Sąd Najwyższy wielokrotnie stawał przed koniecznością rozstrzygnięcia, czy akty normatywne wydawane przez organy państwa w formie pism okólnych, okólników, instrukcji, wytycznych, a także uchwał i zarządzeń mogą być podstawą kształtowania sytuacji prawnej określonych podmio-tów. I tak, w orzeczeniu z dnia 29 sierpnia 1952 r. wyraził pogląd, iż pismo okólne Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 maja 1952 r. w zakresie, w jakim ustanawia dla pracowników kontraktowych w przypadku tymczasowego ich aresztowania „warunki korzystniejsze od tych, które wynikają dla nich z przepisów prawa pracy”, stanowi podstawę prawną roszczeń pracowni-ków o świadczenia w nim przewidziane1. W nieco późniejszym orzeczeniu Sąd Najwyższy uznał, iż akty mające „charakter instrukcji dotyczących tzw.
internum administracji”, nie mogą wpływać na ograniczenie praw pracow-nika2. Z kolei w orzeczeniu z dnia 1 lutego 1958 r. stwierdził, że „ogólne zasady zawierania umów wydawniczych”, będące załącznikiem do uchwały nr 419 Prezydium Rządu, za źródło praw podmiotowych autorów, nie tylko ze względu na polepszenie ich sytuacji prawnej. Sąd Najwyższy wziął rów-nież pod uwagę to, iż powyższa uchwała nie ma „charakteru wyłącznie »in-strukcyjnego«”, nie pozostaje „w sprzeczności z bezwzględnie obowiązują-cymi przepisami prawa autorskiego”, a ponadto „została podana do
_______________
1 Orzeczenie SN z dnia 29 sierpnia 1952 r., C 737/52, OSN 1954, z. 1, poz. 3, s. 11.
2 Orzeczenie SN z dnia 10 stycznia 1957 r., 4 CR 825/56, OSN 1958, z. 1, poz. 20, s. 63.
powszechnej wiadomości”3. Z tychże przyczyn – zdaniem składu orzekają-cego – uchwała nr 419 Prezydium Rządu powinna być „traktowana jako zobowiązanie się Państwa w charakterze właściciela przedsiębiorstw wy-dawniczych do określonego w niej (a ściślej w załączniku, o którym mowa) polepszenia sytuacji prawnej autora”4. Podobne stanowisko zajął SN w uchwale z dnia 25 września 1969 r., w której wyjaśniał, że „akty norma-tywne niższego rzędu pochodzące od naczelnych organów administracji państwowej i skierowane do podporządkowanych im jednostek organiza-cyjnych nie mogą wkładać obowiązków na obywateli ani ograniczać ich praw. Natomiast z aktów takich określanych w doktrynie jako samoistne (w przeciwieństwie do wykonawczych), do których należą uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i których podstawą prawną jest ogólna norma kompetencyjna przewidziana w konstytucji, a nie ustawa zwykła – mogą wynikać określone uprawnienia dla obywateli.
Uprawnienia takie są z reguły korelatem obowiązków, jakie akty norma-tywne tego rodzaju wkładają na podporządkowane jednostki organizacyj-ne”5. Również w wyroku z dnia 10 kwietnia 1974 r. SN po zakwalifikowaniu uchwał: nr 138/65 KERM [Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów – W.P.]
z dnia 9 czerwca 1965 r. oraz nr 12/69 Rady Ministrów z dnia 9 czerwca 1969 r. do samoistnych aktów normatywnych zobowiązujących „podmioty podporządkowane administracyjnie nakazom w tych aktach zawartym”, uznał je za podstawę prawną roszczeń delegowanego za granicę pracowni-ka6. Nieco inną argumentację przedstawił SN w wyroku z dnia 18 grudnia 1978 r. Stwierdził mianowicie, że pismo okólne nr 11 Ministra Rolnictwa z dnia 7 listopada 1972 r. ma „charakter prawotwórczy” i przyznaje określo-ne uprawnienia pracownikom wskazanym w tym piśmie, a „ponieważ roz-patrywane pismo okólne wydane zostało przez Ministra Rolnictwa, to jego
„zasięg normatywny może dotyczyć wyłącznie pracownic podległych resor-towo Ministrowi Rolnictwa”7. Na cechę „podległości” SN zwrócił uwagę już w orzeczeniu z dnia 11 września 1957 r., w którym wyraził pogląd, iż zarzą-dzenie Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 16 sierpnia 1951 r.
w sprawie zwrotu opakowań stosowanych w branży naftowej „z istoty swej jako akt administracyjny jednej z naczelnych władz gospodarki narodowej o charakterze normatywnym, określając sposób dokonywania czynności operatywnych, obowiązywać może i obowiązuje wprost jedynie podległe
_______________
3 Orzeczenie SN z dnia 1 lutego 1958 r., 1 CR 452/57, OSPiKA 1958, poz. 305, s. 724.
4 Ibidem.
5 Uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 1969 r., III PZP 45/68, OSPiKA 1971, z. 5, poz. 85, s. 193.
6 Wyrok SN z dnia 10 kwietnia 1974 r., I PR 66/74, OSNCP 1975, z. 3, poz. 45, s. 58.
7 Wyrok SN z dnia 18 grudnia 1978 r., I PR 81/78, OSNCP 1979, z. 9, poz. 176, s. 58–59.
jednostki uspołecznione, i to nawet w transakcjach z osobami prywatnymi.
Nie może zaś bezpośrednio wiązać osób prywatnych, dla których tego ro-dzaju zarządzenie Ministra nie stanowi źródła praw i obowiązków”8. Z kolei w uchwale z dnia 27 listopada 1963 r. sformułował następującą tezę: „Jedną z istotnych cech aktu administracyjnego zewnętrznego jest całkowita lub częściowa niezależność adresata aktu administracyjnego od organu wydają-cego akt. Wydawanie natomiast aktów wewnętrzno-administracyjnych przez organy określonego pionu administracji wiąże się bezpośrednio z obowiązkami i uprawnieniami wypływającymi z kierowania przez organ wyższego stopnia pracą organów niższych stopni”9. Natomiast w uchwale z dnia 27 lipca 1988 r. SN ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż „samoistna uchwała Rady Ministrów może stwarzać określone prawa, natomiast nie może pogarszać sytuacji prawnej wynikającej z uregulowań ustawowych”10.
Zupełnie inne stanowisko zajął SN w uchwale z dnia 19 czerwca 1961 r., w której wyjaśniał, że „przepisy nie publikowanego zarządzenia nr 51 Pre-zesa Rady Ministrów z dnia 19 marca 1958 r. w sprawie zasad zwalniania i zatrudniania inwalidów należą do dużej grupy zarządzeń instrukcyjnych i okólników (publikowanych i nie publikowanych), mających kształtować prawidłową politykę zatrudnienia, ale nie tworzących praw podmiotowych dla pracowników. Zalecenia zawarte we wspomnianym zarządzeniu, adre-sowane wyłącznie do kierowników uspołecznionych zakładów pracy, nie przyznają konkretnych uprawnień pracownikom i nie przewidują sankcji w postaci ewentualnych roszczeń pracowniczych w razie naruszenia tych zaleceń”11. Pogląd ten został powtórzony również w późniejszych orzecze-niach zapadłych w podobnych sprawach12.
W tej grupie rozstrzygnięć szerszego przedstawienia wymagają wywody SN zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały z dnia 23 października 1982 r13. Otóż SN orzekając, że przepisy uchwały nr 169 Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1981 r. w sprawie dodatkowych świadczeń dla pracowników uspo-łecznionych zakładów pracy zmieniających pracę „nie stwarzają dla pra-cowników uspołecznionych, ale niepaństwowych zakładów pracy praw
_______________
8 Orzeczenie SN z dnia 11 września 1957 r., 3 CR 888/57, OSN 1958, z. 2, poz. 57, s. 88.
9 Uchwała SN z dnia 27 listopada 1963 r., III CO 31/63, Nowe Prawo 1965, z. 2, s. 193.
10 Uchwała SN z dnia 27 lipca 1988 r., III UZP 20/88, OSNCP 1989, z. 12, poz. 192, s. 23.
11 Uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN z dnia 19 czerwca 1961 r., 1 CO 14/61, OSN 1961, z. 1, poz. 5, s. 34–35.
12 Wyrok SN z dnia 2 czerwca 1977 r., I PR 26/77, OSNCP 1977, z. 12, poz. 246, s. 60–61;
wyrok SN z dnia 10 września 1976 r., I PR 156/76, OSNCP 1977, z. 7, poz. 116, s. 54; uchwała SN z dnia 10 października 1977 r., I PZP 43/77, OSNCP 1978, z. 3, poz. 46, s. 50–51; uchwała SN z dnia 1 czerwca 1982 r., III PZP 14/82, OSPiKA 1983, z. 7–8, poz. 174, s. 408–410.
13 Uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN z dnia 23 października 1982 r., III PZP 45/82, OSNCP 1983, z. 2–3, poz. 20, s. 1–7.
podmiotowych do uzyskania od tych zakładów świadczeń” poczynił kilka istotnych spostrzeżeń. Po pierwsze, samoistne uchwały Rady Ministrów jako „akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie podporządkowani organowi wy-dającemu dany akt”14. Po drugie, o samoistnym charakterze uchwały Rady Ministrów nie przesądza brak wskazania przepisu prawnego będącego pod-stawą jej wydania. Niezamieszczenie tego przepisu w uchwale stwarza do-mniemanie, że ma ona charakter samoistny, a nie wykonawczy; może ono zostać obalone przez wykazanie, że nieprzytoczenie w uchwale jej podstawy prawnej jest tylko „usterką redakcyjną”. Decydujące znaczenie w tym zakre-sie ma zatem „rzeczywisty zamiar Rady Ministrów i treść wydanej uchwa-ły”15. Po trzecie, nie można wykluczyć, by niektóre postanowienia jednej uchwały Rady Ministrów miały charakter wykonawczy, a inne samoistny16.
W kontekście tych rozstrzygnięć na uwagę zasługuje orzeczenie z dnia 3 listopada 1955 r. podjęte po przedstawieniu zagadnienia prawnego: „Czy przedsiębiorstwo państwowe zobowiązane jest do wypłacenia należności w wysokości umówionej, za prace zlecone wykonywane przez osoby nie pozostające w stosunku pracy z przedsiębiorstwem, jeśli wysokość tego wy-nagrodzenia przekracza wysokość wynagrodzeń za taką czynność, przewi-dzianych w instrukcji PKPG [Państwowej Komisji Planowania Gospodar-czego – W.P.]?”17. Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie, SN zauważył, że rozważenia wymaga czy „powołaną instrukcję należy uważać za normę prawną, czy też za instrukcję władzy nadrzędnej dla niższych.
W pierwszym przypadku byłyby jej postanowienia powszechnie obowiązu-jące i naruszenie ich powodowałoby nieważność umowy z mocy art. 41 przepisów ogólnych prawa cywilnego, w drugim zaś umówienie wyższych stawek niż dozwolone instrukcją mogłoby skutkować tylko odpowiedzial-nością organów strony pozwanej za naruszenie dyscypliny finansowej”18. Przytoczony fragment uzasadnienia orzeczenia wskazuje zatem, iż skład orzekający w niniejszej sprawie za normy prawa uważał tylko normy praw-ne powszechnie obowiązujące i tylko im przypisywał możliwość wyznacza-nia sytuacji prawnej podmiotów nie pozostających w relacji podległości.
Dlatego też podstawową kwestią w ocenie SN było właściwe zakwalifiko-wanie instrukcji wydanej przez Państwową Komisję Planowania Gospodar-czego. Biorąc pod uwagę nazwę, brak ogłoszenia, a także postanowienie instrukcji, zgodnie z którym „dysponowanie funduszem bezosobowym
_______________
14 Ibidem, s. 2.
15 Ibidem, s. 3.
16 Ibidem, s. 5.
17 Orzeczenie SN z dnia 3 listopada 1955 r., I CO 1/55, OSN 1957, z. 1, poz. 12, s. 56.
18 Ibidem, s. 57.
w sposób sprzeczny z postanowieniami instrukcji traktowane będzie jako naruszenie dyscypliny finansowej”, SN uznał, że rozważana instrukcja nie może zawierać norm prawnych powszechnie obowiązujących.
Z kolei w uchwale z dnia 21 marca 1983 r. SN rozstrzygając, czy „tere-nowe organy administracji państwowej mogą skutecznie nakładać na przed-siębiorstwa państwowe obowiązek dostarczania środków technicznych […], powołując jako podstawę prawną swego działania przepisy uchwały nr 223 Rady Ministrów z dnia 23 października 1981 r. w sprawie zapewnienia sprawnej pracy transportu kolejowego, drogowego i lotniczego w warun-kach zimowych” zajął następujące stanowisko. Uznawszy mianowicie uchwałę nr 223 Rady Ministrów za uchwałę samoistną, tzn. wydaną bez upoważnienia ustawowego, stwierdził, iż nie może ona „stanowić podstawy decyzji administracyjnej, tworzącej po stronie adresata określoną sytuację prawną w postaci praw lub obowiązków”, gdyż „prawa i obowiązki obywa-teli i innych podmiotów mogą być ustanowione jedynie w ustawie albo w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia, tzn. w rozporządzeniu albo też w zarządzeniu opartym na rozporządzeniu”19.
Sąd Najwyższy kilkakrotnie podjął w swoim orzecznictwie również nie-które aspekty relacji pomiędzy aktami prawa wewnętrznego a ustawą.
W orzeczeniu z dnia 9 lipca 1969 r. stwierdził, iż „ani uchwała R. M. [Rady Ministrów – W. P.] nr 42 z dnia 26 lutego 1958 r. […], ani uchwała Zarządu Centralnego Związku Spółdzielczości Pracy nr 89 z dnia 28 marca 1958 r.
w sprawie uporządkowania spraw zatrudnienia w jednostkach organizacyj-nych spółdzielczości pracy nie mogą, ze względu na swój charakter prawny, stanowić podstawy do kształtowania praw i obowiązków między członkiem spółdzielni i spółdzielnią, w sposób odmienny niż to wynika z obowiązują-cych ustaw lub postanowień statutu zgodnych z ustawami”20. Podobne sta-nowisko zajął w uchwale z dnia 12 czerwca 1972 r., wyrażając je w następu-jący sposób: treść instrukcji Centralnego Związku Spółdzielczego z dnia 13 lipca 1959 r. „nie może przekraczać granic” ustawowego upoważnienia, a ponadto „jeżeli przepis aktu wykonawczego jest sprzeczny z ustawą lub wykracza poza ustawowe upoważnienie, na podstawie którego został wy-dany, to sądy powszechne nie mogą go stosować”21. W sprawie odmowy stosowania przez sąd aktów normatywnych niższej rangi niż ustawa wy-powiedział się SN także w uchwale z dnia 20 września 1988 r., a więc po
_______________
19 Uchwała SN z dnia 21 marca 1983 r., III AZP 1/83, OSNCP 1983, z. 10, poz. 153, s. 27.
20 Orzeczenie SN z dnia 9 lipca 1960 r., 1 CR 850/59, OSPiKA 1961, z. 9, poz. 263, s. 543.
21 Uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN z dnia 12 czerwca 1972 r., III CZP 47/70, OSNCP 1973, z. 1, poz. 2, s. 12–13; zob. także uchwałę SN z dnia 2 kwietnia 1985 r., III AZP 1/85, OSNCP 1985, z. 11, poz. 175, s. 51–54.
wprowadzeniu do polskiego porządku prawnego instytucji kontroli konsty-tucyjności prawa. Zdaniem SN do Trybunału Konstytucyjnego należy „roz-strzyganie o obowiązywaniu kontrolowanego aktu normatywnego, sądy zaś nie stosują go tylko w rozpoznawanej sprawie. Są to uprawnienia o jakościowo odmiennym charakterze i realizowane w różnych płaszczyz-nach, mogą zatem być one wykonywane równolegle, co świadczy o ela-styczności istniejącego systemu kontroli legalności prawa”22.