Pojęcie legitymizacji odnosi się do akceptacji porządku politycznego i spo-łecznego. Klasyczne już rozróżnienie na legitymizację na wyjściu (ang. out-put legitimacy) i wejściu (ang. in(ang. out-put legitimacy) do systemu politycznego zaproponował Fritz Scharpf (Scharpf 1999). W tym pierwszym przypadku system (instytucje, decyzje) jest legitymizowany ze względu na efektywność (rezultaty, przynoszone obywatelom korzyści), w tym drugim – ze względu na zagwarantowanie obywatelom odpowiedniego udziału w procesie decy-zyjnym. Strategią zwiększenia legitymizacji UE na wejściu jest partycypacja [→ Demokracja uczestnicząca (partycypacyjna)] szeroko pojętych interesa-riuszy (ang. stakeholders) w podejmowaniu decyzji, co znalazło wyraz w Białej Księdze o rządzeniu w Europie opublikowanej przez Komisję w 2001 roku [→ Biała księga o rządzeniu w Europie]. Zakłada się, że nawet obiektywnie mniej korzystne decyzje są akceptowane, jeśli obywatele mają poczucie, iż mieli na nie wpływ.
UE tradycyjnie skoncentrowana była na efektywności swych polityk.
Koniec tzw. permisywnego konsensusu (ang. permissive consensus), opar-tego wyłącznie na efektach działalności Unii, stał się szczególnie widoczny w kontekście referendów nad Traktatem z Maastricht w Danii i we Francji.
Przenoszenie kompetencji z poziomu krajowego na poziom unijny powodo-wało osłabienie mechanizmów debaty i kontroli w instytucjach narodowych nad rosnącą liczbą kluczowych kwestii. Konsekwencją była próba przenosze-nia rozwiązań demokracji pośredniej na poziom europejski, dzięki stopnio-wemu wzmacnianiu Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym UE.
Jednak reprodukcja tradycyjnych instytucji demokratycznej reprezentacji na poziomie ponadnarodowym nie przyniosła sukcesu. Dlatego testowano mechanizmy wzmacniające demokratyczną legitymizację na wejściu, w tym mechanizmy politycznej deliberacji [→ Demokracja deliberatywna]. Jednak i tu pojawiają się pytania, m.in. czy wzrost poziomu uczestnictwa w procesie decyzyjnym, a tym samym wzrost złożoności i czasochłonności tego ostat-niego, nie wpływa negatywnie na efektywność podejmowanych działań (Lind-gren & Persson 2009: s. 453). Innymi słowy, czy wzmocnienie legitymizacji na wejściu nie przekłada się na osłabienie, podstawowej dla Unii, legitymizacji na wyjściu.
L
L
Lobbing
Legitymizacja polityczna rozważana jest na trzech poziomach analizy:
legitymizacji systemu, poszczególnych instytucji i konkretnych decyzji (Wim-mel 2009: s. 188). Ujęcie systemowe stawia pytanie o to, czy rozwiązania demokracji pośredniej są mniej „demokratyczne” i słabiej legitymizowane niż rozwiązania demokracji bezpośredniej. Innymi słowy, czy wprowadzenie bez-pośredniego uczestnictwa obywateli może wzmocnić legitymizację systemu opartego na reprezentacji. Jeśli tak, rozumowanie to prowadzi do stworzenia komplementarnych instytucji demokracji bezpośredniej, takich jak inicjatywa obywatelska. Jednak możemy też założyć, że system UE jest adekwatnie legi-tymizowany jako całość, a problemy dotyczą konkretnych instytucji, na przy-kład Komisji. Wzmocnienie legitymizacji danej instytucji może mieć miejsce poprzez zwiększenie partycypacji w jej wewnętrznym procesie decyzyjnym, np. poprzez system konsultacji z interesariuszami [→ Otwarte konsultacje publiczne Komisji Europejskiej].
[Agnieszka K. Cianciara]
LOBBING
W literaturze przedmiotu nie ma jednej, powszechnie przyjętej, defi nicji lobbingu. Trudności z uniwersalnym określeniem tego zjawiska wynikają z występowania rozmaitych form nacisku, zróżnicowanych uwarunkowań sys-temów politycznych i procesów decyzyjnych, odmiennych tradycji prawnych, mniejszej lub większej partycypacji obywateli w życiu politycznym i – w ogóle – ze społecznego postrzegania lobbingu. Wyżej wymienione aspekty przekła-dają się, rzecz jasna, na niejednorodną terminologię, która sprowadza się do takich określeń, jak: lobbing, rzecznictwo interesów, wywieranie wpływu itp.
W przypadku występujących podmiotów mówi się natomiast o lobbystach, interesariuszach, zainteresowanych stronach, grupach nacisku itp. Różnice w nomenklaturze wynikają także ze specyfi ki dyscyplin naukowych, które to zjawisko opisują. Np. nauki prawne kładą zwykle nacisk na legalność działań oraz na regulacje dostępu do decydentów, a nauki społeczne na komunika-cję między obywatelami a władzą publiczną (Vetulani-Cęgiel 2014: s. 37–38).
Niektórzy badacze zagraniczni stosują ten termin funkcjonalnie, czyli bez defi niowania (np. Greenwood 2005). W polskiej literaturze przedmiotu o lobbingu mówi się najczęściej jako o formie komunikacji i perswazji. Np.
Krzysztof Jasiecki defi niuje lobbing ogólnie, jako: „wywieranie wpływu na proces decyzyjny w instytucjach władzy” (Jasiecki et al. 2006: s. 17). Podobną defi nicję można znaleźć w Leksykonie politologii, który podaje, iż lobbing to
„podejmowanie przez grupy interesu czy też jednostki prób wpływania na treść decyzji władzy państwowej” (Antoszewski, Herbut 2004: s. 213).
Pod-L
Lobbingkreśla się także, iż najważniejszym aspektem lobbingu jest „przekonywanie oraz dostarczanie i pozyskiwanie informacji mających na celu promowanie określonych decyzji” (Jasiecki et al. 2006: s. 17–18). Reasumując, zjawisko to można określić jako działania zgodne z prawem, podejmowane przez podmioty reprezentujące daną grupę interesu (lobbystów, organizacje grup interesu) i kierowane do decydentów w instytucjach władzy w celu wywarcia na nich wpływu i podjęcia przez nich czynności korzystnych dla danej grupy interesu (Vetulani-Cęgiel 2014: s 39).
Chcąc wymienić cechy szczególne lobbingu, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na fakt, iż jest to działalność o charakterze legalnym, nie-zależnie od tego, czy jest ona prowadzona w sposób formalny czy niefor-malny (ukryty). Czynności typowe lobbingu to: przedkładanie postulatów, opinii i ekspertyz, przekonywanie do swoich racji oraz promocja idei i/lub rozwiązań. Jeśli chodzi o rodzaj występujących podmiotów, wskazuje się, iż lobbing, zwłaszcza wykonywany w sposób profesjonalny, cechuje obecność pośrednika (lobbystów, organizacji grup interesu) jako ogniwa w procesie komunikacji między obywatelami (grupą interesu) a adresatem tych dzia-łań, tj. instytucjami władzy (Jasiecki et al. 2006: s. 22). Grupy interesu są benefi cjentem działań lobbingowych (działania lobbingowe nie mogą być prowadzone w interesie własnym) [→ Grupa interesu], a ich adresatem decy-denci polityczni, a nie np. opinia publiczna czy środowiska opiniotwórcze (jak np. naukowcy, eksperci, dziennikarze czy autorytety moralne). Odwo-ływanie się do środowisk opiniotwórczych i angażowanie ich w debaty lub w podejmowanie działań ma funkcję pomocniczą, ponieważ dodaje to wia-rygodności lobbystom oraz wzmacnia ich pozycję negocjacyjną [→ Lobbing pośredni]. Innym ważnym elementem lobbingu jest jego cel, czyli osiągnięcie
„modyfi kacji podejmowanych decyzji lub polityk publicznych” (Jasiecki et al. 2006: s. 19) w drodze podejmowania czynności lub też niepodejmowa-nia działań, czyli umacniepodejmowa-nianiepodejmowa-nia istniejącego stanu prawnego (Vetulani-Cęgiel 2014: s. 40).
Istnieje wiele odmian lobbingu. Wyróżnia się: lobbing oddolny i odgórny, lobbing ofensywny i defensywny, lobbing bezpośredni i pośredni, lobbing for-malny i nieforfor-malny, lobbing koalicyjny, lobbing medialny, lobbing adapta-cyjny, a także wpływ internetowy (cyberlobbing) lub budowanie wizerunku [→ Formy i odmiany lobbingu]. Ponadto istnieją różnorodne techniki lobbin-gowe [→ Procesowe instrumenty wpływu].
Komisja Europejska rzadko posługuje się terminem „lobbing”. W doku-mentach mówi się raczej o relacjach z „zainteresowanymi stronami” (ang. inte-rested parties) lub z „interesariuszami” (ang. stakeholders) [→ Interesariusz]
czy też ze „społeczeństwem obywatelskim” (ang. civil society) [→ Społeczeń-stwo obywatelskie]. Dopiero w związku z inicjatywą na rzecz przejrzystości
L
Lobbing
[→ Europejska inicjatywa na rzecz przejrzystości], a także wraz z uruchomie-niem rejestru [→ Rejestr służący przejrzystości], Komisja odniosła się wprost do działalności lobbingowej, określając ją jako działalność podejmowaną
„w celu wywarcia bezpośredniego lub pośredniego wpływu na procesy opra-cowywania lub realizacji polityki oraz podejmowania decyzji przez instytucje UE, bez względu na używane środki lub kanały komunikacyjne, na przykład zlecanie usług na zewnątrz, media, umowy z profesjonalnymi pośrednikami, ośrodki analityczne, platformy, fora, kampanie i inicjatywy obywatelskie”
(Porozumienie międzyinstytucjonalne 2011: s. 30), przy czym „«wywieranie bezpośredniego wpływu» oznacza wywieranie wpływu poprzez bezpośredni kontakt lub komunikację z instytucjami UE lub inne następujące po nich działania, natomiast «wywieranie pośredniego wpływu» oznacza wpływanie poprzez wykorzystanie pośrednich środków wpływu, takich jak media, opinia publiczna, konferencje lub wydarzenia towarzyskie skierowane do instytucji UE” (Porozumienie międzyinstytucjonalne 2014: s. 12). Przyjęto również, iż działania lobbingowe polegają w szczególności na kontaktach z przedstawi-cielami instytucji UE, przekazywaniu pism i materiałów informacyjnych oraz stanowisk, organizowaniu wydarzeń (spotkań, konferencji itp.) z udziałem przedstawicieli instytucji UE, a także na partycypacji w konsultacjach (Poro-zumienie międzyinstytucjonalne 2014: s. 12).
Patrząc z punktu widzenia lobbingu grup interesu, proces konsultacji stwa-rza szansę na uzyskanie dostępu do Komisji, a tym samym ułatwia prowadze-nie działań lobbingowych w procesie kształtowania unijnych polityk. Różne formy konsultacji [→ Konsultacje Komisji Europejskiej] implikują zastoso-wanie odpowiednich strategii i form wpływu przez grupy interesu [→ Formy i odmiany lobbingu; Kampania lobbingowa; Procesowe instrumenty wpływu].
Zazwyczaj efektywny lobbing grup interesu odbywa się w toku konsultacji o charakterze ekskluzywnym (w zamkniętych gremiach) (Quittkat, Kotzian 2011: s. 411–412) [→ Grupy doradcze przy Komisji Europejskiej].
Ogólnie rzecz ujmując, skuteczność lobbingu unijnego wynika z wielu czynników. Można je podzielić na te, które leżą po stronie organizacji lob-bingowych, oraz które wynikają z rodzaju podjętego procesu konsultacyjnego (Vetulani-Cęgiel 2015d: s. 241–245). Do tych pierwszych zalicza się:
1) właściwe określenie adresata działań lobbingowych (np. wybór jed-nostki w KE),
2) przyjętą argumentację,
3) występujący układ sił i rodzaj organizacji (sektorowe, międzysekto-rowe),
4) przyjętą strategię działania oraz umiejętność współdziałania (zawiera-nie koalicji).
Pośród czynników instytucjonalnych wyodrębnia się z kolei:
L
Lobbing a demokracja1) zbieżność interesów i stopień spójności działań jednostek Komisji, które prowadzą politykę w danym obszarze regulacyjnym,
2) stopień przejrzystości całego procesu konsultacji,
3) liczbę podjętych konsultacji inkluzywnych (jak otwarte konsultacje publiczne) oraz ekskluzywnych (grupy doradcze, eksperckie),
4) stopień zrównoważenia reprezentacji interesów w konsultacjach eks-kluzywnych (chodzi o kryteria wyboru moderatora i członków grupy, liczbę ekspertów niezależnych, dublowanie reprezentacji interesów), 5) podatność jednostki Komisji organizującej konsultacje na postulaty
grup, które są benefi cjentem prowadzonej przez nią polityki.
[Agnieszka Vetulani-Cęgiel]