Inwestycje dla rozwoju społeczeństwa informacyjnego w środkach UE w latach 2007-2013

W dniu 6 października 2006 r. Rada Wspólnoty przyjęła dokument Strategiczne

Wytyczne Wspólnoty dla Spójności na lata 2007-2013 (2006/702/EC)¹⁵⁶. Dokument ten

określał w jaki sposób europejskie regiony mają rozdysponować 308 mld euro przyznane na regionalne programy pomocowe Unii Europejskiej na lata 2007-2013. Jednym z głównych obszarów tworzących potencjał europejskiej gospodarki uznano TIK. Rada uznała, że upowszechnianie TIK jest niezbędne dla podniesienia wydajności i konkurencyjności regionów, sprzyja reorganizacji metod produkcji oraz powstawaniu nowych usług dla przedsiębiorstw i obywateli dostosowanych do współczesnych

wyzwań i możliwości¹⁵⁷. Działania w zakresie społeczeństwa informacyjnego powinny

zatem koncentrować się na:

153

Ze względu na sposób rozliczania funduszy europejskich rzeczywisty poziom wydatków będzie znany

ok 2020 r. (przyp. P.A. Nowak).

154 W latach 20042006 tylko w 6 krajach UE dominowały wydatki infrastrukturalne. Te kraje to: Polska,

Austria, Włochy, Czechy, Irlandia i Łotwa (przyp. P.A. Nowak).

155 http://www.mwi.pl/aktualnosci/129-raport.html (08.09.2012).

156 Strategiczne Wytyczne Wspólnoty dla Spójności na lata 2007-2013 (2006/702/EC), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:291:0011:0032:PL:PDF.

157

• zwiększeniu wykorzystywania TIK przez przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe oraz promowanie rozwoju poprzez zrównoważone wsparcie dla popytu i podaży na towary i usługi w tym obszarze,

• zapewnieniu, dzięki interwencji publicznej, dostępności infrastruktury TIK oraz

powiązanych z nią usług na obszarach zagrożonych strukturalnym wykluczeniem

cyfrowym oraz w nowych państwach członkowskich¹⁵⁸.

Strategiczne Wytyczne Wspólnoty zostały przeniesione przez poszczególne państwa

członkowskie na Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO)¹⁵⁹, a w następnej

kolejności, bezpośrednio na poszczególne Programy Operacyjne. Rozwój

społeczeństwa informacyjnego został więc wskazany jako jeden z głównych celów strategicznych Polski na lata 2007-2013. NSRO podkreślały zdecydowanie, że poziom rozwoju SI będzie się bezpośrednio przekładał na miejsce i rolę Polski w UE oraz

świecie¹⁶⁰. Uznano więc za zasadne, aby polska Strategia Rozwoju Społeczeństwa

Informacyjnego była realizowana na dwóch poziomach: krajowym i regionalnym.

Na poziomie krajowym realizowane miały być projekty o charakterze ogólnopolskim lub ponadregionalnym, projekty analityczno-badawcze, promocyjne oraz szkoleniowo-doradcze. Dofinansowanie miały otrzymywać projekty mające na celu „zwiększenie dostępu do Internetu oraz szersze zastosowanie technik cyfrowych w administracji i biznesie, co wpłynie pozytywnie na możliwości podwyższania kapitału ludzkiego m.in. poprzez e-learning, e-edukację, ale także poprzez rozwój możliwości zdobywania

i wymiany informacji oraz samokształcenia”¹⁶¹. Kluczowymi projektami o zasięgu

krajowym (a zarazem najdroższymi), które miały zostać zrealizowane w perspektywie finansowej 2007-2013 były projekty: ePUAP, pl.ID, CEPiK, Nowa Księga Wieczysta, OST 112. Źródłami finansowania tych projektów były, oprócz budżetu państwa, Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Program Operacyjny Kapitał Ludzki, Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej oraz Program Operacyjny Pomoc Techniczna.

Kluczowym projektem dla rozwoju elektronicznych usług administracji publicznej w Polsce jest projekt ePUAP (Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej). W założeniach miał to być „system informatyczny, dzięki któremu obywatele mogą

158 Ibidem, s. 22. 159NSRO,http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Documents/NSRO_ma j2007.pdf (21.04.2013). 160 Ibidem, s 65. 161 Ibidem, s. 66.

załatwiać sprawy urzędowe za pośrednictwem Internetu, natomiast przedstawiciele podmiotów publicznych – bezpłatnie udostępniać swoje usług w postaci

elektronicznej”¹⁶². Myślą przewodnią ePUAP miało być stworzenie łatwo dostępnego,

a przede wszystkim bezpiecznego kanału udostępniania eUsług publicznych, zapewniającego sprawną komunikację pomiędzy:

• obywatelami a administracją (C2A),

• przedsiębiorcami a administracją (B2A),

• instytucjami administracji publicznej (A2A).

Niestety dostępność elektronicznych usług administracji publicznej za pośrednictwem portalu ePUAP pozostawia wciąż wiele do życzenia. Podmioty publiczne nie wystawiają elektronicznych usług z wielu przyczyn – jedną z głównych jest

niezadawalający poziom informatyzacji tych podmiotów. Brak systemów

elektronicznego obiegu dokumentów w podmiotach administracji publicznej oraz brak

wdrożonych, a nie wyłącznie formalnych ogólnokrajowych standardów

interoperacyjności również nie ułatwia takiego działania. Niewątpliwą zaletą platformy ePUAP jest udostępnienie obywatelom bezpłatnej usługi „profil zaufany”, uwierzytelnionego oraz znakowanego „czasem” podpisu elektronicznego, co istotnie obniża koszt wejścia obywateli w świat usług cyfrowych. Zakładana wartość projektu to 170 mln zł.

Kolejnym projektem o zasięgu ogólnopolskim jest „pl.ID – polska ID karta”. Celem projektu jest dostarczenie obywatelom nowoczesnego dowodu osobistego. Celem projektu miało być dostarczenie obywatelom bezpłatnego podpisu elektronicznego „zapisanego” w dowodzie, umożliwiającego korzystanie z eUsług

oferowanych przez urzędy za pomocą Internetu, Dowód miał również umożliwić¹⁶³

dostęp do danych dotyczących obywatela, znajdujących się w rejestrach państwowych np. w przypadku konieczności dołączenia dodatkowych dokumentów (zaświadczeń,

odpisów) z innych urzędów¹⁶⁴. Dzięki projektowi mają zostać stworzone i zintegrowane

trzy główne rejestry danych:

• PESEL (Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności),

162 www.epuap.gov.pl (21.04.2013).

163 Niestety w trakcie realizacji projektu PL.ID wielokrotnie zmieniano funkcjonalność nowego dowodu. Według stanu na 30 czerwca 2015 r. nowa wersja dowodu osobistego nie posiada modułu elektronicznego, który pozwoliłby na zapisanie danych w formie cyfrowej. Dodatkowo brak tradycyjnych danych o zameldowaniu powoduje dla posiadaczy nowych dokumentów trudności w kontaktach z bankami, firmami ubezpieczeniowymi itp. (przyp. P.A. Nowak).

164

• CRASC (Centralny Rejestr Aktów Stanu Cywilnego),

• RDO (Rejestr Dowodów Osobistych)

Przewidywana wartość projektu pl.ID to 370 mln zł.

Do kluczowych projektów dla rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce zaliczyć należy również CEPiK (Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców), system obejmujący: centralną bazę danych o pojazdach, ich właścicielach oraz osobach posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami. CEPiK miał także zawierać rejestr osób nieposiadających uprawnień, w stosunku do których orzeczono środek

karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów¹⁶⁵.

System CEPiK jest zasilany danymi z 400 organów rejestrujących, Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, policji, ITD, Biura Informacji Krajowego Rejestru Karnego, ośrodków ADR, z ponad 3.500 stacji kontroli pojazdów i innych podmiotów. Dane te są weryfikowane, standaryzowane i identyfikowane z innymi danymi dotyczącymi poszczególnych osób i pojazdów. Projekt jest realizowany etapami od 2005 roku, dlatego trudno ustalić w publicznie dostępnych danych jego szacunkową wartość.

Również projekt Nowa Księga Wieczysta (NKW) ma istotny wpływ na jakościową zmianę polskiego społeczeństwa informacyjnego, ponieważ „celem systemu NKW jest

zwiększenie bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami”¹⁶⁶. Efektem realizacji projektu

ma być:

• poprawa skuteczności rejestracji praw własności nieruchomości,

• podniesienie wiarygodności zapisów ksiąg wieczystych,

• usprawnienie postępowań dotyczących ksiąg wieczystych,

• zapewnienie centralnego, jednolitego i łatwego dostępu do ksiąg wieczystych¹⁶⁷.

Projekt Nowa Księga Wieczysta jako jedyny z opisywanych projektów centralnych został zakończony i wdrożony w zakładanym terminie. Łączna wartość projektu wyniosła ok. 30 mln zł.

Bardzo istotnym z punktu widzenia bezpieczeństwa obywateli jest projekt

OST 112. Celem projektu jest wprowadzenie na terenie Polski jednolitego systemu

powiadania ratunkowego. Zgodnie z wytycznymi Europejskiej Agendy Cyfrowej, na terenie całej Unii Europejskiej ma to być numer 112. Ogólna kwota wydatków

165 http://www.msw.gov.pl/portal/pl/77/3075/Co_to_jest_CEPiK.html (21.04.2013).

166 http://bip.ms.gov.pl/pl/rejestry-i-ewidencje/nowa-ksiega-wieczysta/ (21.04.2013).

167

inwestycyjnych w projekcie OST 112 przekroczyła 165 mln zł. W ramach projektu przygotowano sieć teleinformatyczną oraz część niezbędnych aplikacji. Niestety częste zmiany koncepcji wykonawczej oraz zmiany podległości administracyjnej projektu spowodowały, że jego wdrożenie nie zostało zakończone na terenie całego kraju.

Niezwykle istotnym źródłem finansowania rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce są Regionalne Programy Operacyjne (RPO). Każdy z 16 programów zawiera, jako jedno z kluczowych działań, budowę społeczeństwa informacyjnego na poziomie regionalnym. W ramach tych działań realizowane są projekty inwestycyjne z zakresu: budowy sieci teleinformatycznych, budowy e-usług publicznych oraz wsparcia innowacyjnych e-usług realizowanych przez podmioty komercyjne. Łącznie we wszystkich RPO zarezerwowano na finansowanie projektów z zakresu budowy społeczeństwa informacyjnego ponad 4,5 miliarda złotych. Liderami jeśli chodzi o wielkość zaangażowanych środków w tego typu przedsięwzięciach są samorządy regionalne. Zakres tego zaangażowania obrazują załączniki 2 (w zakresie inwestycji infrastrukturalnych) oraz 3 (w zakresie eUsług publicznych).

Analiza wymienionych inwestycji regionalnych w budowę społeczeństwa informacyjnego pokazuje, że największe projekty dotyczą budowy regionalnych sieci teleinformatycznych. Z jednej strony jest to zjawisko oczywiste, gdyż budowa szkieletowych sieci światłowodowych jest zadaniem niezwykle kosztownym, powiązanym z liniowymi robotami budowlanymi, koniecznością tworzenia wieloetapowych planów inwestycyjnych oraz uzyskiwania skomplikowanych pozwoleń. Jak widać w załączonym zestawieniu, zdecydowana większość projektów realizowanych przez samorządy wojewódzkie jest finansowana z Regionalnych

Programów Operacyjnych. Unikatowym zjawiskiem jest korzystanie z Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Funduszu Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Norweskiego Mechanizmu Finansowego, INTERREG czy innych. Przyczyny tego zjawiska są różnorodne:

1. W przypadku Regionalnego Programu Operacyjnego władze województw mają

istotny wpływ na wybór priorytetów finansowania. Oznacza to, że mogą one być

istotnie skorelowane z priorytetami regionalnych strategii rozwoju. Taka

kompatybilność priorytetów powinna zapewnić skuteczną realizację priorytetów rozwojowych województw, w tym budowy społeczeństwa informacyjnego,

2. W projektach samorządu wojewódzkiego finansowanych z Regionalnych

zarządzającej RPO, a jednocześnie beneficjenta. Nie oznacza to oczywiście, że projekty samorządu wojewódzkiego składane w konkursach są oceniane w inny sposób niż pozostałych beneficjentów. Jednakże autorzy tych projektów mają w naturalny sposób dużo łatwiejszy dostęp do wiedzy, materiałów źródłowych czy konsultacji,

3. Unijnym źródłem finansowania RPO jest Europejski Fundusz Rozwoju

Regionalnego. Oznacza to, że są to pieniądze „znaczone” do realizacji zadań

inwestycyjnych. Jest to jedna z przyczyn powodujących, że w powyższym wykazie większość projektów ma charakter „twardy” – realizowana jest budowa infrastruktury lub eUsługi.

Jednym z efektów takiego działania jest „kopiowanie” projektów przez samorządy – jeżeli jedno z województw skutecznie zrealizowało jakiś projekt, kolejne chętnie go kopiują, rzadko modyfikując do specyfiki swojego województwa. O ile w wypadku projektów inwestycyjnych wydaje się to być zrozumiałe, o tyle w wypadku eUsług powtarzalność zakresu projektów wynika w równej części z obowiązujących zapisów prawa, co z łatwości jaką daje korzystanie z dobrych praktyk wypracowanych przez regiony, które takie inwestycje rozpoczęły jako pierwsze. Wydaje się być oczywiste, że inne eUsługi powinny być uruchamiane jako pierwsze w ultraprzemysłowym województwie śląskim, a inne w typowo rolniczym województwie podlaskim.

Analiza zakresów projektów realizowanych przez samorządy województw w zakresie infrastruktury i eUsług społeczeństwa informacyjnego pokazuje, że bardzo rzadko realizowane są projekty pilotażowe. Z jednej strony jest to niezrozumiałe. Projekt pilotażowy pozwala na sprawdzenie możliwości organizacyjnych, formalnych i finansowych beneficjenta oraz rzeczywistych oczekiwań odbiorców końcowych, a co za tym idzie pozwala na zwiększenie efektywności interwencji publicznej. Z drugiej strony pamiętać należy, że faktyczne wydatkowanie środków z perspektywy finansowej 2007-2013 rozpoczęło się w 2010 r. Oznacza to, że właściwy projekt należałoby realizować w latach 2012-2015 pozbawiając się jakiejkolwiek rezerwy czasu na opóźnienia w realizacji, a w wypadku niepowodzenia i konieczności zwrotu środków do programu brak możliwości ponownego ogłoszenia konkursu i wyboru innych projektów do dofinansowania, a tym samym zwrot niewykorzystanych środków do budżetu UE.

W zestawieniu ujętych jest dwanaście z szesnastu województw. Wydawać się może, że nie daje to pełnego obrazu budowy społeczeństwa informacyjnego w Polsce przez samorządy regionalne. W zestawieniu tym znalazły się jednak regiony, które na tego typu działania przeznaczają najwięcej środków („najbogatsze”: Mazowsze, Śląsk,

Wielkopolska), jak i regiony najaktywniejsze (Łódzkie, Małopolskie, Podlaskie, Warmia i Mazury). Brakujące województwa mogłyby więc zmienić wartość nakładów na poszczególne filary budowy społeczeństwa informacyjnego, jednak nie są w stanie

zmienić ogólnopolskich trendów¹⁶⁸. Do zobrazowania zaangażowania samorządów

regionalnych w budowę społeczeństwa informacyjnego celowo użyte zostały dane z 2010 r. ponieważ pokazują one realizację RPO w ich czystej, pierwotnie wynegocjowanej postaci. Doświadczenia lat 2007-2010, poziom zrealizowanych wskaźników, słabe zaangażowanie innych podmiotów publicznych w realizowanie projektów z tych środków, zmobilizowały samorządy regionalne do renegocjacji poszczególnych RPO. Negocjacje trwały do połowy 2013 r.

2.2 Budowa kompetencji cyfrowych w Programie Operacyjnym Kapitał