Przedmiotem oceny w tym punkcie są kierunki i najważniejsze efekty polityki strukturalnej w Polsce. Celem tej polityki jest oddziaływanie na stronę podażową gospodarki, a jej pełne skutki – z natury rzeczy – ujawniają się dopiero w dłuższym okresie. Skutki te w najbardziej ogólnym ujęciu sprowadzają się do zmiany wielkości oraz struktury podaży dóbr i usług w gospodarce, struktury bodźców oddziałujących na decyzje podmiotów ekonomicznych, a tym samym – do tworzenia warunków sprzyjających trwałemu, zrównoważonemu wzrostowi gospodarki, a szerzej – dłu
gofalowemu rozwojowi społecznogospodarczemu.
Najważniejsze reformy strukturalne, jakie dokonały się w Polsce w latach 2007–
2014 w procesie transformacji systemowej, objęły obszary prywatyzacji, liberalizacji rynków oraz szeroko rozumianej wolności gospodarczej. W tym ostatnim przypadku podejmowane działania miały przede wszystkim na celu ograniczenie zakresu korup
cji oraz likwidację (osłabienie) barier biurokratycznych hamujących rozwój pry
watnej przedsiębiorczości. Do najważniejszych kierunków polityki strukturalnej należały także: wspieranie rozwoju rynków i konkurencji; reformy sektora finansów publicznych, połączone z ogólniejszą reformą instytucji państwa, mającą zapewnić wyższą sprawność i efektywność organów państwa oraz wzmocnić bodźce sprzyja
jące rozwojowi gospodarczemu (m.in. poprzez tworzenie w rosnącej skali dodatnich efektów zewnętrznych dla sektora prywatnego); rozszerzenie zakresu pośrednictwa finansowego i rozwój rynków finansowych.
Generalnie, polityka strukturalna prowadzona w Polsce w latach 2007–2014 zasługuje na pozytywną ocenę. Nie oznacza to bynajmniej, że była ona wolna od istotnych słabości, a także, iż w analizowanym okresie nie można było przeprowadzić bardziej zdecydowanych i kompleksowych reform strukturalnych i osiągnąć jeszcze lepszych wyników.
Poniżej przedstawiamy najważniejsze elementy oceny tej polityki. Rozpoczynamy od ogólnego, syntetycznego zestawienia wskaźników postępu reform strukturalnych, które sporządza i publikuje co roku Europejski Bank Rozbudowy i Rozwoju (EBOiR).
Wskaźniki te zostały pogrupowane w cztery kategorie i dotyczą odpowiednio: sektora przedsiębiorstw, rozwoju rynków i konkurencji, instytucji finansowych oraz infra
struktury. Odpowiednie dane zostały przedstawione w tabeli 6.1.
Jak widać w tabeli 6.1, w badanym okresie postęp reform strukturalnych nastą
pił w trzech z dziewięciu objętych oceną dziedzin: prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (duża prywatyzacja), polityce wspierania konkurencji oraz w rozwoju infrastruktury. Na marginesie warto dodać, że w trzech innych dziedzinach objętych
klasyfikacją EBORu został już osiągnięty maksymalny poziom, co oznacza brak możliwości dalszej poprawy wchodzącego w grę wskaźnika. Wskazany wyżej postęp pozwolił podnieść średnią ocenę zaawansowania reform strukturalnych w Polsce z 3,78 w 2007 r. do 3,87 w roku 2013. Ujmując ten sam proces zmian nieco inaczej:
o ile w 2007 r. Polska przebyła (z przyjętego tu punktu widzenia, tj. poziomu rozwoju instytucji rynkowych) około 83% swej drogi „od planu do rynku”, to w 2013 r. wskaź
nik ten zwiększył się do ok. 86%.
Tabela 6.1. Postęp reform strukturalnych w Polsce w latach 2007–2013
Rok
Sektor przedsiębiorstw Rozwój rynków
i konkurencji Instytucje
finansowe Infrastruktura
Średnia ocena
Duża prywatyzacja Mała prywatyzacja Restrukturyzacja przedsiębiorstw i ład korporacyjny Liberalizacja cen
Liberalizacja wymiany handlowej i system
walutowy Polityka wspierania konkurencji Sektor bankowy Rynki kapitałowe, instytu- cje ubezpieczeniowe i inne usługi finansowe
Infrastruktura
2007 3,3 4,3 3,7 4,3 4,3 3,3 3,7 3,7 3,3 3,78
2014 3,7 4,3 3,7 4,3 4,3 3,7 3,7 3,7 3,7 3,87
Zmiana +0,33 0 0 0 0 +0,33 0 0 +0,33 +0,09
Uwaga: Skala ocen od 1 do 4,3; im wyższa ocena, tym większy postęp reform strukturalnych.
Źródło: EBRD (2013, 2007), obliczenia własne.
Uzupełnieniem ocen przedstawionych w tabeli 6.1, w części dotyczącej instytucji finansowych, są wybrane wskaźniki rozwoju rynków finansowych w Polsce w latach 2006–2012, zawarte w tabeli 6.2.
Tabela 6.2. Wybrane wskaźniki rozwoju rynków finansowych w Polsce w latach 2006–2012 (% PKB)
Wyszczególnienie
Marża
odsetkowaa Kredyt krajowy dla
sektora prywatnego Kapitalizacja rynku
akcji Wskaźnik monetyzacji gospodarki (M2/PKB)
2006 2012 2006 2012 2008 2012 2006 2012
Poziom 3,3 4,0b 33,4 53,7 21,0 36,3 45,5 57,8
Zmiana – –0,7 – +20,3 – +15,3 – +12,3
a Stopa oprocentowania kredytów minus stopa oprocentowania depozytów (p.p.).
b Dla 2012 r. marża została obliczona jako różnica między średnim rocznym oprocentowaniem kredytów i depozytów w walucie krajowej według danych NBP.
Źródło: World Bank (2008, 2014), IMF (2008), Narodowy Bank Polski.
Z danych tabeli 6.2 wynika, że w okresie objętym analizą nastąpił znaczący rozwój rynków finansowych w naszym kraju. Świadczą o tym m.in. wzrost udziału kredytu krajowego dla sektora prywatnego w PKB, rosnąca kapitalizacja Giełdy Papierów War
tościowych w Warszawie oraz zwiększenie stopnia monetyzacji polskiej gospodarki.
Warto także dodać, że – w porównaniu z wcześniejszymi latami – znacznie obniżyła się wysokość marży odsetkowej, która ustabilizowała się na poziomie 3–4 p.p. Dla porównania, jeszcze w 2002 r. wynosiła ona 5,8 p.p.; równocześnie w 2012 r. w krajach transformacji w Europie PołudniowoWschodniej wahała się ona w przedziale 3,4–9,1 p.p., zaś w krajach WNP – w przedziale 3,6–17,5 p.p. (Rapacki, Matkowski, Próchniak 2013). Poziom marży odsetkowej jest przez ekonomistów powszechnie postrzegany jako jedna z najważniejszych miar ryzyka systemowego w systemie finansowym w danym kraju albo inaczej – efektywności sektora bankowego i związanego z nią bezpieczeństwa transakcji finansowych. Zatem przedstawione tu dane na temat wysokości marży odsetkowej można interpretować m.in. jako odzwierciedlenie spad
kowej tendencji w postrzeganiu ryzyka systemowego w polskiej gospodarce, zarówno w porównaniu z przeszłością, jak i na tle innych krajów transformacji.
Obraz kierunków polityki strukturalnej i jej wpływu na rozwój rynków finanso
wych w Polsce nie jest jednak pozbawiony ciemnych barw. Szczególnie należy w tym kontekście wskazać na zmiany, jakie w latach 2011–2014 nastąpiły we wprowadzonym w naszym kraju w 1999 r. nowym systemie emerytalnym, przez wielu ekonomi
stów uznawanym za innowację instytucjonalną. Zmiany te polegały na stopniowym ograniczeniu i w efekcie zmarginalizowaniu roli prywatnie zarządzanych funduszy emerytalnych (OFE) i tym samym – na faktycznym demontażu trójfilarowego sys
temu emerytalnego. System ten miał w założeniu dywersyfikować i obniżać poziom ponoszonego przez uczestników systemu ryzyka, a jednocześnie sprzyjać zwiększeniu niskiej w Polsce skłonności do oszczędzania, rozwojowi krajowego rynku kapita
łowego i w rezultacie – przyspieszeniu długookresowego wzrostu gospodarczego.
Negatywna ocena tych zmian przez międzynarodowe rynki finansowe znalazła odzwierciedlenie m.in. w obniżeniu w 2014 r. przez EBOiR w najnowszym „Transition Report” oceny dokonanych przez Polskę postępów reform strukturalnych w obszarze
„Rynki kapitałowe, instytucje ubezpieczeniowe i pozostałe usługi finansowe”.
Kolejnym obszarem odzwierciedlającym kierunki, zakres i efekty polityki struk
turalnej prowadzonej w Polsce w latach 2007–2014 jest zakres wolności gospodarczej i poziom postrzeganej korupcji. Odpowiednie dane zawarto w tabeli 6.3.
Dane tabeli dowodzą, że w objętym analizą okresie prowadzona w Polsce polityka strukturalna przyniosła wyraźny wzrost zakresu wolności gospodarczej i jednocze
śnie – co nie jest zbieżnością przypadkową – spadek poziomu postrzeganej korup
cji. Polska znacznie awansowała też w sporządzanych przez Heritage Foundation
i Transparency International rankingach, poprawiając swoją pozycję odpowiednio o 33 i 20 miejsc.
Tabela 6.3. Wskaźniki wolności gospodarczej i korupcji w Polsce w latach 2007–2014 Wyszczególnienie
Wskaźnik wolności gospodarczej,
Heritage Foundation Wskaźnik postrzeganej korupcji, Transparency International
2007 2014 2007 2013
Poziom 57,4 (83) 67,0 (50.) 46 (58.) 60 (38.)
Zmiana – + 9,6 (+33) – +14 (+20)
Uwagi: Wskaźnik wolności gospodarczej Heritage Foundation – skala od 0 do 100; im wyższy wskaźnik, tym większy jest zakres wolności gospodarczej. Wskaźnik jest obliczany jako średnia ocen w 10 obszarach: (1) wolność prowadze
nia biznesu, (2) wolność handlu, (3) wolność fiskalna, (4) wielkość państwa, (5) wolność monetarna, (6) wolność inwe
stycyjna, (7) wolność finansowa, (8) ochrona praw własności, (9) wolność od korupcji i (10) wolność w zakresie pracy.
Liczba w nawiasie oznacza miejsce w rankingu światowym – w 2009 r. ranking objął 179 krajów.
Wskaźnik postrzeganej korupcji Transparency International – skala od 1 do 10; im wyższy wskaźnik, tym niższy jest poziom korupcji. Wskaźnik jest obliczany na podstawie podobnych indeksów innych instytucji oraz własnych badań TI.
Liczba w nawiasie oznacza miejsce w rankingu światowym – w 2008 r. ranking objął 180 krajów.
Źródło: The Heritage Foundation (2014), Transparency International (2013), obliczenia własne.
Do rozwinięcia i uszczegółowienia oceny zakresu wolności gospodarczej i po ziomu postrzeganej korupcji pomocne mogą być dane na temat warunków prowa
dzenia działalności gospodarczej w Polsce w latach 2007–2013, zawarte w tabeli 6.4.
Tabela 6.4. Warunki prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce w latach 2007–2013
Wyszczególnienie
Przepisy regulujące wejście na rynek Egzekucja praw wynikających
liczba dokumentów umożliwiających rozpoczęcie działalności czas potrzebny do rozpoczęcia działalności (dni) liczba dokumentów niezbędnych do zarejes- trowania własności czas niezbędny do zarejestrowania własności (dni) liczba dokumentów czas niezbędny (dni)
wskaźnik sztywności zatrudnienia (skala od 0 = elastyczny do
100 = sztywny)
czas niezbędny do zakończenia procesu upadłości (lata)
Poziom 4 (10) 30 (31) 6 (6) 35 (197) 33 (38) 685/830 25 (37) 3,0 (3,0)
Zmiana –6 –1 b.z –162 –6 –145 –12 b.z
Źródło: World Bank (2014).
Dane te jednoznacznie wskazują, że w objętym analizą okresie w naszym kraju nastąpiła wyraźna poprawa warunków prowadzenia biznesu. Poprawa ta objęła sześć z ośmiu wyróżnionych w tabeli obszarów. Najbardziej spektakularny postęp dotyczył skrócenia czasu niezbędnego do zarejestrowania własności (aż a 82%) oraz
ograniczenia liczby dokumentów umożliwiających rozpoczęcie działalności (60%).
Równocześnie zwiększyła się też elastyczność rynku pracy (z punktu widzenia łatwo
ści zatrudniania pracowników), poprawiła egzekucja praw wynikających z kontraktu i nieco obniżyły się bariery wejścia na rynek. Nie zmieniła się natomiast liczba pro
cedur (dokumentów) niezbędnych do zarejestrowania własności, a także sprawność (niewielka) procedur upadłościowych i generalnie – sądownictwa gospodarczego.
W tym kontekście wypada też podkreślić, że choć Polska nadal nie należy do krajów oferujących najbardziej atrakcyjne warunki prowadzenia biznesu w Europie Środ
kowej i Wschodniej, to osiągnięty w ostatnich latach postęp poprawił naszą pozycję konkurencyjną w tym zakresie w regionie.
Dla dopełnienia obrazu warto dodać, że – jak wynika z najnowszego raportu Banku Światowego (World Bank 2014) – w 2014 r. w warunkach prowadzenia działal
ności gospodarczej w Polsce nastąpiły dalsze korzystne zmiany. Objęły one, po pierw
sze, spadek kosztów podłączenia do sieci i poprawę dostępu do energii. Po drugie, pewne ułatwienia zostały wprowadzone w rejestracji nieruchomości, a jednocześnie spadły opłaty notarialne. Po trzecie wreszcie, dzięki uruchomieniu nowego systemu odprawiania importu i eksportu (nowy terminal w Gdańsku) okres odprawy udało się skrócić o dwa dni. W rezultacie w najnowszym rankingu Banku Światowego Doing Business Polska zajmuje 32. miejsce w świecie, co oznacza awans o 40 pozycji w porównaniu z 2009 r.2
Warto jednak zwrócić uwagę, że ten przeciętny wynik może zaciemniać obraz znacznego zróżnicowania warunków działalności gospodarczej w Polsce w różnych jej obszarach. Polska zajmuje dopiero 137. miejsce w świecie (na 189 sklasyfikowa
nych krajów) pod względem łatwości uzyskiwania pozwoleń budowlanych, co jest wynikiem zaiste zawstydzającym. Tylko niewiele lepiej wygląda sytuacja w dziedzinie płacenia podatków (87. miejsce) oraz procedur rejestracji nowego przedsiębiorstwa (85.). Z kolei relatywnie najkorzystniejsze warunki mają w Polsce przedsiębiorcy w obszarze dostępu do kredytu (17. miejsce w rankingu).
Reasumując: dokonane w tym podrozdziale ustalenia i sformułowane wnioski stanowią przesłankę generalnie pozytywnej oceny kierunków i efektów prowadzonej w Polsce w latach 2007–2014 polityki strukturalnej i szerzej – gospodarczej. Jedno
cześnie jednak w polityce tej można dostrzec sporo słabych stron. Przejawiały się one przede wszystkim w tym, że na wiele stojących przed polską gospodarką wyzwań rozwojowych o charakterze strategicznym nie znalazła ona adekwatnej odpowiedzi, a niektórych z nich nie podjęła wcale. Należy tu wspomnieć na przykład o braku kom
2 Trzeba jednak zaznaczyć, że pomiędzy latami 2009 a 2014 miała miejsce zmiana metodologii liczenia przez Bank Światowy tego wskaźnika, co może nieco zaburzać obraz postępu osiągniętego przez Polskę i utrudniać wyciąganie jednoznacznych wniosków.
pleksowej, głębokiej reformy sektora finansów publicznych i rynku pracy oraz o niedo
statecznym wsparciu przez państwo działalności badawczorozwojowej. W następnym podrozdziale zostaną omówione w skrócie najważniejsze z tych wyzwań.