Idea związania organów administracji państwowej określonymi regułami w zakresie prawotwórstwa była rozwijana także dzięki utworzeniu sądownic-twa konstytucyjnego. W swoich orzeczeniach TK sformułował wiele tez, któ-rych celem było zabezpieczenie przed kształtowaniem sytuacji prawnej jed-nostki aktami normatywnymi rangi uchwały, zarządzenia czy instrukcji.
W orzeczeniu z dnia 29 października 1986 r. TK uznał, że uchwała nr 221 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie reglamentowanej sprzedaży towarów „nie stanowi »res internae« administracji państwowej”, ponieważ dotyczy „określonych swobód i powinności nie tylko służbowo podporządkowanych ogniw aparatu administracyjnego, lecz przede wszystkim
_______________
32 Wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1984 r., II SA 1797/83, ONSA 1984, z. 1, poz. 1, s. 60; zob.
także: wyrok NSA z dnia 6 lipca 1984 r., SA/P 339/84, OSPiKA 1985, z. 6, poz. 123, s. 331;
wyrok NSA z dnia 18 marca 1988 r., III SA 1343/87, OSPiKA 1989, z. 3, poz. 56, s. 127; wyrok NSA z dnia 14 lipca 1993 r., I S.A. 1788/92, ONSA 1993, z. 4, poz. 118, s. 194; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1997 r., SA/Gd 1465/95, Lex nr 29021.
33 Wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., SA/Wr 559/82, ONSA 1983, z. 1, poz. 3, s. 67.
34 Wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., I SA/Kr 168/96, Lex nr 29286.
obywateli i przedsiębiorstw handlowych”35. Zdaniem TK akty normatywne należące do „kategorii źródeł prawa wewnętrznego administracji” można scharakteryzować następująco: „a) nie ma [wobec nich – W.P.] zastosowania domniemanie powszechnej znajomości prawa […]; b) wiążą tylko organy (instytucje), do których są adresowane; oraz c) mogą mieć zastosowanie tylko przy kształtowaniu stosunków między podmiotami prawa powiąza-nymi węzłami podległości”36.
Konsekwentnie TK uznawał za nielegalne zarządzenia wydane z „prze-kroczeniem normy kompetencyjnej”37, a także bez „upoważnienia normo-twórczego”38. Jednocześnie TK podkreślał niedopuszczalność wprowadzania regulacji kształtujących pozycję prawną obywatela w drodze zarządzenia organu administracji państwowej. W orzeczeniu z dnia 3 marca 1987 r. Try-bunał stwierdził, iż w zakresie normowania praw i obowiązków obywateli oraz innych podmiotów prawa „Konstytucja PRL nie przewiduje żadnych innych możliwości poza ustawą (dekretem), zaś na zasadzie upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania – żadnej innej formy niż rozporządzenie”39. Zgodnie ze stanowiskiem TK zarządzenie nie tylko nie może wkraczać w materię zastrzeżoną ustawie, lecz także regulować w sposób odmienny spraw nią objętych40. Z kolei w orzeczeniu z dnia 9 kwietnia 1991 r. TK, bada-jąc zgodność zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z przepi-sami ustawy wskazanymi jako podstawa ich wydania, przypomniał, że upoważnienie do wydawania aktów normatywnych „nie może opierać się ani na domniemaniu, ani też wykładni celowościowej. Brak wyraźnego sta-nowiska ustawodawcy powinien być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji prawotwórczych”41.
_______________
35 Orzeczenie TK z dnia 29 października 1986 r., U 2/86, OTK w latach 1986–1995, tom I, lata 1986–1988, OTK 1986, poz. 5, s. 52.
36 Ibidem.
37 Orzeczenie TK z dnia 3 marca 1987 r., P 2/87, OTK w latach 1986–1995, tom I, lata 1986 –1988, OTK 1987, poz. 2, s. 81–82; orzeczenie TK z dnia 9 kwietnia 1991 r., U 9/90, OTK 1991, poz. 9, s. 146–147.
38 Orzeczenie TK z dnia 5 października 1988 r., U 8/88, OTK w latach 1986–1995, tom I, la-ta 1986–1988, OTK 1988, poz. 4, s. 161; posla-tanowienie TK z dnia 24 kwietnia 1991 r., S 5/91, OTK 1991, poz. 33, s. 288; orzeczenie TK z dnia 17 czerwca 1997 r., U 5/96, OTK ZU 1997, nr 2, poz. 21, s. 203.
39 Orzeczenie TK z dnia 3 marca 1987 r., P 2/87, OTK w latach 1986–1995, tom I, lata 1986 –1988, OTK 1987, poz. 2, s. 82; zob. także orzeczenie TK z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK w latach 1986–1995, tom I, lata 1986–1988, OTK 1986, poz. 1, s. 16.
40 Orzeczenie TK z dnia 5 października 1988 r., U 8/88, OTK w latach 1986–1995, tom I, la-ta 1986–1988, OTK 1988, poz. 4, s. 161; orzeczenie TK z dnia 23 października 1990 r., U 1/90, OTK 1990, poz. 9, s. 94; orzeczenie TK z dnia 4 lutego 1991 r., U 2/90, OTK 1991, poz. 7, s. 131–132.
41 Orzeczenie TK z dnia 9 kwietnia 1991 r., U 9/90, OTK 1991, poz. 9, s. 146; zob. także orzeczenie TK z dnia 2 lutego 1993 r., P 4/92, OTK 1993 – część I, poz. 3, s. 42.
Powyższe tezy powtórzył TK również w orzeczeniu z dnia 17 czerwca 1997 r. dotyczącym zarządzenia nr 55 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 grudnia 1995 r. w sprawie przydzielania emerytom i ren-cistom kolejowym deputatu węglowego. Trybunał uznał, że „użytego przez ustawodawcę określenia »na zasadach określonych w odrębnych przepi-sach« nie można potraktować jako upoważnienia ustawowego do uregulo-wania wskazanych spraw w drodze aktu wykonawczego”, ponieważ „upo-ważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni, nie może wchodzić w rachubę domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji”42. Zdaniem TK „zakres spraw mogących podlegać regulacji w akcie wykonawczym określany jest poprzez granice upoważnienia do jego wydania. Wynika więc z nich zakaz stanowienia ta-kich norm, których treść wykraczałaby poza zakres przewidziany w upo-ważnieniu oraz wydawania tych norm przez podmiot do tego nieupoważ-niony, a ponadto wydawanych w samoistnym akcie prawnym ministra, w którym nie mogą znaleźć się treści zarezerwowane dla ustawy oraz mate-rie faktycznie już uregulowane w drodze ustawy”43.
Kilkakrotnie TK wypowiadał się także w kwestii normatywności aktów niższej rangi niż ustawa wydawanych przez różne pomioty pod rozmaitymi nazwami. W orzeczeniu z dnia 7 czerwca 1989 r. TK wyraził następujący pogląd: „Za akty normatywne należy zatem uznać także instrukcje, regula-miny itp. w tych wypadkach, gdy zawierają one normy o charakterze gene-ralno-abstrakcyjnym, obowiązujące określone klasy adresatów. Akty o treści normatywnej, wydawane jako akty kierownictwa wewnętrznego, muszą być traktowane jako akty normatywne mimo ich wadliwości, tym bardziej jeśli na ich podstawie są podejmowane decyzje stosowania prawa w określonych sprawach”44. Abstrahując od pojęcia aktu normatywnego w orzecznictwie TK, które zostało zanalizowane w innej części pracy, należy zauważyć, iż TK uznał się również za właściwy do kontroli aktów normatywnych wydawa-nych przez takie podmioty, jak np.: Prezydium Rady Naczelnej Związku Bojowników o Wolność i Demokrację45, Prezesa Państwowego Zakładu Ubezpieczeń46 czy Dyrektora Generalnego Polskich Kolei Państwowych47.
_______________
42 Orzeczenie TK z dnia 17 czerwca 1997 r., U 5/96, OTK ZU 1997, nr 2, poz. 21, s. 204.
43 Ibidem, s. 204
44 Orzeczenie TK z dnia 7 czerwca 1989 r., U 15/88, OTK 1989, poz. 10, s. 146.
45 Orzeczenie TK z dnia 20 grudnia 1988 r., U 10/88, OTK w latach 1986–1995, tom I, lata 1986–1988, OTK 1988, poz. 8.
46 Postanowienie TK z dnia 19 września 1990 r., U 3/90, OTK 1990, poz. 21.
47 Orzeczenie TK z dnia 28 czerwca 1994 r., K 6/93, OTK 1994 – część I, poz. 14.
W każdym z tych przypadków TK podkreślał, że działalność wskazanych podmiotów oparta jest na podstawie ustawy w ramach „funkcji zleconych z zakresu administracji państwowej”.
Wiele uwagi TK poświęcił zagadnieniom związanym z aktami prawa wewnętrznego w orzeczeniu z dnia 9 maja 1989 r., które można uznać za rekapitulację dorobku doktryny i orzecznictwa w tym zakresie. TK sformu-łował następujące tezy:
1) „[…] upoważnienia do stanowienia aktów prawnych o powszechnej mocy obowiązywania, czyli aktów zdolnych do ustalania praw i obowiąz-ków wszelkich osób fizycznych i prawnych oraz do kształtowania ogólnie obowiązujących wzorów postępowania, mogą wynikać tylko z konkretnych regulacji rangi aktu ustawodawczego, wyraźnie określającego przedmiot, zakres i zasady, którym stanowiony akt normatywny ma odpowiadać. Na-tomiast upoważnienia do stanowienia przepisów prawnych o ograniczonej mocy obowiązywania mogą być wynikiem korelacji zadań prawnie zleco-nych określonym organom z ich prawnie określoną pozycją strukturalno-organizacyjną, kształtującą kompetencje kierownicze w stosunku do jedno-stek podległych, właściwych do uczestnictwa w procesach wykonywania danych zadań”48;
2) konstytucyjny zwrot „na podstawie ustaw i w celu ich wykonania”
nie daje wyraźnych przesłanek, które pozwalałyby rozstrzygnąć, kiedy akt normatywny powinien zostać wydany w formie rozporządzenia, kiedy na-tomiast w formie uchwały czy zarządzenia. Niemniej, jeżeli decyzja organu administracji państwowej ma być „skuteczna erga omnes, to musi być oparta na przepisach o mocy powszechnie obowiązujących. Z tych przyczyn samo-istne uchwały Rady Ministrów wydane bez upoważnienia zawartego w ustawie (lub dekrecie z mocą ustawy) stanowią wyłącznie tzw. akty kie-rownictwa wewnętrznego i – podobnie jak wszystkie inne akty prawotwór-cze kierownictwa wewnętrznego – mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydają-cemu dany akt”49;
3) „akty kierownictwa wewnętrznego nie mogą ani zastępować aktów prawnych o mocy powszechnie obowiązującej, ani też modyfikować ich znaczenia i sensu. Ponieważ ich moc wiążąca ograniczona jest wyłącznie do podmiotów pozostających w szczególnym stosunku podporządkowania, przeto wyjściem poza sferę tych stosunków byłoby posługiwanie się takimi aktami w sposób wpływający na sytuację osób fizycznych i prawnych nie powiązanych z normodawcą szczególnym stosunkiem podporządkowania”50;
_______________
48 Orzeczenie TK z dnia 9 maja 1989 r., Kw 1/89, OTK 1989, poz. 3, s. 68.
49 Ibidem, s. 69.
50 Ibidem.
4) odrzucić należy koncepcję, wedle której samoistne akty normatywne mogą być podstawą decyzji administracyjnych przyznających określone uprawnienia, ponieważ prowadzi ona do ograniczenia swobód obywatel-skich poprzez „uzależnienie realizacji określonych praw w danej dziedzinie od reglamentacyjnej działalności organów administracji państwowej”51.
Podobne stanowisko zajął TK w orzeczeniu z dnia 6 maja 1997 r., a więc w czasie obowiązywania Małej Konstytucji z 1992 r. Zdaniem TK uchwały Rady Ministrów „nie mają waloru aktu powszechnie obowiązującego, co oznacza, iż przy wykorzystaniu tej formy aktu prawnego nie można, zgod-nie z obowiązującym modelem stanowienia prawa, regulować sytuacji prawnej obywateli. Uchwała nie może przyznawać żadnemu podmiotowi pozostającemu poza stosunkiem podległości z Radą Ministrów, grupie ta-kich podmiotów, organizacji reprezentującej podmioty itp. jata-kichkolwiek uprawnień, z którymi po czyjejkolwiek stronie korespondowałyby obowiąz-ki jaobowiąz-kiegoś podmiotu, ani też nie może nakładać obowiązków”52. Zauważyć należy, że w zmienionym stanie prawnym TK utrzymał również wcześniej wyrażone poglądy w sprawie różnic pomiędzy rozporządzeniem a zarzą-dzeniem53.