Raport z badań procedur przetargowych w województwie podlaskim

Grupę badawczą wytypowano na podstawie danych z Biuletynów Informacji Publicznej poszczególnych gmin województwa podlaskiego. Przyjęto następujące parametry gospodarki odpadami:

• czy gmina jest podzielona na sektory, a jeśli tak, to na ile; • liczba ofert złożonych w przetargu;

• wykonawca wybrany w przetargu;

• czy nie zamieszkane posesje są objęte systemem; • liczba mieszkańców;

• liczba posesji zamieszkałych; • liczba posesji niezamieszkałych²⁷⁹.

Dane o liczbie posesji zamieszkałych i niezamieszkałych pochodzą ze specyfikacji przetargów umieszczanych na stronach internetowych Biuletynów Informacji Publicznej poszczególnych urzędów miast i gmin. Niektóre gminy podają tylko liczbę mieszkańców lub liczbę gospodarstw domowych, a wykaz posesji wykonawca otrzymuje dopiero po rozstrzyg-nięciu przetargu i podpisaniu umowy. W gminach bez zabudowy wielorodzinnej liczbę gospodarstw potraktowano jako liczbę posesji. Przy zabudowie wielorodzinnej liczba gospodarstw posesji nie jest tożsama.

Część gmin nie podała liczby posesji niezamieszkałych, bo nie są one objęte przetargiem, a część gmin nie podała liczby posesji, mimo że są one objęte przetargiem.

Uzyskany w toku badań materiał empiryczny dostarczył interesujących danych doty-czących zachowań władz gminnych w sytuacji, jaka wytworzyła się po wdrożeniu po 1 lipca 2011 roku prawnych uwarunkowań gospodarki odpadami komunalnymi, ze szczególnym uwzględnieniem usług ich odbioru od wytwórców. Zgodnie z nowymi uregulowaniami prawnymi władze zostały zobligowane do przeprowadzenia przetargu na wykonywanie tych usług celem wyłonienia przedsiębiorstwa, które na zlecenie tych władz będą realizować zadania objęte ich ustawową odpowiedzialnością za ład i porządek na obszarze ich właści-wości. Rezultaty tych postępowań na terenie gmin objętych badaniem pokazuje tabela 3. Zawiera ona informacje o relacjach istniejących między zwycięzcami tych przetargów a władzami gminnymi przed zasadniczymi zmianami w prawodawstwie o odpadach komunalnych wprowadzonymi w 2011 roku.

Tabela 3 Populacje przedsiębiorstw, które wygrały przetargi na usługę odbioru odpadów komunalnych,

przeprowadzonych po 1 lipca 2011 roku w gminach województwa podlaskiego

Wyszczególnienie N %N

Obecne na rynku przed 2011 rokiem, w tym: 53 60,22

niezwiązane z UG 13 14,77

zakłady komunalne 28 31,82

z udziałem kapitałowym gmin 12 13,64

Nowe na rynku 35 39,77

Ogółem 88 100,00

Źródło: opracowanie na podstawie badań własnych.

W sposób graficzny powyższe dane przedstawiono zostały na rysunku 9.

Rysunek 9 Populacje przedsiębiorstw, które wygrały przetargi na usługę odbioru odpadów komunalnych,

przeprowadzonych po 1 lipca 2011 roku w gminach województwa podlaskiego

Źródło: opracowanie na podstawie badań własnych.

W wyniku postępowań przetargowych przeprowadzonych po zmianach prawnych w 2011 roku w gminach (rysunek 9) zlecenia na usługi w zakresie odbioru odpadów komu-nalnych w zdecydowanej większości uzyskały przedsiębiorstwa już wcześniej obecne na gminnym rynku tego rodzaju usług. Jak można sądzić, zwycięzcami tych przetargów były firmy, które wykonywały je przed zmianą uwarunkowań prawnych. Chociaż materiał

14,77 31,82 13,64 39,77 niezwiązane z UG zakłady komunalne

z udziałem kapitałowym gmin nowe na rynku ob ecn e n a ry nk u przed 2 01 1 ro ki em

empiryczny nie dostarczył wprost takich danych, to prawdopodobieństwo takie wzmacniają przesłanki pośrednie. W tabeli 4 dane przedstawiono według kryterium typu jednostki gminnej, wchodzącej w skład próby badawczej, a więc stypizowane jako gminy wiejskie, gminy miejsko-wiejskie oraz gminy miejskie.

Tabela 4 Populacje przedsiębiorstw, które wygrały przetargi na usługę

odbioru odpadów komunalnych, przeprowadzonych po 1 lipca 2011 roku w gminach województwa podlaskiego ze względu na typ jednostki gminnej

przeprowadzającej przetarg

Wyszczególnienie Liczba gmin w grupie

Obecne na rynku przed 2012 rokiem, w tym: 53 (36 wiejskich, 17 miejsko-wiejskich) niezwiązane z UG 10 (10 wiejskie)

zakłady komunalne 24 (24 wiejskie)

z udziałem kapitałowym gmin 19 (2 wiejskie, 17 miejsko-wiejskich

Nowe na rynku 35 (16 wiejskie, 9 miejsko-wiejskie, 10 miejskie) Źródło: opracowanie na podstawie badań własnych.

Zdecydowaną większość zwycięzców przetargów na usługę odbioru odpadów komunalnych wśród firm już wcześniej obecnych na rynku tego rodzaju usług stanowią te firmy, które zlecenia uzyskały w gminach wiejskich. Posiłkując się jako pomocniczym założeniem, iż w środowiskach tego rodzaju wszelkie zmiany, nawet „rewolucyjne”, jak niektórzy autorzy nazwali to, co stało się w gospodarce odpadami komunalnymi po 2011 roku, dokonują się najwolniej, często zaś jedynie są to zmiany pozorne, można przyjąć, iż w gminach tych zwycięzcami przetargów zostały w przeważającej mierze przedsiębiorstwa, które usługi takie świadczyły przed zmianami w uwarunkowaniach prawnych. Pewność co do prawdziwości takiego domniemania zwiększa okoliczność, iż w grupie gmin, w których zwyciężyły przedsiębiorstwa obecne do czasu zasadniczych zmian na rynku usług odbioru, tylko co piąte nie było w żaden sposób związane z miejscowym UG, organizacyjnie lub kapitałowo. Większość w omawianej grupie stanowiły zakłady komunalne, spółki z udziałem UG, utworzone z przekształcenia dawnych zakładów budżetowych, albo też innej proweniencji podmioty, w których UG posiadały swoje udziały. W zdecydowanej większości objętych badaniami gmin wiejskich zatem zmiany w systemie usług odbioru odpadów komunalnych miały charakter w istocie pozorny i polegały na tym, iż przedsiębiorstwo dotąd realizujące zadania w tym zakresie zostało „legitymizowane” w nowym porządku prawnym.

Uwaga ta w istotnym stopniu dotyczy także gmin wiejsko-miejskich, ponieważ w większości gmin tego typu objętych badaniami, omawiane zmiany miały charakter podobny do powyżej zarysowanych.

Tylko co trzecie z przedsiębiorstw, które po 2011 roku wygrało przetargi na wykonywanie usług odbioru odpadów komunalnych, wcześniej nie funkcjonowało na rynkach badanych gmin. Preferowane one były przede wszystkim przez gminy miejskie (wszystkie bez wyjątku dokonały wyboru firmy z tej grupy); na podobny krok zdecydowała się tylko co trzecia gmina wiejska i miejsko-wiejska. Należy zachować daleko idącą ostrożność w ocenie tego rodzaju danych, gdyż brak jest pewności, iż te „nowe” firmy nie powstały z przekształcenia „starych” bądź ich fuzji, przeprowadzonych pod kątem optymalizacji korzyści, jakie stwarzają nowe uwarunkowania prawne funkcjonowania gminnych rynków usług odbioru odpadów komunalnych. Tym niemniej te dane mogą być symptomem korzystnych zmian na tych rynkach, zwłaszcza z punktu widzenia ich konku-rencyjności, możliwości wchodzenia na nie nowych firm, zdolnych przełamać na tych rynkach monopol prawny władz na wybór przedsiębiorstw właściwych w zakresie odpadów komunalnych lub też zapobiegających tworzeniu się na tych rynkach monopoli wertykalnych.

Tabela 5 Gminy w województwie podlaskim według liczby firm uczestniczących w przetargach

na świadczenie usług odbioru odpadów komunalnych po lipcu 2011 roku

Liczba firm uczestnicząca

w przetargach ^Liczba gmin ^{%N Typ gminy}

1 0 0,00 –

2 4 4,54 4 wiejskie

3 15 17,05 14 wiejskich, 1 miejsko-wiejska 4 36 40,91 30 wiejskich, 6 miejsko-wiejskich

5 23 26,14 4 wiejskie, 16 miejsko-wiejskie, 3 miejskie 6 7 7,95 3 miejsko-wiejskie, 4 miejskie

7 3 3,41 3 miejskie

Ogółem 88 100,00 88 Źródło: opracowanie na podstawie badań własnych.

Powyższa sytuacja stanowi zagrożenie dla przestrzegania reguł konkurencji na gminnych rynkach usług odbioru odpadów komunalnych oraz konkurencji firm niekorzystających z handicapu w postaci powiązań z organami władzy gminnej, właściwej w udzielaniu publicznych zamówień na usługi tego rodzaju. Zagrożenia tego rodzaju, choć faktycznie występujące, są mniej zauważalne jeżeli na rozważany problem spojrzeć z perspektywy dostępności udziału w przetargach na te usługi na poziomie poszczególnych gmin (tabela 5).

Rysunek 10 Gminy według liczby firm uczestniczących w przetargu

Źródło: opracowanie na podstawie badań własnych.

W gminach objętych badaniami empirycznymi uczestniczyła w uzyskaniu zamówienia zróżnicowana liczba firm (rysunek 10), mających – formalnie rzecz biorąc – identyczne możliwości uzyskania zamówienia na przedmiotową usługę. Analiza uzyskanego materiału pozwala zauważyć, iż liczba firm uczestniczących w przetargach rośnie wraz ze statutem jednostek samorządu terytorialnego według porządku od wiejskiej do miejskiej. Najmniejszą liczbę firm uczestniczących w przetargach w gminach województwa podlaskiego objętego badaniem odnotowano w gminach wiejskich. W gminach wiejsko-miejskich liczba ta wzrasta, a wszystkie gminy miejskie pojawiają się dopiero przy liczbie sześciu i siedmiu firm. Wynika to zapewne z okoliczności, iż w gminach o większych potrzebach w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a więc większych o większej ilości odpadów do wywiezienia, funkcjonuje więcej firm oferujących tego rodzaju usługi, a co za tym idzie zainteresowanych w uzyskaniu zamówienia publicznego w tym zakresie. Okoliczność ta wszakże dosyć słabo koreluje z faktyczną swobodą i równością podmiotów w dostępie do rynku. Pomimo bowiem

0 4,55 17,05 40,9 26,14 7,95 ^3,41 firma 1 firma 2 firma 3 firma 4 firma 5 firma 6 firma 7

relatywnie dużej liczby firm, jakie wzięły po lipcu 2011 roku udział w przetargach, nie sposób w tym kontekście pominąć, albo przynajmniej zrelatywizować, wcześniej przytoczonych danych świadczących, iż dostęp ten jest łatwiejszy w przypadku firm w jakiś sposób związanych z organami gmin udostępniających zamówienia w zakresie usług odbioru odpadów komunalnych. Wypada więc podtrzymać, jako bardziej uprawnione, domniemanie o zagrażających konkurencyjności na tym rynku lokalnych układach i powiązaniach faworyzujących podmioty niekoniecznie dysponujących ofertą najlepszą pod względem merytorycznym i najkorzystniejszą pod względem ekonomicznym. Ponieważ spostrzeżenia tego rodzaju dotyczą sytuacji po zasadniczych zmianach w uwarunkowaniach prawnych, które miały doprowadzić do anihilacji tego rodzaju zagrożeń, stwierdzić należy, iż cel ustawodawcy w tym zakresie nie został bynajmniej osiągnięty.

5.4.3. Zagrożenia dla konkurencji w dziedzinie gospodarki odpadami wynikające