Dotychczasowe rozważania, które miały na celu rekonstrukcję konstytu-cyjnej koncepcji aktu prawa wewnętrznego, opierały się na interpretacji przepisów Konstytucji, uwzględniającej poglądy wyrażone w literaturze prawniczej oraz orzecznictwie sądów. Natomiast w tej części pracy zostaną przedstawione cechy aktów prawa wewnętrznego wydanych po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. Zanim to jednak nastąpi konieczne jest po-czynienie kilku uwag wprowadzających.
W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że dane liczbowe przyta-czane w dalszej części pracy nie mają charakteru danych statystycznych ani też nie mają stwarzać pozorów zastosowania metod statystycznych. Należy je traktować wyłącznie jako dane egzemplifikujące problematykę związaną z aktami prawa wewnętrznego wydanymi po wejściu w życie Konstytucji oraz pozwalające na formułowanie określonych wniosków z nieco więk-szym stopniem ich prawdopodobieństwa prawdziwości.
Prezentowane poniżej ustalenia oparte są na wynikach badań aktów prawa wewnętrznego wydanych w latach 2001–2004. Owa cezura czasowa została podyktowana następującymi względami. Po pierwsze, z dniem 1 stycznia 2001 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu ak-tów normatywnych i niektórych innych akak-tów prawnych1, która nałożyła obowiązek ogłaszania wszystkich aktów normatywnych w dziennikach urzędowych, co umożliwiło do nich dostęp. Po drugie, uporządkowano
_______________
1 Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.
polski system prawa i dostosowano go do wymogów nowej ustawy zasad-niczej2. Ponadto doszło już do ukształtowania się pewnej praktyki legisla-cyjnej po wejściu w życie Konstytucji.
Spośród dzienników urzędowych wydawanych nieprzerwanie w latach 2001–2004, w których były ogłaszane akty prawa wewnętrznego, zostały wybrane następujące: Monitor Polski, Dziennik Urzędowy Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu3, Dziennik Urzędowy Ministra Finansów, Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury, Dziennik Urzędowy Ministra Kultury4, Dziennik Urzędowy Ministra Nauki i Informatyzacji5, Dziennik Urzędowy Ministra Obrony Narodowej, Dziennik Urzędowy Ministra Rol-nictwa i Rozwoju Wsi6, Dziennik Urzędowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Dziennik Urzędowy Ministra Spraw Zagranicznych, Dzien-nik Urzędowy Ministra Sprawiedliwości, DzienDzien-nik Urzędowy Ministra Zdrowia, Dziennik Urzędowy Komendy Głównej Policji, Dziennik Urzędo-wy Komendy Głównej Straży Granicznej. Pominięto natomiast Dziennik Urzędowy Głównego Urzędu Miar, Dziennik Urzędowy Głównego Urzędu Statystycznego, Dziennik Urzędowy Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej, Dziennik Urzędowy Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, Dziennik Urzędowy Narodowego Banku Polskiego, Dziennik Urzędowy Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Dziennik Urzędowy Urzędu Paten-towego Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponieważ bezspornie przyjmuje się, że w Konstytucji wskazano z nazwy dwa rodzaje aktów prawa wewnętrznego: uchwały i zarządzenia, przedmio-tem badań były właśnie tak nazwane akty. Dodać należy, że zgodnie z § 140 zasad techniki prawodawczej „Akty normatywne o charakterze we-wnętrznym określa się wyłącznie nazwą »uchwała« albo »zarządzenie«”7.
_______________
2 Zob. Art. 241 ust. 6 Konstytucji oraz art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268), a także obwieszczenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. (M. P. Nr 47, poz. 782).
3 Uwzględniono numery Dziennika Urzędowego Ministra Edukacji Narodowej i Dzienni-ka Urzędowego Ministra EduDzienni-kacji Narodowej i Sportu, które uDzienni-kazały się w latach 2001–2004.
4 Uwzględniono numery Dziennika Urzędowego Ministra Kultury i Dziedzictwa Naro-dowego, które ukazały się w 2001 r.
5 Uwzględniono numery Dziennika Urzędowego Ministra Nauki i Komitetu Badań kowych oraz Dziennika Urzędowego Ministra Nauki i Informatyzacji i Komitetu Badań Nau-kowych, które ukazały się w latach 2001–2004.
6 Uwzględniono numery Dziennika Urzędowego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które ukazały się w 2001 r.
7 Zob. Załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.
w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Badaniami zostały objęte uchwały Rady Ministrów i zarządzenia Prezesa Rady Ministrów ogłoszone w Monitorze Polskim oraz zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu8, Ministra Finansów, Ministra Infrastruktury, Ministra Kultury9, Ministra Nauki i Informatyzacji10, Ministra Obrony Na-rodowej, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministra Spraw Zagranicznych, Ministra Sprawiedliwości, Ministra Zdrowia, Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Głów-nego Straży Granicznej ogłoszone odpowiednio w wymienionych powyżej dziennikach urzędowych11. Należy nadmienić, że w Monitorze Polskim
_______________
8 Uwzględniono zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej.
9 Uwzględniono zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
10 Uwzględniono zarządzenia Ministra Nauki.
11 Nie uwzględniono natomiast 17 zarządzeń ogłoszonych w Monitorze Polskim w latach 2001–2004: zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 sierpnia 2001 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie nadania statutów okręgowym komisjom egzaminacyjnym (M. P. Nr 27, poz. 443); zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 października 2003 r.
zmieniającego zarządzenie w sprawie nadania statutów okręgowym komisjom egzaminacyj-nym (M. P. Nr 50, poz. 777); zarządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 czerwca 2002 r.
w sprawie nadania statutu Urzędowi Regulacji Energetyki (M. P. Nr 26, poz. 436); zarządzenia Ministra Gospodarki z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie utworzenia Zespołu do Spraw Środ-ków Taryfowych (M. P. Nr 61, poz. 876); zarządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecz-nej z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie utworzenia Zespołu do Spraw Środków Taryfowych (M. P. Nr 18, poz. 312); zarządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2002 r. w sprawie określenia wzoru flagi służbowej i sposobu oznakowania statków inspekcyjnych urzędów żeglugi śródlądowej (M. P. Nr 38, poz. 603); zarządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie Regulaminu Rady Ochrony i Ułatwień Lotnictwa Cywilnego (M. P. Nr 35, poz. 488); zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 kwietnia 2003 r.
w sprawie obowiązków dowódców jednostek wojskowych w zakresie zapewnienia żołnie-rzom uprawnień wyborczych (M. P. Nr 22, poz. 331); zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrz-nych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2001 r w sprawie obowiązków komendantów i dowódców jednostek policyjnych oraz oddziałów obrony cywilnej w zakresie zapewnienia policjantom i junakom realizacji uprawnień w wyborach do Sejmu i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Nr 28, poz. 481); zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. uchylającego zarządzenie w sprawie powołania likwidatora mienia byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (M. P. Nr 38, poz. 624); zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 listopada 2001 r. w sprawie powołania likwi-datora mienia byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (M. P. Nr 43, poz. 701); zarządze-nia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dzarządze-nia 25 marca 2002 r. w sprawie nadazarządze-nia statutu Wyższemu Urzędowi Górniczemu (M. P. Nr 13, poz. 224); zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie powołania Rady Programowej do Zagospodarowania przejętego mienia i rekultywacji terenów zdegradowanych przez woj-ska Federacji Rosyjskiej (M. P. Nr 24 poz. 403); zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Zamówień Pu-blicznych (M. P. Nr 34, poz. 537); zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 kwietnia 2003 w sprawie obowiązków przełożonych policjantów, funkcjonariuszy
i dziennikach urzędowych ogłaszane są nie tylko uchwały i zarządzenia, ale także takie akty prawne, jak: obwieszczenia, postanowienia, decyzje, umo-wy międzynarodowe, oświadczenia, komunikaty, umo-wyroki Trybunału Kon-stytucyjnego, deklaracje, zawiadomienia, porozumienia, instrukcje, wytycz-ne, umowy, ogłoszenia, regulaminy, informacje (zob. tabele nr 1–14 zamieszczone na końcu niniejszej pracy). Nie można wykluczyć, że również w tego rodzaju aktach zostały wyrażone normy prawne adresowane do jed-nostek organizacyjnie podległych organowi je wydającemu.
W latach 2001–2004 w Monitorze Polskim ogłoszono 7 uchwał Rady Mi-nistrów oraz 107 zarządzeń Prezesa Rady MiMi-nistrów, natomiast w dzienni-kach urzędowych odpowiednio:
Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu – 71 zarządzeń Ministra Edukacji Narodowej i Sportu;
Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów – 48 zarządzeń Ministra Fi-nansów;
Dzienniku Urzędowym Ministra Infrastruktury – 65 zarządzeń Ministra Infrastruktury;
Dzienniku Urzędowym Ministra Kultury – 181 zarządzeń Ministra Kul-tury;
Dzienniku Urzędowym Ministra Nauki i Informatyzacji – 8 zarządzeń Ministra Nauki i Informatyzacji;
Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej – 223 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej;
Dzienniku Urzędowym Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – 14 zarzą-dzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;
Dzienniku Urzędowym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – 142 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji;
Dzienniku Urzędowym Ministra Spraw Zagranicznych – 38 zarządzeń Ministra Spraw Zagranicznych;
Dzienniku Urzędowym Ministra Sprawiedliwości – 103 zarządzenia Mi-nistra Sprawiedliwości;
Dzienniku Urzędowym Ministra Zdrowia – 396 zarządzeń Ministra Zdrowia;
Dzienniku Urzędowym Komendy Głównej Policji – 122 zarządzenia Komendanta Głównego Policji;
_______________
Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu oraz ratowników oddzia-łów obrony cywilnej w zakresie zapewnienia realizacji uprawnień wyborczych (M. P. Nr 22, poz. 333); zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie obowiąz-ków przełożonych funkcjonariuszy Służby Więziennej związane z realizacją niektórych upraw-nień wyborczych (M. P. Nr 22, poz. 332) oraz zarządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 lipca 2002 r. w sprawie nadania statutu Państwowej Agencji Atomistyki (M. P. Nr 33, poz. 519).
Dzienniku Urzędowym Komendy Głównej Straży Granicznej – 104 za-rządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Ogółem w latach 2001–2004 w Monitorze Polskim i wymienionych po-wyżej dziennikach urzędowych ogłoszono 1622 zarządzenia branych pod uwagę organów (zob. tabela nr 15). Dla porównania w latach 2001–2004 w Dzienniku Ustaw zostały ogłoszone 5973 rozporządzenia tych właśnie organów12, w tym 1152 rozporządzenia Rady Ministrów oraz 4821 rozpo-rządzeń Prezesa Rady Ministrów oraz tych ministrów, których zarządzenia są analizowane (zob. tabela nr 16). Zaskakujący może być też fakt, iż w tym okresie nie zostało ogłoszone w Monitorze Polskim – właściwym dzienniku urzędowym – żadne zarządzenie Prezydenta RP. Natomiast w Dzienniku Ustaw ogłoszono w tym czasie 41 rozporządzeń Prezydenta. Dane te po-zwalają sformułować hipotezę, iż po wejściu w życie Konstytucji działalność prawotwórcza organów państwa przybiera przede wszystkim formę rozpo-rządzenia.
Z tak określonego zbioru uchwał i zarządzeń odrzucono te, które doty-czyły tylko zmiany bądź uchylenia aktów wcześniej wydanych, ponieważ ich analiza musiałaby uwzględniać nieco inne kryteria. W konsekwencji otrzymano zbiór 4 uchwał i zbiór 872 zarządzeń. W dalszej części rozważań zostaną przedstawione wyniki badań wszystkich tak dobranych uchwał.
Natomiast ze zbioru 872 zarządzeń badaniami objęto 20%, czyli 174 akty.
Dobór próby został przeprowadzony z uwzględnieniem różnej liczby za-rządzeń poszczególnych organów, ogłoszonych w odpowiednich dzienni-kach urzędowych w latach 2001–2004 (zob. tabela nr 17). A zatem z liczby ogłoszonych zarządzeń Prezesa Rady Ministrów po odjęciu zarządzeń zmieniających i uchylających, dobrano 20%, z liczby ogłoszonych zarządzeń Ministra Edukacji Narodowej i Sportu po odjęciu zarządzeń zmieniających i uchylających dobrano 20%, z liczby ogłoszonych zarządzeń Ministra Fi-nansów po odjęciu zarządzeń zmieniających i uchylających dobrano 20% itd.
Aby dobór próby uwzględniał możliwie najpełniej zarządzenia poszczegól-nych organów w okresie branym pod uwagę, zostały one uszeregowane od ogłoszonych najwcześniej do najpóźniej, a następnie dokonano doboru co 5 zarządzenia. Wykaz tak dobranych uchwał i zarządzeń zamieszczony jest na końcu pracy.
Analiza zbioru uchwał i zbioru zarządzeń była dokonywana z uwzględ-nieniem następujących kryteriów:
– czy i jakiego rodzaju akty normatywne wskazywane są jako podstawa prawna ich wydania,
_______________
12 Komendant Główny Policji i Komendant Główny Straży Granicznej nie są organami upoważnionymi do wydawania rozporządzeń.
– sposób przytaczania przepisu prawnego, na podstawie którego zostały wydane,
– jaki jest ich zakres przedmiotowy, – czy zawierają one załączniki,
– jak sformułowano przepis o wejściu ich w życie.
Nie podjęto natomiast próby ustalenia, czy i w jakim zakresie badane uchwały i zarządzenia są niezgodne z aktami wskazywanymi jako podstawa prawna swego wydania, ponieważ wymagałoby to szczegółowej wiedzy na temat różnych dziedzin regulowanych przepisami prawa. Dokonano nato-miast analizy przepisów prawnych wskazywanych jako podstawa prawna wydanych uchwał bądź zarządzeń, z uwagi na sposób ich sformułowania.