Sposób realizacji obowiązków gmin w zakresie utrzymania porządku i czystości

W świetle przepisów ustawy z dnia 13 września o utrzymaniu czystości i porządku w gminach art. 3 zadania gminy obejmują:

• tworzenie warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych;

• budowę, utrzymanie i eksploatację infrastruktury odbioru, gromadzenia i przetwarzania odpadów komunalnych;

• tworzenie powszechnego, obejmującego wszystkich właścicieli nieruchomości, systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym zwłaszcza system selektywnej zbiórki odpadów;

• nadzorowania działalności podmiotów odpowiedzialnych za poszczególne dziedziny gospodarki odpadami, w tym odbiór odpadów komunalnych;

dostępne w wersji elektronicznej pod adresem internetowym, PKPP/GL 657/185/2010, Warszawa, 10 grudzień 2010.

• udostępnianie wszelkich informacji o funkcjonowaniu systemu gospodarki odpadami na terenie gminy;

• monitoring i krytyczna analiza funkcjonowania gminnego systemu gospodarki odpadami oraz jego poszczególnych segmentów;

• prowadzenie ewidencji urządzeń, instalacji i obiektów związanych z gminnym systemem gospodarki odpadami oraz umów zawartych z profesjonalnymi podmiotami na obsługę zadań w tym zakresie.

Sposób realizacji przez gminy obowiązków w zakresie utrzymania porządku i czystości określają także przepisy rozdziału 3a znowelizowanej CDGU. Łączą one te obowiązki z zadaniami związanymi z gospodarką odpadami. W swoisty sposób ustanawiają one iunctim między wymogiem utrzymania porządku i czystości przez władze gminy z realizacją przez nie zadań z zakresu gospodarki odpadami. W świetle przywołanych przepisów, władze gminne zobligowane przede wszystkim do organizacji systemu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, tak zamieszkałych, jak i w drodze odrębnej uchwały, niezamiesz-kałych, ale takich, na których wytwarza się odpady.

W wypadku, gdy gmina liczy więcej 10 tys. mieszkańców, możliwy jest podział na potrzeby takiego systemu na sektory. Organizacja systemu, o którym mowa, obejmuje między innymi:

• zorganizowanie przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nierucho-mości (zamieszkałych i ewentualnie niezamieszkałych), albo również nad na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów (w przypadku podziału na gminy na sektory: odrębnie dla każdego z nich);

• zorganizowanie systemu opłat (metoda obliczania, wysokość itp.) za odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości i przyjęcie go w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego;

• zawarcie umów z podmiotami wyłonionymi w drodze przetargu na odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości.

Zadania gmin w rozważanym obszarze obejmują także tworzenie infrastruktury systemu odbioru i przetwarzania odpadów komunalnych. Art. 3a ust. 1 CDGU obliguje władze tych jednostek samorządowych do budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wypełnienie tego obowiązku, zgodnie z dyspozycją tego przepisu, obejmuje:

• przeprowadzenie przetargu na wybór podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych;

• lub dokonanie wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym190;

• dokonanie wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi191.

Docelowo w perspektywie średnioterminowej gminy, do 31 grudnia 2020 roku, realizu-jąc powyższe zadania, zobligowane są ustawowo (art.3b OGU), do osiągnięcia następurealizu-jących wskaźników:

• poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo;

• poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych w wysokości co najmniej 70% wagowo.

OGU określa również i inne wskaźniki docelowe charakteryzujące efektywność gminnej gospodarki odpadami. Generalnie, w świetle tych wskaźników, gminy zmierzać mają do regulacji ogólnej masy odpadów wytwarzanych na jej terenie oraz zwiększenia ogólnej masy odpadów kierowanych do recyklingu. Poziom tych wskaźników to miara ewaluacji skuteczności i efektywności gminnej gospodarki odpadami.

Kształtując system gospodarki odpadami na swoim terenie, gminy muszą przestrzegać ustaleń zawartych w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami, a zwłaszcza w Uchwale o wykonaniu WPGO podejmowanej przez Sejmik Województwa, która jest aktem prawa miejscowego. Dokument ten określa podział województwa na regiony, dla których przypisane są konkretne instalacje przeznaczone do zagospodarowania odpadów komunalnych zmieszanych oraz odpadów zielonych odbieranych z terenu danego regionu. Tym samym przedsiębiorstwa odbierające odpady zobowiązane są do przekazywania odpowiednich frakcji odpadów do wskazanych instalacji. Jest to znacząca różnica w stosunku do przepisów wcześniej obowiązujących, które dawały odbiorcy odpadów wolny wybór w zakresie instalacji do której będzie on przekazywał odpady, pod warunkiem spełniania przez odbiorcę odpadów wymagań określanych przepisami prawa. W takim systemie podmioty działające na rynku usług odbioru odpadów mogły poszukiwać bardziej efektywnych lub innowacyjnych

190 Dz. U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 z późn. zm.

instalacji zagospodarowania odpadów, aby zbudować na tym swoją przewagę konkurencyjną. Odgórne narzucenie konkretnych instalacji w obecnym stanie prawnym praktycznie uniemoż-liwia przedsiębiorstwom odbierającym odpady zdobycie przewagi konkurencyjnej w zakresie zagospodarowania odpadów, gdyż wszyscy uczestnicy lokalnego rynku mają nakazany ten sam sposób postępowania z odbieranymi odpadami. Wymusza to na firmach podejmowanie innych działań zwiększających własną konkurencyjność w celu pozytywnego zróżnicowania swojej oferty względem konkurencji.

WPŁYW POLITYKI KONCESYJNEJ

NA SWOBODĘ DZIAŁANIA PRZEDSIĘBIORSTW FUNKCJONUJĄCYCH W SEKTORZE GOSPODARKI ODPADAMI

Koncesje we współczesnych gospodarkach są reglamentacją określonego katalogu działalności gospodarczej dokonywanej przez państwo. Wprowadza się je tylko wówczas, gdy działalność dotyczy bezpieczeństwa państwa i społeczeństwa lub istotnego interesu publicznego. Zazwyczaj obszar, który obejmują był monopolem państwa. Koncesjonariusz jako podmiot administracji publicznej jest obowiązany nie tylko do realizowania swoich potrzeb, ale również przestrzegania interesu publicznego. Organ koncesyjny, wydając zgodę ogranicza swobodę działalności gospodarczej, podając określone zasady jej wykonywania. Zgodnie z art. 5 z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ koncesyjny zarządza przetarg, którego przedmiotem jest udzielenie koncesji, wówczas gdy liczba przedsiębiorców spełniających warunki udzielenia koncesji i dających rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją jest większa niż liczba koncesji przewidzianych do udzielenia.

Wszelkie ingerencje w swobodę działalności gospodarczej są przeciwne istocie gospo-darki wolnorynkowej, która opiera się najogólniej rzecz biorąc, na wolnej grze sił i podmiotów rynkowych, czyli przedsiębiorców i przedsiębiorstw korzystających z konsty-tucyjnie gwarantowanej wolności gospodarczej. Z ważnych względów społecznych bądź politycznych (na przekonaniu tych, którzy takie decyzje podejmują) przy zachowaniu obowiązujących w tej mierze reguł i zasad, wolność tę można ograniczyć.

Gospodarka odpadami jest obszarem, gdzie tego typu ważne względy społeczne pojawiają się często, na przykład: utrzymanie ładu i porządku na obszarach objętych osadnictwem, jako warunku nieodzownego dla zachowania bezpieczeństwa sanitarno-epidemiologicznego oraz ekologicznego obywateli, stanowią przesłankę ograniczenia swobody działalności gospodarczej w tym obszarze aktywności i objęcie go regulacjami gwarantującymi, iż wskazany cel zostanie osiągnięty. Innymi słowy, ta część gospodarki odpadami, która dotyczy odbioru odpadów komunalnych od ich wytwórców, ze względu na konstytucyjną aksjologię wyznaczającą w hierarchii ważności praw konstytucyjnych szeroko

pojętemu bezpieczeństwu obywateli rangę wyższą aniżeli wolności gospodarczej192, objęta została regulacjami prawnymi tę wolność ograniczającymi.

Cechą dystynktywną gospodarki regulowanej jest ustanowienie nieprzekraczalnych ram prawnych dla konkurowania między podmiotami gospodarczymi prowadzącymi działalność w tym obszarze. Konkurencja dotyczy bardziej dostępu do możliwości prowadzenia takiej działalności, aniżeli samej działalności. Mogą ją bowiem realnie prowadzić podmioty, które uzyskały prawną możliwość jej prowadzenia, a wiec koncesję lub zezwolenie, albo też uzyskały zamówienie na wykonanie określonych czynności i zadań w trybie zamówień publicznych. Ta ostatnia okoliczność jest zasadniczym wyznacznikiem ram konkurowania w zakresie odbioru odpadów od jej wytwórców w trybie określonym przepisami CDGU. W przypadku podmiotów koncesjonowanych lub posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności konkurencja występuje zarówno na poziomie procesu koncesyjnego (o udzielenie zezwolenia), jak i już na poziomie pokoncesyjnym, (po uzyskaniu) zezwolenia, ponieważ reglamentacja w gospodarce nie może prowadzić do tworzenia monopoli. W przypadku przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie odbioru odpadów od wytwórców komunalnych, konkurencja występuje tylko na etapie udzielania zamówienia publicznego.

Po rozstrzygnięciu przetargu jego zwycięzca w praktyce staje się w danej gminie czy też na wyznaczonym przez nią obszarze monopolistą, którego działalność podlega kontroli i ocenie podmiotu udzielającego zamówienia, a więc gminy. Warunki konkurowania na odbiór odpadów od wytwórców komunalnych są ograniczane czy wręcz upośledzane przez praktyki jednostek gminnych. Starają się one zachować dominującą pozycję podmiotów

192 Doktryny praw człowieka na czele hierarchii stawiają wolność. Realne systemy konstytucyjne kształtowane przez polityków, odwołujących się do doktryn bezpieczeństwa kwestię, która z wartości jest prymarna: wolność czy bezpieczeństwo, rozstrzygają na rzecz tej pierwszej. Wybitny politolog i teoretyk bezpieczeństwa państwowego rozstrzygnięcie to uzasadnił w sposób następujący: „W powodzi haseł w rodzaju «po pierwsze gospodarka» lub «po pierwsze człowiek», szybko zapominamy, że fundamentem tego wszystkiego, co «po pierwsze» jest bezpieczeństwo. Jest ono pierwotną, egzystencjalną potrzebą, grup społecznych, wreszcie państw. Idzie przy tym nie tylko o przetrwanie integralności czy niezawisłości, lecz także o bezpieczeństwo rozwoju, który zapewnia ochronę i wzbogacenie tożsamości jednostki czy narodu. Owo bezpieczeństwo zależy od tego, co dzieje się wokół nas, od środowiska zewnętrznego, z którego mogą pochodzić ewentualne zagrożenia, zależy także od nas samych – naszego zdrowia i gotowości sprostowania takim zagrożeniom”. R. Kuźniar, Po pierwsze

bezpieczeństwo, „Rzeczpospolita” 1996, 9 stycznia. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w piśmiennictwie

dotyczącym teorii bezpieczeństwa. W. Pokruszyński (Teoretyczne aspekty bezpieczeństwa, Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej, Józefów 2010, s.33), by posłużyć się konkretnym przykładem, prezentuje pogląd, iż istota państwa liberalno-prawnego, a taki model jest realizowany w Polsce, „polega na podejmowaniu starań na rzecz bezpieczeństwa, przestrzegania prawa i wolności jednostek”. Bezpieczeństwo zatem znajduje się u podstaw realności i skuteczności gwarancji dla innych wartości, w tym także i wolności. W tym należy upatrywać uzasadnienia dla praktyki ograniczania wolności, w tym gospodarczej, o ile zgodna jest ona z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

spełniających profesjonalne wymagania do prowadzenia działalności na obszarze gospodarki odpadami, ale są powiązane z jednostkami gminnymi, skłonnymi do faworyzowania ich w procesie przetargowym. Praktyki takie nie są bynajmniej hipotetyczne, ale mają w praktyce miejsce.