Duży wpływ na ograniczenie działalności prawotwórczej organów ad-ministracji państwowej miało utworzenie sądownictwa administracyjnego.
W jednym ze swoich pierwszych orzeczeń NSA zajął następujące stanowisko:
„Tak zwana samoistna uchwała Rady Ministrów, tzn. uchwała wydana bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy, nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej określone obowiązki na […] osoby fizyczne oraz organizacje zawodowe, stowarzyszenia, a także inne osoby prawne i organizacje nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi.
Podstawą prawną do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne lub prawne, a także organizacje nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi może być – z uwagi na fakt, że dotyczy to sfery praw i wolności obywatel-skich – jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego (ustawy lub dekretu z mocą ustawy) albo aktu wykonaw-czego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia za-wartego w akcie ustawodawczym.
Samoistne uchwały Rady Ministrów stanowią tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego i – podobnie jak wszystkie inne akty prawo-twórcze kierownictwa wewnętrznego – mogą wiązać jedynie tych adresa-tów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt.
Nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej akt pra-wodawczy (zarządzenie) wydany na podstawie przepisu mającego charak-ter ogólnej normy kompetencyjnej”23.
_______________
22 Uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN z dnia 20 września 1988 r., III AZP 15/87, OSNCP 1989, z. 3, poz. 39, s. 31.
23 Wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA 1981, z. 1, poz. 6, s. 65.
Teza, iż akty normatywne wydane bez upoważnienia zawartego w akcie rangi ustawy nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji nakładającej obowiązki na obywateli, osoby prawne i inne podmioty nie będące jednost-kami organizacyjnie podległymi organowi wydającemu te akty, była rozwi-jana w kolejnych orzeczeniach tego sądu. W wyroku z dnia 27 kwietnia 1981 r.
NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym instrukcja nr 5/68 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lutego 1968 r. w sprawie pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych wydana bez upoważnienia ustawowego
„jako akt adresowany do organów administracji państwowej i określający zasady, jakimi organy te powinny się kierować przy załatwianiu spraw, nie jest ogólnie obowiązującym aktem prawa materialnego i – jako taka – nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej” nakładającej obowiązki, bądź cofającej przyznane uprzednio uprawnienia24. W wyroku z dnia 26 maja 1981 r. NSA zmodyfikował swoje stanowisko i uznał, że sa-moistna uchwała, adresowana „jedynie do państwowych jednostek organi-zacyjnych, nie może stanowić przesłanki wydania przez organ administracji państwowej decyzji odmawiającej osobom fizycznym uprawnienia do pro-wadzenia działalności gospodarczej w zakresie uregulowanym tą uchwa-łą”25. Dalszym krokiem był wyrok z dnia 20 lipca 1981 r., w którym NSA orzekł, iż akty normatywne „nie mające mocy powszechnie obowiązującej, jakimi są m.in. uchwały Rady Ministrów wydane bez upoważnienia usta-wy” nie mogą być podstawą prawną decyzji administracyjnych przyznają-cych uprawnienia, albowiem „uprawnienie ma charakter relatywny i wtór-ny w tym znaczeniu, że jest pochodną uprzedniego poddania danej dziedziny życia reglamentacji prawnej”26. W kolejnych orzeczeniach NSA już niemal konsekwentnie przyjmował, iż wszystkie decyzje administracyjne muszą mieć podstawę prawną w aktach normatywnych rangi ustawy albo aktach wykonawczych wydanych na podstawie i w granicach wyraźne- go upoważnienia ustawowego, niezależnie od tego czy nakładają obowiąz- ki, czy też przyznają uprawnienia27. Nie mogą być zatem podstawą praw-
_______________
24 Wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., SA 767/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 36, s. 157–160;
tak też w wyroku NSA z dnia 25 marca 1981 r., SA 353/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 26, s. 46–49.
25 Wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 811/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 46, s. 187.
26 Wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 805/81, ONSA 1981, z. 2, poz. 70, s. 49.
27 Zob. np. wyrok NSA z dnia 30 lipca 1981 r., SA/Kr 3/81, OSPiKA 1982, z. 7–8, poz. 109, s. 239–240; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., II SA 911/81, ONSA 1982, z. 1, poz. 4, s. 55;
wyrok NSA z dnia 30 marca 1982 r., SA/Po 648/81, ONSA 1982, z. 1, poz. 31, s. 149–153; wy-rok NSA z dnia 19 maja 1982 r., SA/P 31/82, OSPiKA 1983, z. 7–8, poz. 141, s. 342; wywy-rok NSA z dnia 16 maja 1991 r., SA/Wr 371/91, OSP 1991, z. 11–12, poz. 268, s. 506–510. Odmienne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 lipca 1984 r., w którym wyraził pogląd, że samoistne uchwały Rady Ministrów mogą stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnej, gdy „nie są sprzeczne z ustawami i nie naruszają uprawnień innych osób fizycznych” – wyrok NSA z dnia 6 lipca 1984 r., SA/P 339/84, OSPiKA 1985, z. 6, poz. 123, s. 331.
ną decyzji administracyjnej tzw. samoistne akty normatywne, czyli akty normatywne wydane bez upoważnienia zawartego w akcie rangi usta- wy. Zdaniem NSA nie może być uznany za samoistny „akt, który wpraw-dzie nie powołuje żadnej podstawy ustawowej, jednakże podstawa taka istnieje”28.
Podobne stanowisko zajmował NSA w tych orzeczeniach, w których kwestionował możliwość wydawania decyzji administracyjnych przez organy administracji państwowej na podstawie wytycznych czy pism okól-nych z uwagi na to, iż tego rodzaju akty po prostu „nie stanowią źród- ła prawa”, pomijając w ogóle problematykę upoważnienia do ich wyda-wania29.
Zdaniem NSA również przepis uchwały bądź zarządzenia wykraczający poza upoważnienie ustawowe nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej30. W jednym z wyroków NSA uznał za „niezgodny z usta-wą” przepis uchwały nr 207 Rady Ministrów właśnie z powodu, iż „wykra-cza [on – W.P.] poza granice ustawowych upoważnień zawartych w art. 2 i art. 384 kodeksu cywilnego, tj. przepisów ustawy, na podstawie których omawiana uchwała nr 207 Rady Ministrów została wydana”31. W tym przy-padku zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego zostało wyraźnie potraktowane przez sąd administracyjny jako rodzaj niezgodności pomię-dzy ustawą a aktem wydanym na jej podstawie. Przy czym NSA począwszy od wyroku z dnia 3 stycznia 1984 r. konsekwentnie wyrażał następujący pogląd: „Naczelny Sąd Administracyjny bada bezpośrednio zgodność z prawem decyzji administracyjnych, a więc aktów wydanych w sprawach indywidualnych, nie kontroluje natomiast w zasadzie aktów normatyw-nych, stanowiących podstawę prawną tych decyzji. Zasada ta jednak nie stoi na przeszkodzie pośredniej kontroli legalności aktów normatywnych stop-nia niższego niż ustawa w toku badastop-nia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uprawnienie sądu do takiej kontroli wynika z art. 62 Konstytucji stanowiącego, że sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom […].
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Admini-stracyjny wprawdzie nie może uchylić normatywnego aktu wykonawczego
_______________
28 Wyrok NSA z dnia 18 października 1995 r., III SA 509/94, Biuletyn Skarbowy 1996, nr 3, s. 30.
29 Wyrok NSA z dnia 4 września 1981 r., II SA 221/81, ONSA 1981, z. 2, poz. 84, s. 105;
wyrok NSA z dnia 13 marca 1996 r., SA/Ka 2906/94, Lex nr 26648; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., I SA/Po 1047/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 178, s. 270–271.
30 Wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1993 r., I SA 1729/92, ONSA 1994, z. 3, poz. 100, s. 104;
wyrok NSA z dnia 14 lipca 1993 r., I SA 1788/92, ONSA 1993, z. 4, poz. 118, s. 190; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1995 r., SA/Wr 1632/94, Lex nr 26548.
31 Wyrok NSA z dnia 18 marca 1988 r., III SA 1343/87, OSPiKA 1989, z. 3, poz. 56, s. 126.
stanowiącego jego podstawę, jednakże stwierdziwszy, że taki akt jest nie-zgodny z ustawą, Sąd jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie, oceniając zgodność decyzji z przepisami samej ustawy”32.
Naczelny Sąd Administracyjny miał okazję wypowiedzieć się także w kwestii skutków nieprawidłowego ogłoszenia zarządzeń. W wyroku z dnia 8 lutego 1983 r., stwierdził, że pomimo ogłoszenia zarządzenia nr 8 Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 8 lutego 1982 r. w sprawie zakresu działalności i świadczeń finansowych ze środków funduszu akty-wizacji zawodowej w niewłaściwym dzienniku urzędowym, stanowi ono
„dostateczną podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej”, po-nieważ zostało wydane na podstawie ustawowych upoważnień33. Przeciwne stanowisko zajął natomiast NSA w wyroku z dnia 28 listopada 1996 r., w którym uznał ogłoszenie zarządzenia Ministra Finansów z dnia 16 lutego 1993 r. w sprawie ustalania wzorów deklaracji dotyczących obliczenia po-datku od wzrostu wynagrodzeń oraz sposobu liczenia przeciętnego zatrud-nienia i oszczędności z tytułu zmniejszenia zatrudzatrud-nienia w 1993 r. w Dzien-niku Urzędowym Ministerstwa Finansów za naruszenie reguł procesu stanowienia prawa, z takim skutkiem, że akt ten jest „niezgodny z pra-wem”34.