4. Metodyki analizy ryzyka stosowane w innych krajach
4.5. Holandia
Przyjęta w Holandii metodyka oceny ryzyka łączy się z Narodową Strategią Bez-pieczeństwa Holandii. Integralną częścią niniejszej strategii jest metodyka wzmoc-nienia bezpieczeństwa narodowego. Jej pierwszą fazą jest National Risk Assessment – NRA (Narodowa analiza zagrożeń i ocena ich ryzyka).
Holenderską metodykę oceny ryzyka przyjęto w dokumencie National Risk As-sessment Method Guide (Przewodnik po Narodowej Metodzie Oceny Ryzyka)11. Wskazuje się w nim cel oraz kontekst prowadzonej w Holandii analizy ryzyka. Zawiera on również charakterystykę przyjętej metody oraz szczegółowy opis jej poszczegól-nych kroków. Dokument, który wydano rok później Working with scenarios, risk as-sessment and capabilities in the National Safety and Security Strategy of Netherlands (Pra-ca ze scenariuszami w Narodowej Strategii Bezpieczeństwa Holandii) jest uaktualnioną wersją przewodnika12.
Punkt wyjścia przyjętego w Holandii podejścia do oceny ryzyka stanowi zi-dentyfikowanie ról i odpowiedzialności podmiotów zaangażowanych w realizację przedsięwzięć wynikających z jej poszczególnych etapów. W pracach tych biorą udział m.in. ministrowie, Grupa Robocza ds. Bezpieczeństwa Narodowego (IWNV), Komitet Sterujący Bezpieczeństwa Narodowego (SNV), oraz grupy ekspertów. Na każdy z tych podmiotów nakłada się zadania do wykonania na poszczególnych etapach realizacji badań.
Przyjęta metoda obejmuje całościowe podejście do zagrożeń. Została ona roz-winięta na potrzeby dokonania oceny ryzyka w skali całego państwa, bazując na założeniu, że zagrożenia bezpieczeństwa narodowego opisane są w formie sce-nariuszy. Scenariusze dla takich zagrożeń, jak powodzie, pandemie, długotrwałe
11 National Security Programme National Risk Assessment Method Guide, 2008 r.
12 Charakterystyka metodyki bazuje na dokumencie z 2009 r. opracowanym przez grupę roboczą złożoną z ekspertów z Holandii pochodzących z administracji rządowej oraz instytucji naukowo-badawczych.
awarie dostaw usług są opisywane w jednolity sposób, wsparte statystykami oraz agregowane. Pozwala to na porównywanie ryzyk oraz ustalenie priorytetów dla podejmowanych działań.
Ocena ryzyka rozważa prawdopodobieństwo wystąpienia scenariusza i jego wpływu na żywotne interesy Holandii, którymi są: bezpieczeństwo terytorialne, bezpieczeństwo fizyczne, bezpieczeństwo ekonomiczne, bezpieczeństwo ekolo-giczne oraz stabilność społeczno-polityczna. Czynnik wpływu został podzielony na komponent obiektywny (np. zniszczenie mienia, liczba ofiar) i subiektywny (społeczne wzburzenie związane z konsekwencją wystąpienia danego zdarzenia).
Rezultaty oceny ryzyka publikowane są corocznie w raporcie bevindingenrap-portage. Bazując na tych ustaleniach, rząd podejmuje decyzje, które ryzyka powinny zostać dokładnej przeanalizowane, wskazuje, czy dostępne siły i środki są wystar-czające, jak również czy powinno się dokonać ich wzmocnienia. W konsekwencji ocena ryzyka wskazuje, na które zagrożenia należy przeznaczyć środki w ramach planowania strategicznego.
Na rysunku 4.12. przedstawiono poszczególne etapy metody NRA.
W pierwszym etapie metody NRA przygotowywane są scenariusze, opisujące zagrożenia bezpieczeństwa narodowego w średnioterminowej perspektywie czaso-wej (w ciągu pięciu najbliższych lat). W kontekście metody scenariusz jest opisem:
• incydentu (w tym, jego charakteru oraz skali), czyli jednego lub wielu powiąza-nych ze sobą zdarzeń mających swoje konsekwencje dla bezpieczeństwa naro-dowego,
• tzw. lead up, czyli czynnika prowadzącego do wystąpienia incydentu określające-go przyczyny, jak również podstawowe fazy, które składają się na ten incydent,
• kontekstu zdarzeń obejmującego ogólne okoliczności i stopień podatności, jak również odporności ludzi, obiektów oraz społeczeństwa w stosunku do opisy-wanego incydentu,
• konsekwencji incydentu zawierającego opis reakcji i środków kontrolnych,
• oddziaływania incydentu na ciągłość funkcjonowania infrastruktury.
W celu rozwinięcia scenariuszy wymaga się uzyskania informacji pochodzą-cych z wielu specjalistycznych dziedzin. Stąd też często powołuje się multidyscy-plinarne grupy robocze z udziałem ekspertów.
Punktem wyjścia do rozwijania scenariuszy możliwych zdarzeń jest założenie, iż istnieje przynajmniej niewielkie prawdopodobieństwo jego wystąpienia.
Rysunek 4.12. Etapy holenderskiej metodyki oceny ryzyka
Źródło: Working with scenarios, risk assessment and capabilities in the National Safety and Security Strategy of Netherlands, s. 13
1. Opracowanie
scenariuszy 2. Ocena
ryzyka 3. Analiza zdolności
4. Opracowanie raportu podsumowującego
i rekomendacji
Ponadto muszą one oddziaływać w skali narodowej, a zatem w odniesieniu do żywotnych interesów Holandii (bezpieczeństwo terytorialne, bezpieczeństwo fizyczne, bezpieczeństwo ekonomiczne, bezpieczeństwo ekologiczne, stabilność społeczno-polityczna).
Każdy scenariusz musi być unikalny, tzn. różnić się skalą, intensywnością zdarzeń, położeniem geograficznym czy prawdopodobieństwem. Tam, gdzie poja-wiają się różne warianty tego samego scenariusza rozpatruje się odpowiednie siły i środki w celu wskazania, dla którego poziomu zagrożenia są wystarczające.
Scenariusze dzieli się na dwie zasadnicze grupy: realne do wystąpienia z pew-nym prawdopodobieństwem tu i teraz (np. związane z powodzią czy pandemią) oraz scenariusze rozwojowe, czyli takie, które skutkują opisanym wpływem w dłuż-szej perspektywie czasowej, np. scenariusze oparte na wpływie starzenia się ludno-ści lub zmianach klimatu.
W ramach etapu oceny ryzyka podejmuje się następujące działania:
• sprawdzenie kompletności opisu scenariusza,
• oszacowanie wpływu scenariusza,
• oszacowanie prawdopodobieństwa scenariusza,
• prezentacja wyników analizy.
Scenariusz musi obejmować informacje, które umożliwią oszacowanie praw-dopodobieństwa i wpływu.
Zdarzenia oraz ich wpływ w ramach danego scenariusza analizowane są dla dziesięciu kategorii wpływu.
Tabela 4.8. przedstawia wykaz kryteriów wpływu przyporządkowanych do poszczególnych żywotnych interesów Holandii.
Tabela 4.8. Żywotne interesy Holandii i odnoszące się do nich kryteria wpływu Żywotne interesy państwa Kryterium wpływu
1. Bezpieczeństwo terytorialne 1.1. Wkroczenie na terytorium Holandii
1.2. Naruszenie międzynarodowej pozycji Holandii
2. Bezpieczeństwo fizyczne
2.1. Ofiary śmiertelne
2.2. Poważne urazy i choroby przewlekłe 2.3. Cierpienie psychiczne (brak podstawowych środków do życia)
3. Bezpieczeństwo ekonomiczne 3.1. Koszty
4. Bezpieczeństwo ekologiczne 4.1. Długoterminowy wpływ na środowisko i naturę (flora i fauna)
5. Stabilność społeczna i polityczna 5.1. Zakłócenie życia codziennego
5.2. Naruszenie systemu demokratycznego 5.3. Społeczne skutki psychologiczne
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Working with scenarios, risk assessment and capabilities in the National Safety and Security Strategy of the Netherlands, s. 29
Analiza skutkuje określeniem wartości wpływu dla każdego z dziesięciu wspomnianych kryteriów. Następnie zostają one scalone przy wykorzystaniu pro-cedury agregacji celem wyznaczenia całościowej wartości wpływu.
Wpływy poszczególnych kryteriów mierzy się w podobny sposób dla wszyst-kich scenariuszy, które mogą potencjalnie wystąpić. W stosunku do każdego z kryteriów wykorzystuje się pięciostopniową skalę A-B-C-D-E wskazującą konse-kwencje: ograniczone, istotne, poważne, bardzo poważne oraz katastrofalne. Każda z tych wartości opisywana jest przez wyznaczony jej zakres (np. od 0 do 10 ofiar).
Tabela 4.9. przedstawia przykład określenia wpływu dla kryterium ofiary w ramach żywotnego interesu narodowego, jakim jest bezpieczeństwo fizyczne.
Na potrzeby uzyskania jak największej pewności, że szacowana wartość wpły-wu dla danego kryterium została określona w sposób właściwy, każdemu z nich przyporządkowuje się jedną z trzech wartości wpływu, która stanowi wartość pro-gnozowaną (V), najniższą możliwą wartość (O) oraz najwyższą możliwą wartość (B) pamiętając o konieczności uzasadnienia tego stanu rzeczy.
Następnie przy użyciu analizy multikryterialnej dokonuje się agregacji war-tości wpływu dla każdego ze scenariuszy. Wspomniane warwar-tości wpływu zostają przekonwertowane do wyniku X, A, B, C, D, E dla każdego z dziesięciu kryteriów wpływu oraz scalone celem wskazania ostatecznej wartości wpływu dla każdego ze scenariuszy13. Uzyskane w ten sposób wyniki sprowadzone zostają do wartości liczbowych za pomocą funkcji liczbowych oraz metody sumy ważonej.
Wskazanie prawdopodobieństwa wystąpienia incydentu jest czynnością wtór-ną do określenia konsekwencji (wpływu) danego scenariusza. Szacowane jest ono za pomocą pięciostopniowej skali od A do E. Celem stworzenia większej przestrze-ni dla uzyskanych wyprzestrze-ników dopuszczalne jest wyznaczeprzestrze-nie subkategorii (przestrze-niskie, średnie, wysokie) w obrębie kategorii od A do D. Analogicznie jak w przypadku szacowania wpływu wskazuje się również prognozowaną wartość prawdopodo-bieństwa wystąpienia scenariusza (V), wyższą granicę wartości prawdopodobień-stwa (O) oraz niższą granicę prawdopodobieńprawdopodobień-stwa (B). Ponadto uwzględnia się
13 Wartość X wskazuje się w przypadku, gdy skutki określonego incydentu nie wiążą z da-nym kryterium wpływu, np. gdy atak terrorystyczny nie ma wpływu na bezpieczeństwo środowiskowe.
Tabela 4.9. Przykład określenia wpływu dla kryterium ofiar w ramach zapewnienia bez-pieczeństwa fizycznego
liczba
czas <10 10-100 100-1000 1000-10,000 >10000 Natychmiastowa
śmierć (w ciągu roku) A B C D E
Przedwczesna śmierć
(w ciągu 2-20 lat) A A B C D
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Working with scenarios, risk assessment and capabilities in the National Safety and Security Strategy of the Netherlands, s. 35
niepewność w określeniu kategorii prawdopodobieństwa dla poszczególnych sce-nariuszy incydentu wraz ze wskazaniem źródła tej niepewności oraz braku wiary-godności oceny.
W metodyce holenderskiej wprowadza się rozróżnienie pomiędzy czynnościa-mi podejmowanyczynnościa-mi na rzecz szacowania prawdopodobieństwa wystąpienia scena-riuszy zdarzeń intencjonalnych oraz zdarzeń niecelowych. W odniesieniu do tych pierwszych wynik przedstawia się bazując na skali jakościowej. Z kolei dla drugiej grupy używa się skali jakościowej ze wskaźnikami częstości. W tym względzie wy-nik szacowania prawdopodobieństwa wystąpienia zdarzenia intencjonalnego wa-runkowany jest parametrem podatności (niski, średni, wysoki), wpływającym na obniżenie bądź zwiększenie wartości czynnika prawdopodobieństwa.
Określając prawdopodobieństwo, dąży się do jego szacowania w sposób ilo-ściowy. Niemniej jednak w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się również przeprowadzenie w tym celu analizy jakościowej. Czynnik prawdopodobieństwa rozpatruje się w kontekście możliwości wystąpienia scenariusza danego zdarzenia w ciągu pięciu lat.
Prawdopodobieństwo wystąpienia scenariuszy szacuje się w oparciu o analizę zdarzeń historycznych a także studia przypadków. Pod uwagę bierze się również potoczne opinie na temat incydentów, niemniej jednak błędne dane wynikające z takich relacji są filtrowane, pod kątem wiarygodności zawartych w nich informa-cji. Działania te powiązane są z analizą sieciową i drzewem decyzyjnym. Wykorzy-stuje się również szacowanie eksperckie i analizę trendów.
Wyniki oceny ryzyka przedstawione są na dwuwymiarowym diagramie ryzy-ka. Przyjmuje się w nim równą wagę dla wszystkich dziesięciu kryteriów wpływu, jak również ilościowo wskazuje się wartości: X, A, B, C, D, E. Diagram ten posiada konstrukcję logarytmiczną. Wpływ zaznacza się na osi pionowej, z kolei prawdo-podobieństwo na osi poziomej. Dla każdego scenariusza, NRA zwraca wynik dla zagregowanego wpływu oraz prawdopodobieństwa. Przykład diagramu oceny ry-zyka przedstawiono na rysunku 4.13.
Trzeci etap obejmuje analizę zdolności. Odpowiada się w nim na pytanie, czy posiadane zasoby, niezbędne do redukcji ryzyk są wystarczające. Ponadto rozważa się, czy wykorzystanie dodatkowych sił i środków mogłoby w konkretnym przy-padku pozwolić na ograniczenie ryzyka w sposób bardziej efektywny. Zasoby te mogą mieć postać umiejętności lub wiedzy, jak również aparatury pomiarowej, zasobów ludzkich lub ustawodawstwa związanego z zapobieganiem zdarzeniom niebezpiecznym. W ramach analizy zdolności bada się scenariusz danego zagroże-nia, a następnie odpowiada na pytanie, które zdolności muszą zostać wzmocnione na potrzeby redukcji wpływu lub prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Dzięki analizie, wskazuje się konkretne opcje ograniczenia ryzyka oraz poziom, do jakiego zasoby muszą zostać rozwinięte, aby przyniosły pożądany efekt.
Powódź (obszar Ranstad) Wypadek jądrowy Powódź (rzeka Rijn-‐‑Ussel) Stacja prawicowców i imigrantów Wypadek chemiczny Ograniczenie dostaw gazu Przestępcza ingerencja w żywotne interesy
Przerwanie dostaw prądu
Niepokoje społeczne w obszarach miejskich Ekstremizm islamski Ekstremizm lewicowy
Korupcja towarami handlowymi
Upały i susze Ekstremizm prawicowy
Aktywność obrońców praw zwierząt
Rozległe pożary
Ciężkie wichury (nawałnice)
Ogólnonarodowe zakłócenie dostaw energii elektrycznej Polityczny Salafizm Polityczny Safalizm (Gwałtowny)
Ciężkie burze śnieżne Ekstremizm związany z prawami zwierząt
Polityka związana z ropą Pandemia grypy (łagodna)
Zakłócenia siecie teleinformatycznych
Bezprawne wpływanie na administrację publiczną
Zróżnicowanie społeczne Pandemia grypy (cięzka)
Długotrwałe przerwy w dostawie prądu
Utworzenie enklawy Bardzo nieprawdopodobne Nieprawdopodobne Możliwe Prawdopodobne Bardzo prowdopodobne
Ograniczone Znaczące
Poważne Bardzo poważne Katastrofalne
Blackout Rysunek 4.13. Diagram ryzyka Źródło: opracowanie własne na podstawie: Working with scenarios, risk assessment and capabilities in the National Safety and Security Strategy of the Netherlands, s. 63
Poszczególne etapy procesu analizy zdolności przedstawia rysunek 4.14.
W pierwszym etapie analizy zdolności powołuje się grupę roboczą złożoną z ekspertów, którzy posiadają wiedzę z zakresu zdolności odnoszących się do po-szczególnych scenariuszy. Następnie dana organizacja wskazuje, harmonogram prac, który doprowadzi do wskazania zdolności. W trzecim etapie procesu należy zbadać, które obszary muszą zostać wzmocnione oraz przygotować ich potencjalną listę. Istotą czwartego etapu jest stworzenie priorytetowej listy około pięciu zdolno-ści, które należy wzmocnić dla każdego z czterech typów zdolności odnoszących się do fazy zapobiegania, przygotowania, reagowania i odbudowy. Ostatnim kro-kiem jest wskazanie i zewidencjonowanie priorytetowych zdolności wraz z uzasad-nieniem w jednolitym dokumencie.
Wyniki poszczególnych analiz mają pomóc rządowi w określeniu, które zdol-ności powinny zostać wzmocnione, biorąc pod uwagę interes bezpieczeństwa na-rodowego.
Ostatnim etapem metody NRA jest opracowanie raportu podsumowującego oraz rekomendacji. Poszczególne grupy tematyczne mają za zadanie przedłożyć przygotowane analizy zdolności. Szczególna uwaga powinna zostać położona na specyficzne zdolności tzn. takie, które są niezbędne do przeciwdziałania danemu typowi ryzyka. Raport powinien wskazywać również te, które wymagają wzmoc-nienia, a jednocześnie są użyteczne w kontekście reakcji na różne rodzaje ryzyka.
Na podstawie tych ustaleń rząd powinien podjąć decyzję, które rekomenduje do wdrożenia.