W polskiej literaturze prawniczej stosunkowo niewiele uwagi poświęco-no zagadnieniu kontroli legalpoświęco-ności aktów prawa wewnętrznego. Refleksji na ten temat nie sprzyjał z pewnością brak przez długi czas sądownictwa ad-ministracyjnego – powołany w 1922 r. Najwyższy Trybunał Administracyjny po II wojnie światowej nie wznowił swojej działalności, a Naczelny Sąd Administracyjny utworzono dopiero w 1980 r. Nie było również w Polsce aż do 1985 r. sądu konstytucyjnego. W dwudziestoleciu międzywojennym nie udało się powołać takiego sądu, a w okresie PRL, za wzorem radzieckiej nauki prawa, przez długi czas nie akceptowano tej instytucji jako wytworu
„konstytucjonalizmu burżuazyjnego”. Co prawda postulaty utworzenia sądownictwa konstytucyjnego w Polsce zaczęto zgłaszać już w latach sie-demdziesiątych, ale dopiero przełom roku 1980 umożliwił ich realizację. Po dokonaniu zmiany Konstytucji PRL ustawą z dnia 26 marca 1982 r., która wprowadziła do polskiego systemu prawa Trybunał Konstytucyjny, trzeba było czekać jeszcze trzy lata na uchwalenie odpowiedniej ustawy, by organ ten mógł rozpocząć swoją działalność.
Przedstawiciele polskiej doktryny prawniczej powszechnie wyrażali po-gląd, że akty prawa wewnętrznego muszą być zgodne z ustawami i aktami normatywnymi wyższego rzędu41. Sporne natomiast były zagadnienia
_______________
38 S. Rozmaryn, Ustawa …, s. 243–246 i 293–294; H. Rot, Przepisy prawne wewnętrznie obo-wiązujące (Z rozważań nad koncepcją prawa socjalistycznego), Studia Prawnicze 1973, z. 37, s. 91–94;
S. Wronkowska [w:] A. Michalska, S. Wronkowska, Zasady tworzenia prawa …, s. 107–122.
39 S. Kasznica, op. cit., s. 32; J. S. Langrod, op. cit., s. 383; J. Jabłońska-Bonca, op. cit., s. 130–134.
40 J. Homplewicz, Zarządzenia …, s. 108–109 i 138–139.
41 E. Iserzon, Kontrola „związanej” i „swobodnej” działalności administracji, Kontrola Pań-stwowa 1962, nr 3, s. 1–14; J. Sommer, Zagadnienia kontroli aktów normatywnych naczelnych orga-nów administracji państwowej w PRL przez sądy powszechne, RPEiS 1963, z. 4, s. 41–57; S. Rozma-ryn, Ustawa …, s. 297–318; J. Homplewicz, Prawne aspekty kontroli wytycznych, Kontrola Państwowa 1968, nr 1, s. 12–17; J. Wróblewski, System źródeł prawa w Konstytucji PRL, [w:]
Problemy prawodawstwa w nowej Konstytucji PRL, pod red. A. Patrzałka, Wrocław 1988, s. 51.
związane z realizacją tego wymagania. W pierwszej kolejności próbowano udzielić odpowiedzi na pytanie, jakie podmioty są kompetentne do wyko-nywania kontroli legalności aktów prawa wewnętrznego, a w szczególności czy mogą jej dokonywać sądy.
W 1953 r. S. Rozmaryn uważał, że kontrola działalności rządu wykony-wana przez Sejm, wyklucza sądową kontrolę legalności rozporządzeń, uchwał i zarządzeń rządu42. Większość prawników nie podzieliła jednakże tego poglądu, a i sam S. Rozmaryn uznał nieco później, że jest on nieuza-sadniony43. Na podstawie przepisów Konstytucji PRL oraz ustaw twierdzo-no, że kompetencje do dokonywania kontroli legalności aktów prawa we-wnętrznego przysługują: sądom, Prokuratorowi Generalnemu, Najwyższej Izbie Kontroli, Radzie Ministrów, a także Sejmowi44. Uzasadniając kompe-tencję sądów do badania zgodności aktów normatywnych administracji z aktami wyższej rangi, wskazywano na art. 52 Konstytucji PRL, zgodnie z którym „sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom”. Rezultatem jego interpretacji była teza, iż sądy są związane ustawami oraz aktami niż-szej rangi, ale tylko pod warunkiem zgodności tych ostatnich z ustawami45.
Różnie określano natomiast konsekwencje stwierdzenia niezgodności aktu prawa wewnętrznego z aktami normatywnymi wyższej rangi. Najdalej idące stanowisko sformułował S. Rozmaryn, według którego legalność uchwał i zarządzeń stanowi warunek ich mocy wiążącej, a następstwem ich niezgodności z obowiązującymi ustawami jest nieważność tych aktów46. Chociaż teza ta nie była podzielana, to zgadzano się z S. Rozmarynem, że sąd, stwierdziwszy niezgodność uchwały lub zarządzenia z ustawą, ma ob-owiązek odmówić zastosowania tego aktu w konkretnej sprawie, co nie po-woduje jednak, że traci on moc obowiązującą47.
W polskiej literaturze prawniczej podjęto również próby udzielenia od-powiedzi na pytanie o zakres sądowej kontroli legalności aktów prawa we-wnętrznego. Według S. Rozmaryna sąd dokonuje kontroli legalności wszystkich wykonawczych aktów normatywnych (rozporządzeń, uchwał i zarządzeń), biorąc pod uwagę, czy dany akt:
1) mieści się w granicach ustawowego upoważnienia;
2) jest zgodny z obowiązującymi ustawami;
_______________
42 S. Rozmaryn, O rozporządzeniach i uchwałach …., s. 457.
43 J. Marowski, O uprawnieniach prawotwórczych Rządu, Nowe Prawo 1957, nr 7–8, s. 16 i n;
S. Włodyka, Organizacja sądownictwa, Kraków 1959, s. 142–144; A. Burda, R. Klimowiecki, Prawo państwowe, Warszawa 1958, s. 494; S. Rozmaryn, Ustawa …, s. 300.
44 Zob. np. E. Iserzon, Kontrola …, s. 1–14; S. Rozmaryn, Ustawa …, s. 297–318.
45 S. Włodyka, op. cit., s. 144; J. Sommer, Zagadnienia kontroli …, s. 52; S. Rozmaryn, Ustawa …, s. 299.
46 S. Rozmaryn, Ustawa …, s. 298–302.
47 Zob. np. J. Sommer, Zagadnienia kontroli …, s. 53.
3) spełnia ustawowe warunki dotyczące wejścia w życie, ukształtowania upoważnienia, treści i ogłoszenia.
Natomiast w stosunku do tzw. samoistnych uchwał i zarządzeń sąd ba-da, czy dany akt:
1) nie narusza zakresu wyłączności ustawy;
2) jest zgodny z obowiązującymi ustawami48.
W praktyce znaczenie kontroli sądowej do czasu powołania sądownic-twa administracyjnego oraz konstytucyjnego było bardzo ograniczone. Akty prawa wewnętrznego regulowały bowiem zagadnienia prawnoadministra-cyjne lub dotyczące socjalistycznego obrotu gospodarczego, a więc takie, które z reguły nie należały do właściwości sądów powszechnych. Sytuacja uległa zmianie dopiero w latach osiemdziesiątych, po utworzeniu Naczel-nego Sądu AdministracyjNaczel-nego i nieco później Trybunału KonstytucyjNaczel-nego.
_______________
48 S. Rozmaryn, Ustawa …, s. 300. Por. J. Homplewicz, Prawne aspekty kontroli …, s. 14–15.
R o z d z i a ł IV
Koncepcja aktu prawa wewnętrznego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego
i Trybunału Konstytucyjnego przed uchwaleniem Konstytucji RP
1. Wprowadzenie
Na sposób uregulowania aktów prawa wewnętrznego w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. znaczący wpływ miały nie tylko poglądy wyrażone przez przedstawicieli nauki prawa, lecz także judykatury. Przedmiotem tej części pracy jest przedstawienie kształtowania się koncepcji aktu prawa wewnętrznego w orzecznictwie polskich sądów przed uchwaleniem Konsty-tucji RP. W tym celu poddano analizie zapadłe w tym okresie orzeczenia Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Kon-stytucyjnego. Wymienione sądy – zgodnie ze swoimi kompetencjami – for-mułują jednak pewne poglądy tylko w zakresie niezbędnym dla rozstrzyg-nięcia konkretnej sprawy, w wielu przypadkach ograniczając się przy tym do zaledwie kilku lakonicznych stwierdzeń. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż orzeczenia sądów zapadają w określonej sytuacji politycznoprawnej.
Analizowane orzeczenia były wydawane w okresie bez mała półwiecza:
czasu, w którym zachodziły w Polsce głębokie zmiany. Mając na uwadze tylko sytuację ustrojowoprawną, trzeba przypomnieć o wprowadzaniu ko-lejnych poprawek do Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. – zwłaszcza tych po 1989 r., uchwaleniu ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, stopniowym rozwoju systemu instytucjonalnej kontroli konstytucyjności i legalności prawa: w 1980 r. został utworzony Naczelny Sąd Administracyjny, a od 1985 r.
zaczął działać Trybunał Konstytucyjny. Z tych właśnie względów starano się zachować chronologię wydanych orzeczeń, tak by nie zagubić rozwoju koncepcji aktu prawa wewnętrznego w czasie. Za konieczne uznano rów-nież przytaczanie w wielu przypadkach in extenso fragmentów wypowiedzi zawartych w orzeczeniach, ponieważ daje to czytelnikowi lepszą możliwość uchwycenia ewolucji myślenia o aktach prawa wewnętrznego.
Wyjaśnienia wymaga również to, iż zwrot „akt prawa wewnętrznego”
nie był używany przez sądy przed uchwaleniem Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Organy te posługiwały się następującymi terminami na określenie aktów normatywnych zawierających normy adresowane do podmiotów podległych organowi wydającemu te akty: „akty instrukcyjne”, „samoistne akty normatywne”, „akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego”,
„źródła prawa wewnętrznego administracji” bądź „akty kierownictwa we-wnętrznego”.