KONSULTACJE KOMISJI EUROPEJSKIEJ

Konsultacje Komisji Europejskiej

KOMITOLOGIA

Decydowanie komitologiczne jest jednym ze sposobów podejmowania decy-zji w UE. Jest to mechanizm wypracowywania aktów wykonawczych przez Komisję Europejską (KE) we współpracy z właściwymi komitetami. Komito-logia jest pojęciem opisującym działanie specjalnych komitetów, które są czę-ścią systemu instytucjonalnego UE. Komitety te składają się z przedstawicieli rządów państw członkowskich i funkcjonują bezpośrednio przy KE oraz kon-trolują wykonywanie przez nią jej funkcji wykonawczej [→ Komitety komi-tologii] (Tosiek 2007: s. 9–17). Celem wprowadzenia komitologii była chęć kontroli Komisji Europejskiej przez państwa członkowskie w wydawanych przez nią aktach wykonawczych w odniesieniu do aktów prawnych przyjmo-wanych wcześniej przez Radę UE (TFUE: art. 291) (Wiatr 2011: s. 488–493).

Komitologia odnosi się do aktów wykonawczych przyjmowanych przez Komi-sję Europejską na podstawie art. 291 TFUE. Komisja przyjmuje akty wykonaw-cze wtedy, gdy niezbędne są jednolite warunki wykonywania aktów prawnych UE w państwach członkowskich (wykonanie tych aktów musi być również powie-rzone KE). Stosowane są dwie procedury – sprawdzająca i  doradcza (Wiatr 2011: s. 488–493). Procedura sprawdzająca znajduje zastosowanie w przypadku

„aktów wykonawczych o zasięgu ogólnym” oraz innych środków wykonawczych dotyczących „wspólnej polityki handlowej, podatków, wspólnej polityki rolnej i rybołówstwa, środowiska, bezpieczeństwa lub ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi, zwierząt lub roślin oraz programów o znaczących konsekwencjach” (Roz-porządzenie 2011b: art. 5). Z kolei procedura doradcza jest ma zastosowanie w obszarach innych niż te, wobec których stosuje się procedurę sprawdzającą, chyba że tak stanowi akt podstawowy (Rozporządzenie 2011b: art. 4).

[Krzysztof Pytlik]

KONFEDERACJA

Konfederacja to organizacja utworzona przez grupę interesu dla osiągnięcia określonych celów. Taka forma stowarzyszenia zakłada zachowanie pełnej równości między członkami. Przykłady konfederacji to: Ruch Francuskich Przedsiębiorstw (fr. Mouvement des Entreprises de France, MEDEF), Konfede-racja Duńskich Pracodawców (ang. Confederation of Danish Employers, DA).

[Jarosław Filip Czub]

KONSULTACJE KOMISJI EUROPEJSKIEJ

Komisja Europejska wypracowała szeroką praktykę konsultowania z  zain-teresowanymi stronami prowadzonej przez siebie polityki w poszczególnych sektorach. Konsultacje, zwane też dialogiem obywatelskim [→ Dialog

obywa-K

telski], są odpowiedzią na problem strukturalnego oddalenia instytucji unij-nych, a w szczególności Komisji Europejskiej, od obywateli (Greenwood 2005:

s. 28) [→ Komisja Europejska]. Stanowią one próbę przybliżenia Unii jej oby-watelom, a ich celem jest wzmocnienie legitymizacji demokratycznej Komisji.

Prawną podstawą konsultacji są postanowienia traktatowe, w  których ustanawia się (TUE: art. 11 ust. 3), iż: „Komisja Europejska prowadzi sze-rokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii” (Greenwood 2011: s. 2). Jednocześnie, zgodnie z zasadą pomocniczości i proporcjonalności, wprowadza się wymóg prowa-dzenia szerokich konsultacji przez Komisję przed zgłoszeniem wniosku doty-czącego aktu ustawodawczego (TUE: Protokół nr 2, art. 2).

Punktem przełomowym w  zakresie działań zmierzających do zwiększe-nia przejrzystości polityki unijnej oraz współpracy Komisji z  podmiotami zewnętrznymi, było opublikowanie w  2001 r. „Białej księgi o  rządzeniu w  Europie” [→  Biała księga o  rządzeniu w  Europie]. W  odniesieniu do zapowiadanej tam konieczności „wzmocnienia kultury konsultacji i dialogu”, w 2002 r. Komisja przyjęła tzw. ogólne zasady i minimalne standardy kon-sultacji zainteresowanych stron (European Commission 2002) [→ Standardy konsultacji Komisji Europejskiej]. Obecnie najbardziej aktualnym dokumen-tem Komisji Europejskiej, który dotyczy standardów prowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami jest Better Regulation Guidelines z maja 2015 r., zwierający w Rozdziale VII „Wytyczne dotyczące konsultacji z interesariu-szami” (ang. Guidelines on Stakeholder Consultation) (European Commission 2015: s. 63–85). Komisja wyodrębnia tam trzy etapy procesu konsultacyjnego.

Pierwszy ma na celu wytyczenie strategii konsultacji poprzez wyznaczenie celów, identyfi kację zainteresowanych stron [→  Interesariusz], określenie metod i narządzi konsultacyjnych, a także stworzenie dedykowanej strony internetowej. Drugi etap dotyczy sposobu przeprowadzania konsultacji i obejmuje ogłoszenie i przeprowadzenie konsultacji, udostępnienie nadesła-nych stanowisk oraz analizę treści. Trzeci etap odnosi się do polityki informa-cyjnej i przewiduje udzielenie poszczególnym stronom informacji zwrotnej na temat nadesłanych postulatów oraz syntetyczne opracowanie wyników kon-sultacji (Vetulani-Cęgiel 2017a: s. 127–128).

Warto zwrócić uwagę na kilka nowych elementów wprowadzonych przez ww. wytyczne (European Commission 2015), które mogą wpłynąć na podwyż-szenie jakości procesu konsultacji. Po pierwsze, wprowadza się obowiązkowe, otwarte, publiczne konsultacje internetowe w przypadku unijnych inicjatyw legislacyjnych podlegających ocenie skutków, ewaluacji polityki, kontroli sprawności (ang. fi tness checks) i zielonych ksiąg, a także wydłużenie czasu trwania tych konsultacji z min. 8 do min. 12 tygodni [→ Otwarte konsultacje publiczne Komisji Europejskiej].

K

Konsultacje Komisji Europejskiej

Po drugie, wprowadza się klasyfi kację metod i narzędzi konsultacyjnych.

Pośród metod wymienia się otwarte konsultacje publiczne (np. otwarte inter-netowe konsultacje publiczne, konsultacje w ramach zielonych ksiąg) oraz konsultacje ukierunkowane (ang. targeted consultations). Te drugie, ograni-czone pod względem podmiotowym, to np. spotkania z grupami doradczymi lub seminaria z  udziałem zainteresowanych stron (w przeciwieństwie do otwartych konsultacji publicznych często pozwalają one na dialog i interakcję między podmiotami oraz na bardziej efektywne wykorzystanie wiedzy eksperc-kiej, zwłaszcza w przypadku zagadnień zawiłych lub o charakterze technicz-nym). Z kolei wśród narzędzi wyróżnia się konsultacje pisemne (prowadzone w oparciu o dokumenty konsultacyjne i kwestionariusze) oraz bezpośrednie interakcje z  interesariuszami (w formie spotkań, konferencji, wysłuchań), przy czym wybór odpowiednich narzędzi konsultacyjnych jest determinowany wyborem metody konsultacji. Podkreśla się ponadto, iż wybór odpowiednich metod i narzędzi powinien uwzględniać takie kwestie, jak zasada proporcjo-nalności i pożądany stopień interakcyjności (np. konsultacje pisemne w sto-sunku do wydarzeń z udziałem interesariuszy, internetowe fora dyskusyjne, inne narzędzia wykorzystujące technologie internetowe). Szczegółowy kata-log metod i  narzędzi konsultacyjnych wyszczególnia: a)  otwarte publiczne konsultacje internetowe [→ Otwarte konsultacje publiczne Komisji Euro-pejskiej], b) ankiety, c) konferencje, publiczne wysłuchania [→ Wysłuchanie publiczne] i wydarzenia, d) spotkania, workshopy i seminaria e) spotkania z  grupami celowymi (ang. focus groups), f)  wywiady, g)  grupy eksperckie lub podobne [→ Grupy doradcze przy Komisji Europejskiej], h) konsulta-cje panelowe małych i średnich przedsiębiorstw, i) konsultah) konsulta-cje z władzami lokalnymi/regionalnymi, j) kwestionariusze, k) internetowe fora dyskusyjne/

interaktywne narzędzia internetowe), l) konsultacje określonej grupy intere-sariuszy (np. z partnerami społecznymi, konsumentami, małymi i średnimi przedsiębiorstwami) (European Commission 2015 (załącznik „Toolbox”

s. 318–336)). Praktyka pokazuje, iż Komisja Europejska dość często powołuje się na fakt przeprowadzenia konsultacji dwustronnych z zainteresowanymi stronami (interesariuszami), a także sięga do analiz i/lub ekspertyz opraco-wywanych – niekiedy na zlecenie Komisji – przez interesariuszy lub środowi-ska niezależne (think tanki, środowiśrodowi-ska naukowe).

Trzecia kwestia wiąże się z  reprezentacją interesów. Komisja przedsta-wia otwarty katalog poszczególnych kategorii interesariuszy [→  Interesa-riusz] oraz zwraca uwagę na konieczność uporządkowania ich z perspektywy interesów lub wpływu na daną inicjatywę legislacyjną. Zwraca też uwagę na konieczność określenia podmiotów słabszych lub potencjalnie wykluczonych z udziału w konsultacjach oraz zaleca unikanie włączania do konsultacji każ-dorazowo tych samych podmiotów. Ponadto nakazuje stosowanie jasnych

K

i przejrzystych kryteriów wyboru uczestników konsultacji. Widać też istotną zmianę (w stosunku do wcześniejszych standardów) w zaleceniach dotyczą-cych analizy treści kontrybucji, ponieważ ma się ona teraz sprowadzać do:

krótkiego opisu profi lu podmiotów uczestniczących i  oceny, czy odzwier-ciedlają one listę docelowych interesariuszy, do określenia ich interesów w stosunku do poruszanych zagadnień, a także do przedstawienia wyników konsultacji przy uwzględnieniu stanowisk poszczególnych kategorii podmio-tów i/lub zidentyfi kowanych problemów.

Czwarta kwestia dotyczy przejrzystości. W  szczególności mówi się o konieczności stworzenia strony internetowej dotyczącej każdej konkretnej inicjatywy legislacyjnej Komisji w celu udostępniania informacji o planowych konsultacjach w  przyszłości. Wprowadza się także konieczność udzielania stronom informacji zwrotnej o tym, jak i w jakim zakresie ich kontrybucja została wzięta pod uwagę lub dlaczego pewnych kwestii nie uwzględniono w formułowaniu polityki. Po zakończeniu całego procesu konsultacji przewi-duje się ponadto opracowanie raportu obejmującego wszystkie podjęte dzia-łania konsultacyjne (ang. synopsis report).

Wprowadzone zmiany w zakresie procedur konsultacji są istotne, ponie-waż Komisja Europejska ma całkowitą swobodę w zakresie organizowania procesu konsultacyjnego. W szczególności dotyczy to wyboru metod i narzę-dzi konsultacyjnych, a także wyznaczania przedmiotu dyskusji oraz podmio-tów uczestniczących w debacie (Grosse 2008: s. 90) (odbywa się to poprzez zaproszenia na spotkania i konferencje, wybór ekspertów do grup doradczych itd.). Tym samym Komisja decyduje o reprezentacji interesów, a przez to – jak również dzięki temu, że steruje dyskusją – decyduje pośrednio o wynikach konsultacji (w szczególności gdy konsultacje dotyczą ogólnych ram polityk lub programów lub zakresu ewentualnych albo przyszłych koncepcji i/lub rozwią-zań prawnych) (Vetulani-Cęgiel 2014: s. 266–268). Nowe procedury przyczy-niają się do demokratyzacji unijnego modelu konsultacji, zarówno poprzez zwiększenie stopnia inkluzywności konsultacji (chodzi o otwarte konsultacje publiczne), jak i dzięki wzmacnianiu mechanizmów deliberacyjnych (nacisk na zrównoważoną reprezentację interesów) [→ Dialog obywatelski].

[Agnieszka Vetulani-Cęgiel]

KORUPCJA

Termin „korupcja” pochodzi od słowa corrumpere (łac.) i oznacza deprawa-cję. Powszechnie termin ten kojarzy się z tzw. łapownictwem, które de facto jest jedną z jej form. Korupcja jest pojęciem trudnym do zdefi niowania ze względu na jej złożony charakter. Najczęściej przez korupcję rozumie się

„nadużywanie powierzonej funkcji w  celu osiągnięcia nienależnych

korzy-K

Korupcja

ści”. Odnosi się to do pełnionej funkcji publicznej i jej nadużywania, gdzie priorytetem jest dobro jednostki, a nie dobro wspólne (Lewicka-Strzałecka 2012: s. 272–274). Korupcja jest zjawiskiem, które powoduje wyraźne szkody w gospodarce i społeczeństwie: „(…) hamuje rozwój gospodarczy, osłabia demokrację, a  także szkodzi sprawiedliwości społecznej i  rządom prawa”, a jej występowanie „rzutuje na dobre rządy, należyte zarządzanie środkami publicznymi i rynki konkurencyjne”, powodując spadek zaufania obywateli do administracji jak i procesów demokratycznych (Sprawozdanie 2014).

Paradoksem jest to, że dana czynność może być w  pewnych okolicz-nościach uznana za korupcję, a  w  innych – nie. Czynnikami, które na to wpływają są np. system prawny, kultura, lub społeczny system wartości. Przy-kładem takiej sytuacji w kontekście lobbingu jest fi nansowanie partii politycz-nych przez prywatne przedsiębiorstwa: jeśli mielibyśmy do czynienia z takim zdarzeniem w Polsce, to oznaczałoby to złamanie prawa i w efekcie korupcję;

jeśli natomiast spojrzymy na system prawny USA, to jest to działanie zgodne z prawem.

W Unii Europejskiej pojęcie korupcji odnosi się w szczególności do urzęd-ników i polityków UE. Chodzi np. o sytuację komisarzy/urzędurzęd-ników Komi-sji Europejskiej, którzy podejmując decyzje dotyczące konkretnych państw członkowskich zobowiązani są do kierowania się interesem europejskim, a  nie narodowym. Działanie przeciwne mogłoby być uznane za korupcję.

Analogiczna sytuacja odnosi się do interesów prywatnych, które nie mogą przeważać nad interesami wszystkich państw członkowskich UE. Przykła-dem skandalu o podłożu korupcyjnym był kazus byłego przewodniczącego KE Jose Manuela Barroso, który po zakończeniu drugiej kadencji lobbował w KE jako przedstawiciel korporacji Goldman Sachs. Mimo że J.M. Barroso zachował wymagany okres karencji 18-u miesięcy, fakt ten wywołał wielką falę krytyki, zwłaszcza mając na względzie jego wcześniejsze oświadczenie, w którym zobowiązał się do nieprowadzenia lobbingu wobec KE.

Działania UE związane z monitorowaniem i przeciwdziałaniem korup-cji wynikają z dwóch dokumentów przyjętych przez Parlament Europejski i Radę UE. Pierwszy z nich to dyrektywa w sprawie zapobiegania wykorzysty-waniu systemu fi nansowego do prania pieniędzy lub fi nansowania terroryzmu (4AMLD), a drugi – rozporządzenie w sprawie informacji towarzyszących transferom środków pieniężnych. Ponadto decyzją Komisji Europejskiej powołano grupę ekspertów ds. korupcji, która pełni rolę doradczą w spra-wach związanych ze zwalczaniem korupcji w UE i dotyczących jej polityki antykorupcyjnej (Decyzja 2011).

W kontekście przeciwdziałania korupcji warto wspomnieć o  szerokiej współpracy UE z innymi organizacjami i ich organami, a także z państwami członkowskim. Organizacje, z  którymi współpracuje UE, i  które są

głów-K

nymi aktorami międzynarodowymi w kontekście monitorowania i zwalczania korupcji, to (Sprawozdanie 2014):

• Grupa Państw Przeciwko Korupcji (GRECO), powołana przez Radę Europy,

• Komitet Ekspertów ds. Oceny Środków Przeciwdziałania Praniu Pie-niędzy i Finansowania Terroryzmu (Moneyval), organ Rady Europy,

• Grupa robocza ds. przekupstwa, funkcjonująca w ramach Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD),

• Organizacja Narodów Zjednoczonych (w zakresie przyjętej w 2003 r.

Konwencji przeciwko korupcji),

• Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF), powo-łana podczas szczytu G7 w 1989 r.

[Krzysztof Pytlik]