III poziom partycypacji społecznej – współdecydowanie

Najpełniejszy udział obywateli w życiu publicznym urzeczywistnia się po-przez uczestnictwo w inicjowaniu działań i decyzji, a także pełne partnerstwo między władzą a obywatelami. Współdecydowanie, najwyższy stopień partycy-pacji, jest swoistego rodzaju aktem przekazania obywatelom części kompetencji, ale także i odpowiedzialności. Zakłada ono zarówno projektowanie rozwiązań, jak i ich konsultowanie. Decyzje zapadają tutaj na zasadzie konsensusu, strony bowiem wspólnie definiują problemy i szukają rozwiązań uwzględniających in-teresy każdej ze stron12. Współdecydowanie pomimo swojego znaczenia w dzia-łalności władz lokalnych jest jednak najrzadziej wykorzystywane. Jest też najbar-dziej złożoną formą wymagającą wiedzy i zrozumienia tak po stronie władz jak i mieszkańców. Trzeba mieć świadomość, że w przekonaniu mieszkańców podej-mowanie decyzji przez władze jest zjawiskiem zbyt odległym, abstrakcyjnym, by mieć znaczenie dla ich codziennego życia. Co za tym idzie, ich odczuwalne możliwości realnego wpływania na ten proces wydają się ograniczone, wręcz niemożliwe. Również lokalne struktury angażowania i zarządzania są dla wielu osób zbyt skomplikowane i zbyt biurokratyczne, aby zrozumieć, w jaki sposób i gdzie mogliby oni coś zmienić13.

Nie dziwą zatem oceny gmin odnoszące się do skuteczności współuczestni-ctwa obywateli i innych podmiotów w procesie sprawowania władzy publicznej (zob. tab. 5). Nie dość, że sam proces współdecydowania nie jest prosty w realiza-cji, to dochodzi do tego, podobnie jak przy konsultacjach, brak zainteresowania władz współpracą w tym zakresie. Trzeba również zwrócić uwagę na kwestię

ni-11 M. Kalisiak-Mędelska, op.cit. 12 Konsultatywa..., s. 6.

13 Czego lokalne społeczności oczekują od programu Big Society, Fundacja im. S. Batorego,

skiej edukacji społecznej, niewystarczającej wiedzy obywateli co do swoich praw i możliwości oddziaływania na bieg spraw publicznych. Te dwie zachodzące na siebie płaszczyzny determinują nastawienie władz do współdecydowania, jako na-rzędzia partycypacji i korzyści, jakie może ono w efekcie przynieść. Na 462 gmi-ny, które dokonały takiej ocegmi-ny, 30% wyraziło zdanie, że jest to mało skuteczna forma, 49,8% – że średnio skuteczna, a tylko 12,3% – że bardzo skuteczna. Sporo gmin nie zdecydowało się w ogóle odpowiedzieć na to pytanie, w odróżnieniu od wcześniejszych pytań odnoszących się do procesu komunikowania i konsultacji. Uwzględniając rozkład odpowiedzi w poszczególnych typach gmin widać, że to głównie gminy miejskie dostrzegają pożytek ze współdziałania – 19,6% wszyst-kich gmin miejswszyst-kich biorących udział w badaniu określiło skuteczność tej formy jako wysoką. Mniej otwarte na tego typu rozwiązanie są gminy wiejskie (11,5% gmin) i gminy miejsko-wiejskie (8%).

Tabela 5. Ocena skuteczności współuczestnictwa obywateli w procesach decyzyjnych

Typ gminy ^{Ocena skuteczności rozwiązania}

nieskuteczne mało średnio bardzo skuteczne

Miejska 4 15 25 12

Miejsko-wiejska 9 42 51 9

Wiejska 23 82 154 36

Źródło: opracowanie własne.

Traktując te 12,3% gmin jako wzorcowe, nie widać różnicy w stosowanych przez nie narzędziach w porównaniu z gminami, które oceniły słabiej skutecz-ność współdziałania. Praktycznie wszystkie z badanych gmin koncentrowały się na wypracowaniu porozumienia (47,3%), włączeniu mieszkańców w proces decy-zyjny poprzez jednostki pomocnicze (43,8%), lokalne rady obywatelskie (42,1%). Należy jednak zaznaczyć, że jednostki pomocnicze odgrywają większą rolę w gminach miejsko-wiejskich i wiejskich, gdzie tradycje sołeckie są znacznie dłuższe i silniejsze niż w przypadku jednostek pomocniczych gmin miejskich. W gminach miejsko-wiejskich i miejskich większy udział mają rady obywatel-skie, na które wskazało 50% badanych gmin miejsko-wiejskich, 45,9% – miej-skich i tylko 38,6 – wiejmiej-skich.

Referendum, będące konstytucyjnym uprawnieniem stwarzającym szansę wyrażania przez członków wspólnoty swojej woli w odniesieniu do spraw doty-czących jej interesów oraz organów jednostek samorządu terytorialnego, zostało wskazane zaledwie przez 10,5% ogółu przebadanych gmin, głównie miejskich i miejsko-wiejskich. Należy jednak pamiętać, że omawiane wyniki badań

pre-zentują wyłącznie perspektywę władz. Można zatem domniemywać, że możli-wość wyartykułowania przez mieszkańców, najczęściej swojego niezadowolenia i sprzeciwu, nie jest dla władz sytuacją oczekiwaną i pożądaną, szczególnie jeśli dotyczy odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego. Nieznacznie więcej gmin, bo 15,7% opowiedziało się za bezpośrednią inicjatywą uchwało-dawczą mieszkańców. Podstawę prawną do wniesienia inicjatywy uchwałodaw-czej stanowi ustawa regulująca działanie danej jednostki samorządu terytorial-nego oraz jej statut. Wśród innych, nielicznych form uczestnictwa, ankietowani wymieniali także lokalne grupy wsparcia, spotkania ze środowiskami opinio-twórczymi, np. związkami zawodowymi.

Realizacja idei włączenia mieszkańców w proces decyzyjny dotyka różnych obszarów. W odpowiedziach respondentów pojawiły się zarówno techniczne usłu-gi publiczne, tj. wodociąusłu-gi, kanalizacja, budżet gminy, bezpieczeństwo publicz-ne, opieka społeczna, edukacja, zagospodarowanie przestrzeni, inwestycje infra-strukturalne, rozwój lokalny, jak i współpraca z organizacjami pozarządowymi, zmiana nazw ulic, komunikacja, gospodarka odpadami. Obszarami, w których współdziałanie ma charakter systematyczny, są przede wszystkim inwestycje infrastrukturalne (w 361 gminach), zagospodarowanie przestrzeni (w 217 gmi-nach) i budżet gminy (w 179 gmigmi-nach). Obszary te znalazły się również w gru-pie odpowiedzi: sporadyczne współuczestnictwo, odpowiednio: w 388, 184 i 172 gminach. Tutaj też wskazano dodatkowo bezpieczeństwo publiczne, opiekę spo-łeczną, edukację i rozwój lokalny. Wydaje się zatem, że inicjatywy współdecy-dowania podejmowane są przez gminy raczej sporadycznie, przypadkowo, nie-jednokrotnie w momencie pojawienia się konfliktu, jego eskalacji. Rzadziej są one efektem systematycznych i przemyślanych przedsięwzięć władz. Brak syste-matyczności może mieć swoje podłoże w biernej postawie samych mieszkańców (66,7% wskazań), niskim poziome świadomości obywatelskiej (62,6%), braku wiedzy mieszkańców na temat swoich uprawnień i możliwości wpływania na decyzje w gminie (46,5%) czy też słabej reprezentacji organizacji pozarządowych (45,2%). Uwidacznia się więc sytuacja winy po stronie mieszkańców, co zapew-ne po części jest racją. Trzeba jednak mieć świadomość, że wielokrotnie barierą rozwoju współdziałania są same władze, bierne, niezainteresowane współpracą, autorytatywne.

Analizując natomiast obszary, w których najczęściej mieszkańcy uczestniczą w procesie decyzyjnym, zauważalna jest zbieżność z odpowiedziami dotyczący-mi obszarów najczęściej stosowanych konsultacji. Istnieje zatem przypuszczenie, że respondenci mogą nie wyczuwać różnicy pomiędzy konsultacjami a współde-cydowaniem, traktując te pierwsze już jako udział mieszkańców w podejmowa-niu decyzji.

5. Podsumowanie

Dynamicznie zmieniające się uwarunkowania funkcjonowania jednostek tery-torialnych zmuszają do poszukiwania nowych rozwiązań dla starych problemów. Współczesny rozwój wymaga innych form uczestnictwa obywateli w szeroko rozumianym życiu publicznym, bowiem tradycyjne mechanizmy demokratycz-ne są obecnie niewystarczające i wymagają stałego wzbogacania i uzupełniania. Partycypacja społeczna jest zjawiskiem wpisującym się w te oczekiwania. Dys-ponuje ona formami pozwalającymi zarówno na bierne informowanie, jak i ak-tywny udział mieszkańców w decyzjach podejmowanych przez samorząd lokal-ny. Ponadto kreuje nowe role dla władz lokalnych, jako informatora o bieżących i przyszłych działaniach, współautora koncepcji, projektów, planów odnoszących się do danej jednostki terytorialnej.

Partycypacja społeczna jest szeroko opisywana w literaturze, podkreślane są niewątpliwe korzyści, jakie niesie ona za sobą dla mieszkańców i władz, ana-lizowane są mechanizmy, postawy, szczególnie władz lokalnych, które nazna-czone zostały obowiązkiem uruchamiania i kierowania udziałem mieszkańców. W praktyce jednak partycypacja wywołuje szereg obaw, mimo deklaracji dobrej woli władz w tej dziedzinie. Nierzadko samorządowcy postrzegają społeczeń-stwo uczestniczące, konsultujące, jako realne utrudnienie w sprawowaniu władzy lub zarzucają mu wręcz uprawianie polityki. Można zaobserwować również lęk przed upublicznianiem problemów, stąd opór przed podjęciem publicznej dysku-sji, uzdrowieniem sytuacji konfliktowej. Jak zauważa Michał Kulesza, samorząd terytorialny przez ostatnie dwadzieścia lat obył się praktycznie bez udziału spo-łeczeństwa, wielu włodarzy uważa nadal, że nie ma potrzeby uruchamiania i wy-korzystania społecznego potencjału. W konsekwencji stronie społecznej brakuje wiedzy na temat realiów funkcjonowania swojego miasta, gminy, możliwości ar-tykulacji potrzeb, oczekiwań i niezadowolenia wobec władz14.

Niemniej jednak partycypacja społeczna, w mniejszym lub większym stop-niu, jest obecna w życiu polskiego samorządu. Wydaje się jednak, że jest ona bardziej informowaniem niż konsultowaniem czy też współdziałaniem. Niewąt-pliwie pierwsza z wymienionych form partycypacji jest bardzo ważna, determi-nuje ona przebieg kolejnych faz partycypacji, każda współpraca rozpoczyna się właśnie od wymiany informacji. Partycypacja nie może jednak ograniczać się do przepływu informacji, nawet jeśli miałby on charakter wzajemnej wymiany. Jest to znacznie szerszy i bardziej złożony proces, wymagający odpowiedniej wiedzy 14 Nie ma nowoczesnego zarządzania bez komunikacji z mieszkańcami, rozmowa z prof.

M. Kuleszą Portal Samorządowy.pl, www.portalsamorzadowy.pl/prawo-i-finanse/nie-ma-nowo-czesnego-zarzadzania-bez-komunikacji-z-mieszkancami,28659_0.html [8.06.2012].

i silnie rozwiniętej świadomości, zarówno mieszkańców, jak i władz lokalnych, potrzeby, a wręcz konieczności wspólnego działania i odpowiedzialności za spra-wy gminy.

Wyniki badań nie napawają zbytnim optymizmem. Wskazują one raczej na niewielki stopień otwartości i gotowości władz do uwzględniania opinii, sądów innych zainteresowanych stron (mieszkańców, organizacji pozarządowych, przedsiębiorców itp.) nie mówiąc już o wspólnym wypracowywaniu rozwiązań czy też przyjęciu tych proponowanych przez jedną ze stron. Działania party-cypacyjne ograniczają się praktycznie do obligatoryjnych jej przejawów. Nie-rzadko nawet w tym zakresie jest ona torpedowana np. poprzez zbyt krótki czas na zgłaszanie konsultacji, nieuwzględnianie wypracowanych rozwiązań czy też brak zaufania czy skłonności do współdziałania z partnerami społecznymi.

Mimo wszystko jej znaczenie w działalności władz wydaje się bezdysku-syjne. Władza publiczna przestaje być anonimowa i choćby tylko w niewielkim stopniu, ale sygnalizuje, że może się podjąć szerszej współpracy. Przede wszyst-kim jednak złamany zostaje monopol władzy powstały na bazie przekonania, że legitymacja uzyskana od mieszkańców w wyborach nie wymaga już włączania ich w bieg spraw publicznych w jakiejkolwiek formie. Rozwinięta partycypa-cja jest również przejawem odpowiedzialności władz za edukację mieszkańców w zakresie uczestnictwa w demokratycznych strukturach państwa, ponieważ to właśnie one dysponują szerokim wachlarzem różnorodnych narzędzi aktywizacji społecznego potencjału. Nie oznacza to jednak, że społeczności lokalne mogą pozostać bierne i wyczekujące na ruch ze strony władz. Inicjatywy oddolne wie-lokrotnie wytrącają władze z letargu, zmuszając je tym samym do właściwego zarządzania jednostką.

Lietartura

Czaputowicz J., Partycypacja społeczna – warunek czy bariera dobrego rządzenia?, „Animacja Życia Publicznego” 2010, nr 1-2.

Czego lokalne społeczności oczekują od programu Big Society, Fundacja im. S. Batorego,

War-szawa 2010.

Długosz D., Wygnański J.J., Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji społecznej, Stowarzyszenie na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych, Warszawa 2005.

Gawłowski R., Co daje komunikacja i partycypacja społeczna, „Gazeta Samorządu i Admini-stracji”, Sektor publiczny.pl www.samorzad.infor.pl/temat_dnia/artykuly/452991,co_daje_ komunikacja _i_partycypacja_spoleczna.html [1.06.2012].

Jak organizować partycypację?, IBiRAS, Poznań,

www.ibras.org/partycypacja-spoleczna3/jak-organizowac-partycypacje [4.05.2012].

Kalisiak-Mędelska M., Partycypacja społeczna – przymus czy rzeczywista potrzeba, „Prace Na-ukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” 2012 (w przygotowaniu).

Nie ma nowoczesnego zarządzania bez komunikacji z mieszkańcami, rozmowa z prof. M. Kuleszą,

Portal Samorządowy.pl, www.portalsamorzadowy.pl/prawo-i-finanse/nie-ma-nowoczesne-go-zarzadzania-bez-komunikacji-z-mieszkancami,28659_0.html [8.06.2012].

Potoczek A., Zaufanie społeczne a proces partycypacji, „Animacja Życia Publicznego. Analizy i Rekomendacje” 2011, nr 2.

Sartorius W., Pietras K., Mierzejewski M., Konsultatywa. Partycypacja społeczna w praktyce, Fundacja Edukacji Ekonomicznej, Warszawa 2009.

Nr 42/2012