospodarki odpadami, głównie zaś w gospodarowaniu odpadami, czyli w działaniach dotyczących postępowania z odpadami.

Rolę gmin określono na nowo w znowelizowanej w 2011 roku CPGU. Potrzebę nowelizacji wnioskujący o nią rząd uzasadnił następującymi względami184:

• uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi;

• prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych „u źródła”;

• zmniejszenie ilości odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów;

• zwiększenie liczby nowoczesnych instalacji do odzysku, w tym recyklingu, oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych w sposób inny niż składowanie odpadów; • całkowite wyeliminowanie nielegalnych składowisk odpadów, a tym samym

zmniejsze-nie zaśmiecenia w szczególności lasów i terenów rekreacyjnych;

• prowadzenie właściwego sposobu monitorowania postępowania z odpadami komunal-nymi zarówno przez właścicieli nieruchomości, jak i prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

• zmniejszenie dodatkowych zagrożeń dla środowiska wynikających z transportu odpadów komunalnych z miejsc ich powstania do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, przez podział województw na regiony gospodarki odpadami, w ramach których prowadzone będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi.

Znowelizowana CPGU nakłada na władze samorządowe między innymi obowiązek selektywnego zbierania odpadów (art. 3 ust. 2), osiągnięcie do dnia 31 grudnia 2020 roku odpowiedniego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych (art. 3b). Zgodnie ze wspólnotowymi wytycznymi odnośnie prowadzenia gospodarki odpadami, iż zasadniczy akcent w tym zakresie musi zostać położony na zapobie-ganie ich wytwarzaniu, gminy zostały zobligowane do systematycznego ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 3c). Szczegółowe informacje o gospodarowaniu odpadami komunalnymi przez gminę wraz ze sposobem naliczania opłat zawarte są w rozdziale 3a niniejszej ustawy.

184 Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3670 (dalej: druk 3670), dostępne w wersji elektronicznej pod adresem internetowym: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf [09.04.2015].

Szczegółowo obowiązków gmin w zakresie gospodarki odpadami reguluje dodany do CPGU na podstawie CPGU’11. rozdział 3a. Do zapisów tam zawartych będzie sposobność odnieść się jeszcze w dalszej części niniejszego opracowania. W tym miejscu wskazać pragniemy jedynie kluczowe zapisy tego rozdziału. Zgodnie z art.6c ust.1 znowelizowanej ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej¹⁸⁵ (dalej: SDGU) gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a także (art. 6c ust. 2), na podstawie uchwały rady gminy, także z terenów przez nich nie zamieszkałych, na których jednak odpady komunalne powstają. Podmiot uprawniony do odbioru odpadów komunalnych musi być wyłoniony w drodze przetargu, który zobligowany jest ogłosić dla obszaru gminy (albo dla wszystkich sektorów, na jakie na potrzeby zbiórki odpadów została podzielona w drodze stosownej uchwały rady gminy – gmina) gminny organ wykonawczy, tj. wójt, burmistrz lub prezydenta miasta (art. 6d ust. 1). Odbiór odpadów z poszczególnych nieruchomości odbywa się za odpłatnością, której wysokość ustala rada gminy w oparciu o jedną z wybranych, określonych przepisami omawianej ustawy (art. 6k ust. 1). Do kwestii organizacji przetargu oraz przebiegu procedur przetargowych zmierzających do wyłonienia podmiotu gospodar-czego uprawnionego do odbioru odpadów komunalnych szerzej odniesiemy się w dalszej części niniejszego opracowania.

W tym miejscu wypada także zwrócić uwagę, iż SDGU reguluje warunki udzielania zezwoleń na świadczenie usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych (rozdział 4), działalność podmiotów, które uzyskały takie zezwolenie oraz sposób (rozdział 4a), zobligo-wanych do pełnej sprawozdawczości (rozdział 4b186) i tryb sprawowania kontroli nad tą działalnością. Z godnie z dyspozycją przepisów art. 9u i 9v powołanej ustawy nadzór nad jej wykonaniem w zakresie zbiórki odpadów komunalnych sprawuje organ wykonawczy gminy, w trybie art. 379 i 380 PrOŚr, którzy w razie potrzeby zobligowani są zapewnić kontrolującym wsparcie Policji.

Nowelizacja CPGU była w zróżnicowany sposób oceniana już na etapie konsultacji społecznych, kiedy to rządowy projekt zmian został przedstawiony uprawnionym instytuc-jom, organom i zainteresowanym środowiskom. Z najbardziej radykalną krytyką nowelizacji CPGU wystąpił Związek Pracodawców Polskich, którzy autorom noweli zarzucali między innymi:

185 Dz. U. z 2004 r., nr 173, poz. 1807 z późn. zm.

• bezkrytyczne podejście do „władztwa samorządów” w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, w wyniku czego nastąpić musi swoista renacjonalizacja sprywatyzo-wanych wcześniej przedsiębiorstw gospodarki i przywrócenie odgórnego sterowania w dziedzinie, która sprawnie już funkcjonowała wedle reguł rynkowych;

• prowokowanie kryzysów śmieciowych na skalą taką jak w Neapolu, które muszą nastąpić dlatego, że gminy nie posiadają dostatecznych środków materialnych i organiza-cyjnych, by uporać się z problemem odpadów komunalnych i powinny w tej mierze mieć wsparcie ze strony wolnego rynku;

• pozbawienie przedsiębiorstw mających ważne kontrakty na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, praw dobrze nabytych, „wywłaszczenie ich z rynku”, w związku z ustawowym wymogiem unieważnienia ich po wprowadzeniu nowelizacji SDGU i ogłoszenia przez organy wykonawcze gmin przetargów na wyłonienie nowych podmiotów właściwych w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych; • pozbawienie przedsiębiorstw prywatnych działających przed nowelizacją CPGU na

rynku gospodarki odpadami praw do wzniesionych przez nie instalacji do przetwarzania odpadów poprzez objęcie ich „władztwem gmin”;

• bezrefleksyjne założenie, iż gminy nieradzące sobie z wieloma zadaniami publicznymi, poradzą sobie z problemem tak skomplikowanym jak problem odpadów komunalnych; • przeforsowanie niekonstytucyjnego rozwiązania, zgodnie z którym wszystkie przetargi

na świadczenie usług w zakresie odbioru, składowania i przetwarzania odpadów mają być organizowane przez gminy, co doprowadzić może do sytuacji, że wiele przedsiębiorstw nie będzie mogło przystąpić do przetargów, a tym samym nastąpi naruszenie konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej187.

Podobne jak powyższe argumenty w swojej opinii o projekcie nowelizacji CPGU podniósł „Lewiatan”. Organizacja ta rozumiejąc ogólne przesłanki uporządkowania problematyki odpadów komunalnych, z naciskiem podkreślała, że regulacja tej kwestii musi uwzględniać wymóg przestrzegania zasad konkurencji, ochrony własności oraz praw dobrze nabytych, a także poszanowanie „uprawnionych oczekiwań przedsiębiorców”188. „Lewiatan”

187 Pismo Aleksandra Malinowskiego, Prezydenta Pracodawców Rzeczpospolitej Polskiej, do Marszałka Sejmu Grzegorza Schetyny, w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i innych ustaw (druk sejmowy 3670), Warszawa, 4 styczeń 2011 r., dostępne w wersji elektronicznej pod adresem internetowym: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/5C01CA74AE15BFE2C125781D004F7478/ $file/3670-004.pdf [10.04.2015].

188 Pismo Henryki Bochniarz, Prezydent Konfederacji Polskich Pracodawców „Lewiatan”, do Marszałka Sejmu, Grzegorza Schetyny i Ministra Środowiska, Andrzeja Kraszewskiego, w sprawie druku sejmowego 3670, s. 2,

zwracał również uwagę, iż ustawodawca swoimi działaniami prowadzi do regresu na rynku gospodarki odpadami komunalnymi. „Jeżeli [...] – stwierdzano w przywołanej opinii – ustrój gospodarki odpadami komunalnymi od kilkunastu lat jest oparty o swobodę wolnorynkową i jednocześnie państwo prowadziło aktywną politykę prywatyzacji zakładów komunalnych – inwestorzy mają pełne prawo oczekiwania, że reguły obowiązujące w tym obszarze gospodarki pozostaną podobne, a w każdym razie dotychczasowe inwestycje nie będą narażone na gwałtowne obniżenie wartości ekonomicznej”189. Tymczasem zagrożenie takie, zdaniem „Lewiatana”, podobnie jak Pracodawców RP, jest realne, gdyż w istocie nowy porządek prawny mimowolnie prowadzi do wywłaszczenia tych przedsiębiorstw i przejęcia wytworzonego przez nich majątku przez gminy, co nie tylko narusza interesy ekonomiczne tych przedsiębiorstw, ale także narusza konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej, ale również zasadę zaufania do państwa.

Pomimo krytyki ze strony społecznej, do czego wypadnie odnieść się jeszcze w dalszej części niniejszego opracowania, projekt rządowy stał się obowiązującym prawem i wyznacza rolę i zadania gmin w zarządzaniu gospodarki odpadami. Znowelizowana CPGU pozostanie jednym z głównych punktów odniesienia dalszych rozważań.

3.5 SPOSÓB REALIZACJI OBOWIĄZKÓW GMIN W ZAKRESIE UTRZYMANIA