Zgodnie z art. 93 ust. 2 Konstytucji „zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy”. Ustawodawca konstytucyjny w zdaniu drugim tego przepisu postanowił także, iż „nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów”. Nasuwa się to samo pytanie, postawione już przy okazji interpretacji zdania pierwszego art. 93 ust. 2, mianowicie, czy odnosi się ono tylko do zarządzeń, czy też dotyczy wszystkich aktów prawa wewnętrznego, a więc także uchwał.
Według K. Działochy cecha sformułowana w zdaniu drugim art. 93 ust.
2 Konstytucji właściwa jest nie tylko zarządzeniom, ale również innym ak-tom prawa wewnętrznego, albowiem w trakcie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego termin „zarządzenia” traktowany był jako sy-nonim wszystkich aktów prawa wewnętrznego. Poza tym, jak zauważa K. Działocha, „nie ma żadnych powodów – ani w świetle dotychczasowego orzecznictwa i doktryny prawa, ani dychotomicznego podziału aktów nor-matywnych i jednolitej koncepcji aktów wewnętrznie obowiązujących w rozdziale III Konstytucji – by inne akty wewnętrznie obowiązujące, prze-de wszystkim uchwały RM, traktować zprze-decydowanie odmiennie niż zarzą-dzenia, gdy idzie o wykluczenie ich jako podstawy »decyzji«”61.
_______________
60 Wyrok TK z dnia 8 października 2002 r., K 36/00, OTK ZU A 2002, nr 5, poz. 63, s. 895.
61 K. Działocha, Komentarz do art. 93 Konstytucji RP – uwaga 8b, [w:] Konstytucja Rzeczypo-spolitej Polskiej. Komentarz, tom II..., s. 16–17.
Z kolei zdaniem P. Sarneckiego „spośród przepisów wewnętrznych, je-dynie uchwałom RM, przyznano możliwość formułowania podstaw ustala-nia przez organy podporządkowane RM pewnych »decyzji« dotyczących obywateli i jednostek zewnętrznych. Teza taka wynika ze sformułowania w art. 93 ust. 2 zd. 2 pewnego zakazu, ale wyraźnie adresowanego jedynie do zarządzeń, mianowicie że »nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów«. Zakaz ten nie odnosi się do uchwał i trudno byłoby tu zakładać zwykłe przeoczenie twór-cy konstytucji”62.
Zamieszczenie w art. 93 ust. 2 Konstytucji sformułowania „nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów” zaraz po zdaniu „zarządzenia są wydawane tylko na podsta-wie ustawy” dowodzi, iż ustawodawca konstytucyjny wykluczył możliwość powoływania zarządzeń jako podstawy prawnej decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Przeprowadzona przy okazji roz-ważań nad podstawą prawną wydawania aktów prawa wewnętrznego wy-kładnia funkcjonalna art. 93 ust. 2 zd. 1 Konstytucji doprowadziła do rezul-tatu, iż przez „zarządzenia” w tym przepisie należy rozumieć wszystkie akty prawa wewnętrznego, a zatem nie tylko zarządzenia, ale także uchwały nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Interpretacja obu zdań art. 93 ust. 2 z pominięciem ich związku treściowego narażona jest na niekonsekwencję. Skoro przedmiotem regulacji zdania pierwszego art. 93 ust. 2 są zarządzenia rozumiane jako akty prawa wewnętrznego, a zdanie drugie tego przepisu jest dopełnieniem pierwszego, to niewątpliwie odnosi się do tych właśnie aktów. Innymi słowy, ustawodawca konstytucyjny wykluczył możliwość powoływania wszelkiego rodzaju aktów prawa wewnętrznego jako podstawy prawnej decyzji adresowanych do obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.
Komentarza wymaga użyty w przepisie art. 93 ust. 2 zd. 2 termin „decy-zja”. Występujący w k.p.a. zwrot „decyzja administracyjna” ujmowany jest w literaturze prawniczej jako zewnętrzny akt administracyjny, indywidual-ny, władczy, jednostronnie objaśniający wolę organu, podjęty na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązujących w konkretnej sprawie imiennie oznaczonego adresata z zachowaniem przewidzianej prawem pro-cedury63. Ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się jednak zwrotem „de-cyzja administracyjna”, lecz określeniem „de„de-cyzja”. Zdaniem K. Działochy termin ten w rozumieniu przepisów konstytucyjnych „nie oznacza
bynaj-_______________
62 P. Sarnecki, System źródeł prawa …, s. 67.
63 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 17.
mniej tylko decyzji w znaczeniu k.p.a., lecz każdy indywidualny i konkretny akt prawny (akt stosowania prawa), zatem także orzeczenie sądu lub – tak jak w art. 190 ust. 4 – inne »rozstrzygnięcie«. Dla jego zdefiniowania decydu-jąca jest nie forma (i nazwa) aktu stosowania prawa, lecz to, że akt ten ma kształtować sytuację prawną »obywateli, osób prawnych oraz innych pod-miotów«. Żadna tak rozumiana »decyzja« nie może być wydana na podsta-wie przepisów prawa o charakterze wewnętrznie obowiązującym”64.
Akty prawa wewnętrznego nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec podmiotów wymienionych w art. 93 ust. 2 zd. 2 Konstytucji, takich jak:
obywatele, osoby prawne oraz inne podmioty, jeżeli znajdują się poza struk-turą organizacyjnie podległą organowi wydającemu te akty. Warunek ten dodatkowo ogranicza działalność organów władzy publicznej, ponieważ – jak wyżej nadmieniono – nie zawsze wystarczy odwołać się do charaktery-styki adresata normy, by uznać dany akt normatywny za akt prawa we-wnętrznego. Mogą zdarzyć się bowiem normy postępowania adresowane wprawdzie do podmiotu A, organizacyjnie podległego organowi stanowią-cemu normę, ale nakazujące mu określone zachowanie względem obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, które nie są jednostkami organiza-cyjnie podległymi organowi stanowiącemu. Normy aktu wewnętrznego nie mogą być ani adresowane do podmiotów spoza struktury organizacyjnie podległej organowi wydającemu ten akt, ani kształtować ich sytuacji prawnej.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2001 r. decyzję administracyjną wydaną na podstawie zarządze-nia należy traktować jako decyzję wydaną bez podstawy prawnej, a więc nieważną na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.65
Ustrojodawca zrezygnował z wyczerpującego wyliczenia podmiotów wobec których akty prawa wewnętrznego nie mogą stanowić podstawy decyzji i użył określenia „inne podmioty”. Poza obywatelami i osobami prawnymi występują zatem jeszcze owe „inne podmioty”, czyli cudzoziem-cy, bezpaństwowcy i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
Konstytucyjny zakaz wydawania decyzji wobec obywateli, osób praw-nych oraz inpraw-nych podmiotów na podstawie aktów prawa wewnętrznego adresowany jest zarówno do prawodawcy, jak i organów stosujących prawo.
Prawodawca ma obowiązek tak ukształtować treść przepisów aktu prawa wewnętrznego, by nie mogły z nich zostać odtworzone nawet elementy normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę prawną decyzji wobec
_______________
64 K. Działocha, Komentarz do art. 93 Konstytucji RP – uwaga 8b, [w:] Konstytucja Rzeczypo-spolitej Polskiej. Komentarz, tom II..., s. 17.
65 Wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2001 r., IV SA 308/99, Lex nr 51036.
podmiotów spoza podległej mu struktury organizacyjnej. Natomiast organy stosujące prawo w żadnym razie nie mogą czynić aktów prawa wewnętrz-nego podstawą prawną swych rozstrzygnięć wobec jednostek nie podleg-łych im organizacyjnie. Celem tego zastrzeżenia w obu przedstawionych rozumieniach jest zatem ochrona jednostki przed arbitralnością władzy.