II poziom partycypacji społecznej – konsultacje społeczne

Konsultacje społeczne są już bardziej zaawansowaną formą partycypacji, choćby ze względu na swoją konstrukcję. Podobnie jak współdziałanie mają one już charakter dwustronnej relacji, w ramach której mieszkańcy poza informa-cją otrzymują również prawo wyrażenia swojej opinii o danej sprawie. Należy mieć jednak świadomość, że może być ona w mniejszym lub większym stopniu-uwzględniona przez władze przy podjęciu ostatecznej decyzji. Może też w ogóle nie być brana pod uwagę.

Systematyczne konsultacje społeczne umożliwiają stałą wymianę informacji na temat realnych problemów społeczności lokalnej, co pozwala na zidentyfiko-wanie i zhierarchizozidentyfiko-wanie najpotrzebniejszych działań odpowiadających ocze-kiwaniom mieszkańców. Konsultacje to również, jak pisze Robert Gawłowski, wzajemna nauka partnerów. Często bowiem mieszkańcy nie mają wiedzy na te-mat realiów prawnych i finansowych związanych z wykonywaniem zadań pub-licznych, władze natomiast nierzadko funkcjonują, szczególnie w dużych gmi-nach, w pewnej izolacji od przyziemnych problemów wspólnoty lokalnej10.

10 R. Gawłowski, Co daje komunikacja i partycypacja społeczna, „Gazeta Samorządu i Ad-ministracji”, Sektor publiczny.pl, www.samorzad.infor.pl/temat_dnia/artykuly/452991,co_daje_ komunikacja_i_partycypacja_spoleczna.html [1.06.2012].

Konsultacje społeczne na trwałe wpisały się w życie samorządu terytorial-nego, jako ważny element procesu podejmowania decyzji. Nie jest to sposób prosty, jednakże, co potwierdzają doświadczenia krajów Europy Zachodniej, właściwie przeprowadzone zwiększają poziom akceptacji, nierzadko trudnych, decyzji władz, zaangażowania i zaufania społecznego, pozwalają na prowadzenie dialogu z mieszkańcami, zwłaszcza w momencie braku konsensusu oraz popra-wę efektywności rządzenia. W Polsce konsultacje społeczne wydają się nadal niedoceniane, wręcz traktowane jako niemałe utrudnienie sprawowania władzy. Potwierdzają to również wyniki analizowanego badania, bowiem zdaniem 56,1% respondentów, z 474, którzy udzielili odpowiedzi na to pytanie, skuteczność kon-sultacji społecznych, jako narzędzia partycypacji, jest raczej średnia. Zaledwie 20,9% ocenia je jako bardzo skuteczne, praktycznie tyle samo uważa ich uży-teczność za niską, a dla 2,7% są one nieskuteczne.

Tabela 4. Ocena skuteczności konsultacji społecznych

Typ gminy ^{Ocena skuteczności rozwiązania}

nieskuteczne mało średnio bardzo skuteczne

Miejska 2 6 38 13

Miejsko-wiejska 2 26 65 19

Wiejska 9 64 163 67

Źródło: opracowanie własne.

Rozpatrując poruszoną kwestię z punktu widzenia typu gminy – nie obserwu-je się istotnych zmian. Gminy wszystkich typów uważają konsultacobserwu-je społeczne za średnio skuteczną formę partycypacji, przy czym gminy miejskie przeważają tutaj w niewielki stopniu (62,3% ogółu badanych gmin miejskich) nad miejsko--wiejskimi (58,0%) i wiejskimi (52,4%). W grupie odpowiedzi: bardzo skuteczne rozwiązanie były zarówno gminy miejskie, jak i wiejskie.

Przyczyn nie za wysokiej oceny skuteczności konsultacji może być wiele. Jednym z błędów popełnianych w trakcie prowadzenia konsultacji jest niedo-stosowanie przez władze, urzędników języka dyskusji. Bardzo często posługu-ją się oni niezrozumiałym, skomplikowanym, specjalistycznym słownictwem, utrudniającym mieszkańcom dokładne zrozumienie problemu, co powoduje mało aktywne uczestnictwo w konsultacjach. Kolejnym błędem jest zaniecha-nie poprzedzenia konsultacji przekazazaniecha-niem mieszkańcom informacji o ich celu (można tutaj wykorzystywać strony internetowe urzędów, jedno z podstawowych narzędzi informowania). Udostępnienie podstawowych danych stwarza bowiem szanse odpowiedniego przygotowania się do konsultacji, a w efekcie świadomy w nich udział. Skuteczność konsultacji zależy także od postawy i zaangażowa-nia samych władz, które niejednokrotnie traktują konsultacje jako zło konieczne,

utrudniające i wydłużające proces podejmowania decyzji. Nie mniejszym proble-mem jest artykułowana niechęć władz do włączania innych partnerów lokalnych w postępowanie decyzyjne czy wręcz jawny opór przed dzieleniem się władzą. Choć, jak pokazuje badanie, jeśli konsultacje już się odbywają, to w najtrudniej-szych formach, z punktu widzenia władz, a mianowicie: bezpośrednich spotkań, nierzadko konfrontacji z mieszkańcami (94% wszystkich badanych gmin wybra-ło taką formę), z organizacjami pozarządowymi (71%), grupami docelowymi, np. osobami starszymi, przedsiębiorcami (68,6%). Analiza wyników pod kątem rodzaju gminy pokazała pewne prawidłowości, a mianowicie:

– bezpośrednie spotkania z mieszkańcami są wykorzystywane w procesie konsultacji przez wszystkie gminy,

– bezpośrednie spotkania z przedstawicielami organizacji pozarządowych są domeną gmin miejskich (80,3%) i miejsko-wiejskich (81,3%), podobnie jak spot-kania z konkretnymi grupami docelowymi, odpowiednio: 85,2% i 82,1%,

– podobna sytuacja widoczna jest także w odniesieniu do spotkań z zespoła-mi eksperckizespoła-mi, problemowyzespoła-mi – to narzędzie konsultacji właściwe jest dla gzespoła-min miejskich – 54,1% (gminy miejsko-wiejskie – 42%, wiejskie – 39,5%).

Mniejsze znaczenie mają elektroniczne formy konsultacji, np. poprzez stronę internetową urzędu, czy też sondaż opinii lub spotkania tzw. trójkąta współpracy podmiotów publicznych, prywatnych i społecznych, co może wynikać chociażby z małej skłonności gmin do tworzenia sieci.

Obszary, w jakich są stosowane konsultacje, mogą świadczyć o pewnej za-chowawczości władz, również w tych gminach, które określiły konsultacje jako bardzo skuteczne. W głównej mierze ograniczają się one do tych zagadnień, co do których istnieje obowiązek prawny przeprowadzenia konsultacji, jak np. w zakresie zagospodarowania przestrzeni (83% ogółu przebadanych gmin). An-kietowani, oprócz wspomnianego zagospodarowania przestrzeni, uruchamiali proces konsultacyjny także w zakresie inwestycji infrastrukturalnych (58,7%) i ochrony środowiska (55%). Problemy społeczne, sport i rekreacja stanowiły przedmiot konsultacji dla nieco ponad 30% gmin. Wśród mniej popularnych tematów konsultacji znalazły się: system transportowy, turystyka, melioracja, strategia rozwoju, dwujęzyczne oznakowanie tablic z nazwami ulic, zmiana nazw ulic, sprawy kultury.

Niepokoić może natomiast fakt, że niecałe 20% gmin podejmuje trud zor-ganizowania konsultacji dotyczących sposobu realizacji usług publicznych, czy-li spraw niezwykle istotnych dla mieszkańców, świadczących m.in. o poziomie jakości życia w danej jednostce terytorialnej. Realizację konsultacji w sprawie usług publicznych deklarowało 37,7% badanych gmin miejskich, 19,6% miejsko-wiejskich i 15,8% miejsko-wiejskich. Oznacza to, że w wielu przypadkach ich kształt, jakość, dostępność są wypadkową różnego rodzaju działań oraz subiektywnych odczuć świadczeniodawców (władz lokalnych, podmiotów i jednostek

orga-nizacyjnych dostarczających mieszkańcom usługi publiczne), a nie odzwier-ciedleniem zidentyfikowanych potrzeb i oczekiwań świadczeniobiorców, czyli mieszkańców. Przeprowadzony w I etapie projektu pilotaż unaocznił rozbieżność pomiędzy deklaracjami i wolą władz a rzeczywistymi ich działaniami, właśnie w odniesieniu do usług publicznych. Respondenci pilotażu upatrywali, bowiem istotnych korzyści w partycypacji, a dokładnie we współdecydowaniu, w postaci lepszego dostosowania usług publicznych do realnych potrzeb świadczeniobior-ców. Niestety w nielicznych gminach podjęto konkretne działania w celu osiąg-nięcia wskazywanych korzyści11.